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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 065 del 03/04/1998
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 065
 
  Dictamen : 065 del 03/04/1998   
( RECONSIDERADO PARCIALMENTE )  

C- 065- 98


San José, 3 de abril de 1998.


 


Licenciado


Jorge A Hernández Castañeda


Presidente Ejecutivo


Instituto Nacional de Seguros


S. O.


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio PE- 97- 001437, de 20 de noviembre de 1997, recibido el 26 del mismo mes y año, por medio del cual hace de nuestro conocimiento el acuerdo tomado por la Junta Directiva de ese Instituto, en su sesión 8157- VI, celebrada el 17 de noviembre anterior, en el sentido de plantearnos una consulta relacionada con el tema de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, en materia de auxilio de cesantía.


   Concretamente, los interrogantes que se someten a nuestra consideración son los siguientes: "a) Si el derecho de cesantía sin tope de los agentes de seguros, constituye un derecho adquirido o situación jurídica consolidada de acuerdo con el Voto 3285- 92 de la Sala Constitucional, ¿debe considerarse adquirido sólo lo acumulado al momento en que se extinguió la norma (esto es, al 31- 12- 93), o se incorporó el derecho a los contratos individuales de trabajo en forma indefinida? b) Como derivación de lo anterior y de acuerdo con lo que se dictamine, interesa conocer el criterio de la Procuraduría en relación con lo siguiente:b.1) La procedencia de solicitar a los ex agentes de seguros el reintegro de las sumas pagadas por concepto de cesantía a partir del 01 de enero de 1994. b.2) La procedencia de recuperar de los licenciados Carlos Francisco Vargas Villalobos y Sonia Madrigal, quienes fungieron como abogados de ANDAS en el proceso laudatorio, los honorarios pagados en exceso al considerar para su cálculo los montos de cesantía pagados a ex agentes a partir del 01- 01- 94, pagos que se hicieron contra sentencias firmes dictadas en el proceso de ejecución dentro del cual se liquidaron parcialmente dichos honorarios."


   En orden a su planteamiento, nos permitimos manifestar lo siguiente:


I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:


   Tanto de la consulta, como de los documentos que a ella se adjuntan, queda claro que existe divergencia de criterios entre la Asesoría Legal Interna y la Asesoría Externa de la Institución, en torno a las consecuencias que la anulación de los laudos arbitrales en el sector público, acarreó en lo concerniente al sucesivo reconocimiento de la cesantía (con o sin tope) a los agentes de seguros.


    Se trata en definitiva de determinar si con la anulación del laudo arbitral de los agentes del INS (que estuvo vigente de acuerdo con lo establecido por la Sala Constitucional hasta el 31 de diciembre de 1993) tales servidores, con posterioridad a esa fecha, conservan un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada que les permita seguir percibiendo cesantía sin tope.


   Sobre el punto, la Asesoría Externa del Instituto, de la que forman parte -al menos para este asunto- el Lic. Oscar Bejarano, el Dr. Mauro Murillo y el Lic. Mario Blanco, señaló inicialmente, en su oficio de fecha 3 de noviembre de 1997 que, "En ningún caso puede considerarse derecho adquirido las situaciones futuras, Ejm. pago de cesantía futura; el respeto de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas se refiere al pasado y no al futuro." Luego, en su oficio de fecha 14 de noviembre de 1997, indicó que "...al caso es aplicable analógicamente la jurisprudencia de la Sala sobre pensiones (mismo Voto 2765-97), que entiende que se considera adquirido sólo lo acumulado al momento en que se extinguió la norma."


   Por su parte, la Asesoría Interna, mediante oficio de fecha 17 de noviembre de 1997, concluyó que, "De acuerdo con el principio protector del derecho del trabajo, a la desaparición de leyes, reglamentos, convenciones colectivas o laudos que han originado derechos a favor de los trabajadores, éstos se mantienen incorporados a los contratos individuales de trabajo de cada servidor."


  Sostienen que en su opinión, "... tanto el auxilio de cesantía como las vacaciones se constituyeron en derechos subjetivos a favor del agente de seguros, por lo cual se le incorporaron a su patrimonio o contrato individual de trabajo."; agregan que "... el derecho adquirido tiene vocación de futuro, si no ¿qué sentido tiene establecer un derecho adquirido cuya vigencia es la misma que el plazo de expiración del instrumento que le dio origen?"


   Para fundamentar el criterio dicho, la Asesoría Interna del Instituto, se apoya en varios pronunciamientos de los Tribunales de Trabajo, de la Sala Constitucional y en la posición que -indican- ha sostenido esta Procuraduría y la Contraloría General de la República sobre el asunto.


II.- OBSERVACION PRELIMINAR:


   De previo a referirnos al fondo de este asunto, conviene aclarar algunos puntos relacionados con los interrogantes que se nos formulan. En ese sentido, el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica ( 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé los requisitos de admisibilidad que deben observar las gestiones consultivas planteadas ante esta Procuraduría.


   Así, el párrafo primero de dicha norma dispone:


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva." (El subrayado es nuestro).


   Sobre este artículo, y específicamente en relación con el requisito de aportar la opinión de la asesoría legal de la Institución consultante, la jurisprudencia administrativa, emanada de este Órgano Asesor, ha establecido que ese estudio, aparte de serio, profundo y fundamentado, debe versar sobre el punto concreto objeto de consulta.


   En el caso que nos ocupa, si bien el requisito aludido se cumple en lo referente a la consulta principal planteada, no sucede lo mismo con los interrogantes accesorios que se nos formulan, a saber, si es procedente solicitar a los exagentes de seguros el reintegro de las sumas pagadas por concepto de cesantía a partir del 1º de enero de 1994 y, además, si procede recuperar de los abogados del proceso laudatorio, los eventuales honorarios pagados en exceso.


   Lo anterior, aunado al hecho de que la decisión sobre tales extremos (luego de vertido nuestro criterio sobre el punto medular) atañe exclusivamente a la administración activa -cuya voluntad no podemos sustituir- nos impide realizar pronunciamiento alguno al respecto.


III.- ANALISIS SOBRE LA POSIBLE EXISTENCIA DE DERECHOS ADQUIRIDOS O SITUACIONES JURIDICAS CONSOLIDADAS QUE PERMITAN EL RECONOCIMIENTO DE CESANTIA SIN TOPE A LOS AGENTES DEL INS:


   Sin duda alguna, la problemática que se nos plantea, se relaciona directamente con uno de los temas más controvertidos que se pueden enfrentar en el campo jurídico, como lo es, el de los derechos adquiridos (1). Si bien en nuestro medio se han producido no pocos pronunciamientos jurisprudenciales sobre la materia (la mayoría de ellos emanados de la Sala Constitucional) la disparidad de conclusiones a las que se ha arribado en ese campo, impide abordar un asunto de este tipo sin reservas.


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NOTA (1): La doctrina, al referirse a ello ha dicho: "Esta teoría tiene toda la fuerza seductora -siempre la tuvo- que le da la aparente claridad de la idea "derecho adquirido" y su evocación de la seguridad jurídica material. Sin embargo, el jurista sabe bien que esa claridad es sólo aparente: el concepto "derecho adquirido" es tan etéreo como el de retroactividad. Baste aquí recordar dos cosas: a) la compleja gama de situaciones -a veces muy dignas de protección- por las que puede pasar la gestación de un derecho antes de llegar a ser "adquirido"; b) la dificultad que implica trazar la línea divisoria entre el derecho adquirido y sus consecuencias en las situaciones de duración indefinida, aspecto éste que ha abierto desde siempre una brecha definitiva en esta teoría." (López Menudo (Francisco), La Irretroactividad en la Jurisprudencia Constitucional, en Estudios sobre la Constitución Española, Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Madrid, Editorial Cívitas S.A, 1991, Tomo I, pág- 495).


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   Establecido lo anterior, pasaremos de seguido a analizar la problemática que se nos plantea, a efecto de dar la solución que, a nuestro juicio, es la que corresponde en derecho. Recientemente, la Sala Constitucional precisó los alcances de lo que debe entenderse por derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, indicando que los primeros denotan: "... aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable." (2)


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NOTA (2): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 2765- 97 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997. En la Enciclopedia Jurídica Omeba se indica que un derecho se entiende adquirido "..., cuando se han realizado presupuestos de hecho necesarios y suficientes para su nacimiento o adquisición de conformidad con la ley vigente en la época en que se cumplieron, de modo que, en su virtud se haya incorporado inmediatamente al patrimonio del titular." (Enciclopedia Jurídica Omeba. Editorial Bibliográfica, Buenos Aires, 1958, Tomo VIII, pág. 284).


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   En lo referente a las situaciones jurídicas consolidadas indicó que representan:


"... no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aún cuando éstos no se hayan extinguido todavía. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esa óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo "si..., entonces..."; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado" (3).


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NOTA (3): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 2765- 97 ya citado.


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   Para el análisis del asunto que nos ocupa, es necesario recordar que la posibilidad de disfrutar del pago de cesantía sin tope, fue obtenida por los agentes del INS a raíz de un laudo arbitral (4). Asimismo, que la totalidad de instrumentos de ese tipo existentes en el sector público, fueron anulados por la Sala Constitucional, quien posteriormente, por vía de adición, dimensionó los efectos de su resolución, indicando que los laudos sin plazo, con prórroga automática o prorrogados de hecho, se mantendrían vigentes hasta el 31 de diciembre de 1993 (5).


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NOTA (4): La naturaleza de cláusula arbitral de la norma que rompió el tope del auxilio de cesantía, en el caso de los agentes del INS, quedó claramente definida en nuestro dictamen C- 201- 97 de 21 de octubre de 1997, dirigido a esa Presidencia Ejecutiva. Tal criterio fue sostenido también recientemente por la Sala Segunda de la Corte, en su sentencia 54 de 15:40 horas del 18 de febrero de 1998, a la cual se hará referencia en la parte final del presente estudio.


NOTA (5): Resoluciones de la Sala Constitucional 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992, y 3285- 92 de las 15:00 horas del 30 de octubre de 1992 respectivamente.


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   Cabe agregar que sobre derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas derivadas de laudos arbitrales que expiraron luego de la declaratoria de su inconstitucionalidad, ya la jurisprudencia se refirió a casos concretos relacionados con el punto. En efecto, ante la pretensión de que se amparara como derecho adquirido el sistema de reajustes salariales que se había impuesto mediante un laudo arbitral -afectado por aquella declaratoria- se sostuvo que:


"... los derechos adquiridos son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que ya no pueden ser modificadas nunca jamás. En cuanto al punto a) del considerando I, debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar los salarios al costo de la vida, ello no es un derecho adquirido, ni una situación jurídica consolidada."(6) (El destacado es nuestro)


   Propiamente, en lo que se refiere al rubro de la cesantía, resulta indiscutible que su naturaleza es la de un típico derecho patrimonial (7). Igualmente, debe tenerse presente que el pago de ésta se obtiene hasta la conclusión del vínculo que une al patrono con el servidor. En otros términos, no se tiene derecho a ella, sino hasta el momento en que se produce la extinción de la relación de servicio; ésta se convierte entonces en lo que podría llamarse el "hecho generador" de esa indemnización.


 


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NOTA (6): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 0670-I- 94, de las 8:46 horas del 23 de diciembre de 1994.


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NOTA (7): Sobre lo anterior se ha sostenido que "... los derechos a que se refiere ese párrafo y que se discuten en este juicio (preaviso y cesantía) son típicamente patrimoniales, cuya protección sólo podría encontrar asidero en la segunda regla del artículo 34." Sala de Casación, 80 de 15:30 horas del 13 de setiembre de 1967


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   Así, partiendo de que -como vimos- sólo puede tenerse como derechos adquiridos aquellos que han ingresado definitivamente al patrimonio de su titular, debemos concluir necesariamente que en este caso, los agentes del INS que no recibieron el pago de cesantía durante la vigencia del laudo, no cuentan ahora con derecho adquirido alguno a ese pago, en los términos en que lo establecía el instrumento anulado. En ese sentido, es necesario reafirmar que la figura del derecho adquirido sólo protege, ante la anulación de una norma, los montos efectivamente recibidos durante la vigencia de aquélla, no así los pendientes, futuros o condicionados (8). Lo anterior se sostiene desde ya, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá, -entre otros argumentos- sobre el criterio de la jurisprudencia laboral existente en el mismo sentido.


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NOTA (8): Sobre ese punto, el Tribunal Constitucional Español ha indicado: "La prohibición de la retroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados o expectativas, según reiterada doctrina del Tribunal Supremo" (Sentencia del Tribunal Supremo Español, 70 de 19 de abril de 1988. Citada por López Menudo (Francisco), op cit, pág- 500). La Sala Constitucional, por su parte, ha señalado: "La protección de los derechos adquiridos significa, en este caso, que no obstante la eliminación de las normas, todos los montos recibidos hasta entonces por concepto de auxilio, deben estimarse irrepetibles" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 2765- 97 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997. El subrayado es nuestro).


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   De igual modo, la posibilidad de que en la especie exista una situación jurídica consolidada que obligue al INS a seguir pagando indefinidamente cesantía sin tope a sus agentes, también debe descartarse. Ello debido a que tal figura -como se indica en la resolución 2765- 97 antes citada- sólo resulta aplicable cuando antes de la anulación (derogación, reforma, etc.) de la norma que reconocía el beneficio pretendido, se hubiere producido ya el hecho condicionante (en este caso, el rompimiento de la relación de servicio) en cuyo supuesto, la desaparición de la norma del ordenamiento no podría impedir que surja el efecto condicionado (o sea, el pago de cesantía sin tope).


   Nótese que este asunto, en tanto trata de un beneficio laboral que se obtiene hasta que finaliza la relación de servicio, se asimila notoriamente al tema de las pensiones. En este último campo, los pronunciamientos de la Sala Constitucional han contribuido significativamente a aclarar el tema de los derechos adquiridos. En una de dichas resoluciones, ese Órgano Contralor de Constitucionalidad indicó:


"... los únicos derechos adquiridos que subsistían a la citada declaratoria eran los de aquellos beneficiarios que hubiesen obtenido su derecho a la jubilación durante la vigencia de dicha ley, lo hubiesen solicitado o no a la administración, así como aquellos que se encontrasen disfrutando del citado derecho jubilatorio..." (9)


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NOTA (9): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Voto 1925-93 de las 15:30 horas del 5 de mayo de 1993. Amparo de J.A.H. y otros c/ Ministro de Trabajo


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   En la resolución transcrita se arriba a una conclusión similar a la que expusimos con anterioridad, en el sentido de que, una vez modificada la normativa del caso, sólo tienen derecho adquirido a disfrutar de un determinado beneficio, aquellos que ya lo hubieren obtenido en firme o quienes tuvieren, en ese momento, todos los requisitos necesarios para hacerlo (10).


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NOTA (10): Siempre dentro del campo de las pensiones la Sala indicó posteriormente: "...dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que tal derecho pueda válidamente concederse..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia 5817- 93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993).


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   Por otra parte, la propia Sala Constitucional, al adicionar la resolución mediante la cual declaró inconstitucionales los laudos en el sector público (voto 1696-92), dio pautas importantes para determinar, en cada caso, la existencia o no de derechos adquiridos a favor de los servidores de ese sector. Una de dichas pautas establece que de resultar necesario acudir nuevamente al texto de la normativa anulada para reconocer determinados beneficios (para que ese derecho se produzca), éstos no pueden considerarse como derechos adquiridos. Veamos:


"Entiende la Sala, que el derecho adquirido sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando a hoy aquél haya fenecido formalmente, por manera que se ha incorporado a la relación, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismos allí establecidos (porque evidentemente ya no es posible), para que se produzca el derecho o beneficio (11). (El destacado no es del original).


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NOTA (11): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 3285- 92 de las 15:00 horas del 30 de octubre de 1992.


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   También esta Procuraduría, en su dictamen C-001-94 del 5 de enero de 1994, profundizó en cuanto a la improcedencia de considerar como derechos adquiridos, aquellos beneficios cuyo reconocimiento requiere recurrir nuevamente a la norma anulada, en los términos expuestos con anterioridad. En esa ocasión se dijo:


".....todos los beneficios e incentivos que hubiesen obtenido los funcionarios indicados en la norma por su equiparación a los profesionales en Ciencias Médicas según la Ley 6836, hasta el 8 de octubre de 1992 se les deben mantener. Con posterioridad a dicha fecha, debe tomarse en cuenta que de conformidad con la Sentencia primeramente transcrita, estarían protegidas aquellas situaciones jurídicas consolidadas, sea aquellas situaciones cuyos efectos ya se han producido al amparo de la norma que fue declarada inconstitucional, de forma tal que si se necesita recurrir nuevamente a la norma para aplicar algún beneficio o incentivo ya no sería posible en virtud de lo dispuesto por la Sala Constitucional, pero, a contrario sensu, si no se necesita de la aplicación de la norma porque el rubro correspondiente ya forma parte del salario, continuarían disfrutando de esos beneficios o incentivos. A manera de ejemplo, únicamente para ilustrar lo indicado anteriormente -porque será la Administración la que deba determinar en cada caso en cuál supuesto se encuentran los diferentes rubros-, y sin que ello signifique que se está analizando el caso concreto, el cálculo de anualidades requiere de remisión a la Ley, puesto que se aplica en el momento en que se cumple el año correspondiente; y por lo tanto, a partir de la fecha indicada por la Sala Constitucional, no se puede aplicar el sistema que regulaba la norma. Distinto es si se trata de un aspecto como el del cálculo del salario base, el cual ya se venía aplicando y por lo tanto su monto se debe mantener como derecho adquirido, porque no requiere de remisión a la norma. Obviamente, cualquier incremento en alguno de los rubros que componen el salario ya no puede depender de la norma que fue declarada inconstitucional, sino que tiene la Administración que determinar la normativa a aplicar a dichos profesionales, en defecto de la que fue declarada inconstitucional" (12) (El destacado es nuestro).


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NOTA (12): Procuraduría General de la República, Dictamen C-001-94 de 5 de enero de 1994, dirigido al Colegio de Químicos de Costa Rica.


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   En la situación bajo análisis, el eventual reconocimiento de cesantía sin tope a los agentes del INS, requeriría ineludiblemente recurrir a la normativa anulada (concretamente a la cláusula 70 del laudo), lo cual resulta materialmente imposible. Debe tenerse en cuenta que durante el transcurso de la relación de servicio, pueden producirse cambios en las condiciones requeridas para el disfrute de determinados beneficios, sin que ello implique necesariamente la existencia en la especie de derechos adquiridos. Admitir lo contrario, sería tanto como asegurar al servidor que durante la vigencia de la relación de servicio, las reglas que rigen su contratación permanecerán inmutables, lo cual no es jurídicamente aceptable (13).


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NOTA (13): Sobre la posibilidad de que las reglas que rigen la prestación de servicios dentro de la Administración Pública varíen, el Tribunal Constitucional Español ha dicho: "El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso..." (Sentencia 99/1987, dictada por el Tribunal Constitucional Español el 11 de junio de 1987, citada por López Menudo (Francisco), op cit, págs 499- 500.)


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   Por otra parte, se argumenta en el criterio de la Asesoría Legal Interna, que en este caso, ante la desaparición del instrumento que reguló las relaciones entre el INS y sus agentes, los beneficios contemplados en el laudo se incorporaron a los contratos individuales de aquellos servidores, en atención al principio protector del derecho del trabajo. Sobre ese punto, debemos indicar que este Despacho no comparte dicha tesis, toda vez que en materia de empleo público, los principios que rigen la relación de servicio son distintos de los que imperan en el campo del empleo privado. Así lo sostuvo la Sala Constitucional precisamente en la resolución que declaró la inconstitucionalidad de los laudos en el sector público. En esa ocasión se dijo:


"En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos." (14) (El subrayado no es del original).


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NOTA (14): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1696- 92, de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992 (El subrayado no es del original).


   Incluso, con posterioridad a la resolución de cita, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha admitido la necesidad de aplicar principios de interpretación distintos de los del derecho laboral común, cuando se esté en presencia de relaciones de empleo público:


"Precisamente, la comentada vigencia es la que ha generado el conflicto laboral sub-exámine, obligando a la Sala, a aplicar los principios de interpretación de las normas jurídicas administrativo- laborales, eso sí, con la advertencia expresa de que, tratándose de relaciones de empleo público, en atención al precepto 17 del Código de Trabajo, no basta interpretar las normas en interés del trabajador, sino también en atención a la conveniencia social, representada, en este caso, por los principios que mueven el servicio público -numerales 4, 10 y 11 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con la doctrina y la jurisprudencia que los informan." (15) (El subrayado es nuestro).


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NOTA (15): Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia Voto 33-96 de las quince horas treinta minutos del veintiséis de enero de mil novecientos noventa y seis. (El subrayado no es del original.)


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   De las resoluciones transcritas queda claro, que la posibilidad de admitir soluciones a conflictos que surjan en materia de empleo público utilizando principios del derecho laboral común, debe verse muy restrictivamente.


   También se menciona en el criterio legal aludido, que tanto la Procuraduría, como la Contraloría General de la República, en los oficios que ahí se indican, se han pronunciado a favor del reconocimiento, a título de derechos adquiridos, de algunos de los beneficios que en su momento contenían los laudos arbitrales.


   En lo que a esta Procuraduría se refiere, se cita como antecedente, el dictamen C- 063- 93 del 5 de mayo de 1993, dirigido al Ministerio de Hacienda. No obstante, analizado que fue dicho pronunciamiento, no se encuentra en él afirmación categórica alguna que permita enmarcar el supuesto en estudio dentro del campo de los derechos adquiridos. Por el contrario, se sostiene ahí que sólo ostentan esa condición, los derechos que se hubieren adquirido "...en firme y directamente dentro del plazo de vigencia de dicha figura de derecho colectivo." (16)


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NOTA (16): En ese mismo dictamen se sostuvo que "...el derecho adquirido no admite incertidumbre ni eventualidad, no es una expectativa, sino más bien implica certidumbre o firmeza en su situación jurídica."


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   Por su parte, los oficios de la Contraloría General de la República que se citan, aún cuando admiten para casos determinados la naturaleza de derecho adquirido del rompimiento del tope de la cesantía, no mencionan -como debe hacerse al sostener cualquier tesis jurídica- las razones que permitan arribar a esa conclusión. De ahí que la generalización de dicho criterio a todos los supuestos, no resulte procedente.


   Por último se menciona en el criterio legal en comentario, que su posición en punto a admitir la existencia de derechos adquiridos en el asunto que se analiza, se fundamenta además en los pronunciamientos que con esa misma inclinación, ha emitido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, máximo órgano de la jurisdicción llamada -eventualmente- a pronunciarse sobre esta problemática. Sin embargo, es claro que los pronunciamientos que se transcriben en tal estudio, sólo indirectamente abordan el punto de interés. Por el contrario, la única resolución de dicha Sala que específicamente se refiere al pago de la cesantía a los agentes de seguros, y de manera concreta, a la posibilidad de aplicar las cláusulas del laudo una vez anulado y vencido el plazo de su vigencia, se pronunció negativamente en cuanto a tal posibilidad.


   La resolución a que se hace referencia, y que se convierte en argumento fundamental en apoyo de la tesis que se ha venido sosteniendo en el presente estudio, se dictó con ocasión de un reclamo judicial de un exagente de seguros, reclamo mediante el cual el interesado (quien se retiró del servicio con posterioridad a la vigencia del laudo) pretendía un reajuste en el monto de la cesantía que había recibido, con fundamento en la interpretación literal que a su juicio debía hacerse, de las cláusulas 133 y 134 de la Convención Colectiva suscrita entre el INS y UPINS, y a las cuales remitía la cláusula 70 del laudo arbitral que rigió las relaciones entre el INS y sus agentes. En esa ocasión la Sala, luego de señalar las razones por las cuales los beneficios contenidos en el laudo sólo podían hacerse efectivos a partir de la presentación de las diligencias de arbitraje, y no retroactivamente como lo pretendía el actor, indicó:


"IV.- EL DIMENSIONAMIENTO EN LA APLICACIÓN DE LOS LAUDOS ARBITRALES EN EL SECTOR PUBLICO: Independientemente, del criterio antes expuesto, que resuelve el punto que nos ocupa, existe una circunstancia especial por la que el actor no tiene derecho a que se le aplique la cláusula 70 del Laudo Arbitral que estuvo vigente en la entidad demandada. Ello, debido a que, la Sala Constitucional -mediante Votos números 1696, de las 15:30 horas, del 23 de agosto, y 3285, de las 15:00 horas, del 30 de octubre, de 1992-, declaró inconstitucionales todos los laudos arbitrales existentes en el sector público, dimensionando los efectos de dicha declaratoria, al 31 de diciembre de 1993, en los casos en que no se establezca plazo para su vigencia, tuvieren prórroga automática o que se prorroguen de hecho. Así las cosas, al haber terminado su relación laboral el día 31 de enero de 1994 (luego de haberse extinguido los efectos del laudo), no es posible que pretenda hacer valer su derecho, con base en una normativa que ya había sido eliminada del ordenamiento jurídico. Sin embargo no es posible modificar los veintidós salarios concedidos por el Tribunal, por concepto de cesantía, en virtud del principio de no reforma en perjuicio." (17) (El destacado y lo escrito entre paréntesis no es del original).


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NOTA (17): Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, 54 de las 15:40 horas del 18 de febrero de 1998.


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   A nuestro juicio, la resolución transcrita en lo conducente, es de singular interés para la solución del asunto que nos ocupa, pues (al menos en lo que al beneficio de cesantía sin tope se refiere), en forma categórica desconoce la posibilidad de aplicar las cláusulas del instrumento anulado, en aquellos casos en que la relación de servicio hubiere terminado con posterioridad a la vigencia de aquél. De ahí que resulte claro, que únicamente tendrían derechos adquiridos a la cesantía sin tope, los agentes que se hubieren retirado del servicio durante la vigencia del laudo, de manera tal que el rubro correspondiente a ese beneficio, hubiere ingresado ya efectivamente a su patrimonio.


   Obsérvese que en la parte final de la anterior transcripción, la Sala incluso fue más allá, pues sostuvo también que el reconocimiento de cesantía hecho administrativamente por el INS, excedía del monto que en derecho correspondía; en otras palabras, que no sólo había mérito para rechazar la pretensión, sino que por haber terminado el vínculo luego de la expiración de los efectos del laudo, el sistema de cálculo del auxilio de cesantía no podía ser el previsto en ese instrumento.


   Sólo resta agregar que esa resolución de la Sala Segunda, cuenta con un antecedente similar que, aunque data del año 1967, dados los sólidos argumentos en que se apoya, también merece especial mención. Nos referimos al fallo dictado por nuestra antigua Sala de Casación, cuando conoció sobre una demanda dirigida, precisamente, a hacer valer la aplicación de una normativa anterior, que reconocía el auxilio de cesantía en condiciones más favorables.


   Allí, en lo que interesa expresó:


"... esos derechos de preaviso y de auxilio de cesantía,...en realidad sólo originan obligación pecuniaria a cargo del patrono en el caso de que el contrato se rompa por algún motivo ajeno a la voluntad de trabajador, siendo entonces que llega a nacer para este el derecho a exigir el auxilio de cesantía y la indemnización por la falta del preaviso (artículos 28, 29, 81 y 82 del Código de Trabajo).De manera que la actora, al entrar en vigencia el Estatuto de Servicio Exterior, no tenía ningún derecho incorporado a su patrimonio para ser indemnizada con arreglo al Código de Trabajo, en la cuantía que este determina, pues su destitución se produjo con posterioridad a la fecha en que empezó a regir el Estatuto, y de allí que sean inatendibles todas las alegaciones que se vienen formulando en el recurso a base de la regla constitucional que prohíbe la aplicación retroactiva de las leyes; ...". (18)


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NOTA (18): Casación 80 de 15:30 horas del 13de setiembre de 1967, citada con anterioridad.


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IV.-CONCLUSION:


   Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría General de la República arriba a las siguientes conclusiones:


1.- No existe derecho adquirido o situación jurídica consolidada alguna que permita reconocer cesantía sin tope, a los agentes del Instituto Nacional de Seguros cuya relación de servicio hubiere terminado después de la vigencia del laudo arbitral que regía sus relaciones.


2.- La medida de solicitar a los ex agentes de seguros el reintegro de las sumas pagadas por cesantía a partir del 1° de enero de 1994, y de recuperar de los abogados del proceso laudatorio los eventuales honorarios pagados en exceso, es una decisión que atañe exclusivamente a la administración activa, de manera tal que omitimos realizar pronunciamiento alguno al respecto.


Del señor Presidente Ejecutivo, atentos se suscriben,


Lic. Ricardo Vargas Vásquez


PROCURADOR ASESOR


Lic. Julio César Mesén Montoya


ABOGADO DE LA PROCURADURIA