C-095-1999

20 de mayo de 1999

Ingeniero

Rodolfo Méndez Mata

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° 992117 de 4 de mayo último, recibido por este Despacho el día 14 siguiente, por el cual solicita el otorgamiento de la escritura pública de donación de un lote a segregar de la finca propiedad del Estado, inscrita al Partido de San José, folio real matrícula 218935-000, a favor del Sistema de Emergencias 911.

   Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

   Esta Procuraduría ha señalado(1), que en tratándose de bienes estatales, la doctrina ha distinguido lo que denomina: "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado".

   Tocante a los dos últimos la diferencia radica en que el bien esté o no destinado a un fin público.

NOTA (1): Dictamen C-077-99.

    Igualmente ha sostenido que para la enajenación (que incluye la compraventa, donación) de los bienes públicos, se requiere autorización legislativa para su desafectación (ver artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 en relación con el artículo 70.2 del Reglamento General de Contratación Administrativa N° 25038).

   Lo anterior guarda relación con lo expresado en dictamen de esta Procuraduría C-208-96 (en relación con C-016-97), que en lo que interesa señaló:

"Pero no basta con que la Asamblea Legislativa emita una autorización para que el INCOFER done un bien inmueble. Se requiere, además, que la Asamblea tome en cuenta la naturaleza del bien inmueble de que se trate. Ello por cuanto en tratándose de un bien inmueble afecto a un fin público, la donación no procede si previamente no se desafecta el bien. Lo cual es una consecuencia del principio sentado en el artículo 262 del Código Civil...":

"...

Por enajenación se entiende cualquier acto de transmisión de dominio sobre la cosa o de la titularidad del derecho de propiedad en favor de otra persona, lo que puede comprender tanto la venta que se regula en los numerales 68 y 69 de la Ley de la Contratación Administrativa y 70 de su Reglamento, como la donación. Por consiguiente, debe entenderse que la norma constitucional prohíbe no sólo la venta de esos bienes sino, a fortiori, la donación...".

"... Por el contrario, el INCOFER podría, en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril siguiendo los procedimientos legalmente establecidos para la venta de dichos bienes, o bien donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo”. (El resaltado en negrilla no es del original).

    Ahora bien, para la donación del referido lote y dado el "fin público" que tiene la finca madre: "Terreno destinado a la construcción del aeropuerto Tobías Bolaños(2)", se precisaría, como reza el anterior dictamen transcrito, de una ley para la desafectación en cuanto al lote, ya que por sí misma la autorización genérica para donar contenida en el artículo 11 de la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911, No. 7566, no produce ipso iure la desafectación del fin público del lote a segregar de la finca madre sometida a tal afectación.

NOTA (2): Arts. 8 y 9 Ley 4638. Acuerdo Ejecutivo 524-MOPT de 18-09-1973, publicado en El Alcance 136 a La Gaceta 186 del 03-10-1973.

    Desafectado por ley el lote a segregar, el procedimiento que debe seguirse para celebrar la donación del mismo, sería el de "contratación directa" y concretamente el de "contratación entre entes públicos" (El Estado como ente público mayor y el Sistema como persona jurídica instrumental (3)). Dicho procedimiento es de excepción y de limitado uso, en razón de que solo procede cuando el órgano o ente administrativo no pueda recurrir al procedimiento de licitación pública o concurso. Consecuentemente resulta de aplicación el artículo 2 de la Ley de Contratación Administrativa, en relación con el artículo 78 del Reglamento General de Contratación Administrativa.

NOTA (3): Dictamen C-165-97.

    Sobre este particular conviene reproducir lo que señaló la Contraloría General de la República en un tipo de negociación similar, mediante oficio N° 007519 (DGCA-852-96) de 26 de junio de 1996, suscrito por el Lic.  Allan Nicoleyson Sáenz, Subdirector General de Contratación Administrativa, que en lo que interesa consigna:

"Al respecto, nos permitimos informarle que el artículo 2 inciso b), de la Ley de Contratación Administrativa, excluye de los procedimientos de concurso establecidos en esa Ley, "la actividad contractual desarrollada entre entes de derecho público", disposición ampliada en el artículo 78 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, denominado "Contratos entre entes de derecho público", al señalar que "los entes derecho público podrán celebrar entre sí contrataciones sin sujeción a los procedimientos de contratación. En sus relaciones contractuales deberán observar el equilibrio y la razonabilidad entre las respectivas prestaciones".

 

Así las cosas, al estar exceptuada de los procedimientos concursales ordinarios, la contratación entre sujetos de derecho público, como es el caso del Ministerio de Justicia y del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, corresponde a ese Ministerio, al amparo de las normas citadas, bajo su exclusiva esfera de acción y responsabilidad, determinar la conveniencia de celebrar el contrato de permuta referido para lo cual debe razonar los motivos que le llevan a actuar en ese sentido.

 

De llegarse a tomar la decisión de efectuar la negociación, deben tener presentes los principios de "equilibrio y razonabilidad entre las respectivas prestaciones", y la eventual afectación de uno de los inmuebles objeto de la permuta, a un destino específico". (El subrayado no es del original).

    En conclusión, de acuerdo con lo dictaminado por la Contraloría en uso de su facultad de fiscalización superior de la Hacienda Pública, en el presente caso, corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, desafectado el bien inmueble a donar, la decisión de celebrar el contrato de donación, al amparo de las normas precitadas y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4 incisos C) y D) del Reglamento del Sistema de Bienes de la Administración Central, Decreto Ejecutivo 26544-H de 30 de octubre de 1997, al establecer que:

"En materia de administración de bienes de la Administración Central le corresponden a la Proveeduría Nacional, las siguientes funciones: C) Pronunciarse, con carácter previo a su emisión, en toda decisión que disponga la celebración de los siguientes actos con relación a inmuebles: a) adquisición o enajenación y b) constitución, transferencia, modificación o extinción de otros derechos reales o personales; tramitar la venta de los innecesarios. D) Conocer de la disposición de los bienes declarados innecesarios para la gestión, mediante la transferencia, donación, concesión, venta, permuta o cualquier otra forma que implique transferencia o no de dominio". (El subrayado no es del original).

    En consecuencia, para el otorgamiento de la escritura pública que interesa, se debe desafectar por ley el lote a segregar y que la Proveeduría Nacional se pronuncie de previo a la decisión de celebrar la donación de dicho inmueble.

Atentamente,

Lic. Fernando Casafont Odor

NOTARIO DEL ESTADO

Adjunto: Expediente.