OJ-077-1999

San José, 24 de junio de 1999

Señora

Diputada Vanessa Castro Mora

Presidenta Comisión de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 3 de junio último, recibido por este Despacho el día 15 siguiente, por el cual solicita el criterio de esta Procuraduría, de conformidad con el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto de ley de "TRASPASO DE CASAS DE INCOFER A SUS ACTUALES INQUILINOS EN EL CANTON CENTRAL DE PUNTARENAS", expediente Nº 13091.

  Sobre el particular y a modo de preámbulo, permito manifestarle lo siguiente:

  Conviene tener presente que el criterio que se emitirá constituye una opinión jurídica que no es vinculante, ni de acatamiento obligatorio para el órgano consultante en razón de su naturaleza parlamentaria, es estrictamente técnico jurídico, de tal manera que no se entra a analizar la conveniencia u oportunidad de la negociación.

   Hechas las anteriores referencias, conviene entrar en el examen del citado proyecto de ley, cuyo texto dispone:

"ARTICULO 1.- Se autoriza al Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) a donar el derecho de posesión de una vivienda a las actuales personas que han estado en su condición de inquilinos al menos durante los últimos tres años."

ARTICULO 2.- En el momento de realizar el respectivo traspaso de posesión, se deberá indicar el nombre de los o las cabezas de familia.

ARTICULO 3.- La Notaría del Estado procederá a formalizar el traspaso de posesión, mediante la escritura pública respectiva, a los donatarios que certifiquen de acuerdo con los requisitos del artículo primero de la presente ley, a fin de que posteriormente procedan a inscribir su inmueble, mediante el Proceso de Información Posesoria, ante los Tribunales de Justicia.

Rige a partir de su publicación."

   Del texto transcrito y la nota adjunta a él, mediante la cual se remite la correspondiente consulta a esta Procuraduría, es difícil llegar a determinar qué cual es la pretensión del proyecto de ley propuesto y cuáles son los bienes o viviendas cuyo derecho de posesión se pretende traspasar a los actuales inquilinos, que han permanecido en ellas durante los últimos tres años, y por lo tanto es difícil también llegar a externar un criterio, en relación con dicho texto. No obstante, localizado el expediente en la Asamblea Legislativa, se puede deducir que la finalidad es donar a antiguos funcionarios del ferrocarril, o a sus descendientes, actuales habitantes, unas viviendas situadas en Puntarenas Centro, que pertenecen a INCOFER. También se puede extraer del expediente la información de que hechos los estudios correspondientes, se trata de terrenos sin inscribir, por lo que se levantaron los planos catastrados correspondientes a cada caso, individualizando los quince inmuebles que se pretenden donar y posteriormente se decidió hacer el traspaso de la posesión a cada uno de ellos.

   Sobre el particular, cabe señalar que la Procuraduría General de la República, en dictamen C-208- 96 de 23 de diciembre de 1996, respecto a una situación similar, indicó:

"La prohibición de enajenar y gravar los ferrocarriles es absoluta; es decir, al menos hasta tanto el inmueble correspondiente no sea desafectado del uso ferrocarrilero. Por enajenación se entiende cualquier acto de transmisión del dominio sobre la cosa o de la titularidad del derecho de propiedad en favor de otra persona, lo que puede comprender tanto la venta que se regula en los numerales 68 y 69 de la Ley de la Contratación Administrativa y 70 de su Reglamento, como la donación. Por consiguiente, debe entenderse que la norma constitucional prohíbe no solo la venta de esos bienes, sino a fortiori, la donación.

Puesto que la prohibición de enajenar tiene rango constitucional, se impone en el ordenamiento y a todos los operadores jurídicos, incluido el legislador. Cobra particular importancia recordar esa situación, por cuanto el desuso en que se encuentra el ferrocarril podría llevar a considerar que puede disponerse libremente de estos bienes, en especial de las vías ferroviarias del país. Estas siguen estando destinadas a tal uso público, por lo que conservan ese carácter indispensable para la Administración.

Obsérvese que esos bienes podrían ser reutilizados de un modo u otro en el futuro como ferrocarril y mientras tal condición jurídica se mantenga no resulta admisible su enajenación. Se requiere, entonces, que se produzca la desafectación formal del bien como ferrocarril para que la enajenación pueda operar.

Por el contrario, el INCOFER podría, en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril siguiendo los procedimientos legalmente establecidos para la venta de dichos bienes, o bien, donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo." (lo subrayado no es del original).

   Igualmente, en dictamen C-0077-99, indicó:

"que en tratándose de bienes estatales, la doctrina ha distinguido lo que denomina: "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado".

   Tocante a los dos últimos la diferencia radica en que el bien esté o no destinado a un fin público.

   Que para la enajenación (que incluye la compraventa, donación) de los bienes públicos, se requiere autorización legislativa para su desafectación. Cabe advertir que este tipo de contratación se regula por la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494 arts. 68 y 69 y concretamente por su Reglamento General, DE-25038, toda vez que en su artículo 70 al regular la "enajenación de bienes inmuebles", impone en el aparte 70.2 como "límite" para la enajenación de bienes inmuebles afectos a un fin público, que "si no consta el procedimiento utilizado para la afectación, se requerirá la autorización de la Asamblea Legislativa para su desafectación"."

   De lo citado concluimos que, no obstante que la prohibición de enajenar y gravar los ferrocarriles es absoluta y ni aún el legislador puede autorizar su enajenación mientras el inmueble se encuentre afectado al uso ferrocarrilero, es lo cierto que entre las atribuciones que el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política confiere a la Asamblea Legislativa está la de decretar la enajenación de los bienes propios de la Nación y en caso de que la enajenación se haga a favor de una persona física, el bien sale del patrimonio del Estado, con la consecuente desafectación, que solamente puede ser autorizada previamente por la Asamblea Legislativa. Por lo tanto, en el caso que nos ocupa, al tratarse de bienes afectos al régimen de dominio público del Estado, se requiere la previa desafectación formal del bien al fin público al que están destinados y para que una posterior autorización para donar pueda operar, tal y como ha reiterado esta Procuraduría.- (C-280-96, OJ-062-99).

   En lo que respecta al proyecto de ley propiamente dicho, es importante resaltar que en el presente caso se está ante la situación especial de bienes inmuebles sin inscribir, que han estado por años, en posesión de los entes ferrocarrileros o cualquier otra institución pública que los ha tenido bajo su dominio o posesión. Y que según lo dispuesto en el Artículo 36 de la Ley Nº 7001, formarán parte del patrimonio del Instituto los terrenos, y en general todos los bienes muebles e inmuebles que estén o hayan estado destinados a actividades ferroviarias o conexas con éstas, como patios ferroviarios, bodegas, casas y edificios que integran o integren su patrimonio, por lo que la desafectación sigue siendo esencial, y esto no lo contempla el proyecto.

   Tenemos entonces que el contrato es traslativo de dominio, cuyo efecto o finalidad primordial es la donación dado el carácter gratuito del mismo (arts 1404 y 1394 del Código Civil). De igual manera, tenemos que la disposición contenida resulta ser facultativa y no imperativa para la administración activa. Con ello se da cumplimiento al principio de legalidad, que recoge el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y se requeriría de una posterior actividad de parte de la administración que queda autorizada para efectuar el traspaso, pero no obligada a hacerlo.

   El donante, sería el Instituto Costarricense de Ferrocarriles. Sobre esto último conviene señalar que las fincas objeto del contrato, aún cuando sean terrenos sin inscribir, tienen en su naturaleza un fin público. De tal manera que la norma debe desafectar los bienes y autorizar a donar al INCOFER. En cuanto al donatario, sería cada uno de los actuales inquilinos, que demuestre tener el derecho, que la norma le señale.

CONCLUYENDO:

   Del proyecto sometido a nuestro criterio, cuya finalidad es autorizar al INCOFER para que puede traspasar a antiguos funcionarios, fincas que ya no están en servicio del ferrocarril, eliminando la afectación constitucional que sobre ellas pesa, concluimos que para una tramitación, en la práctica, más expedita y acorde con lo que se pretende podría contener lo siguiente, a manera de sugerencia:

I.- La desafectación del los bienes del fin público a que estaban destinados, especificando e individualizando cada bien, lo que podría hacerse mediante el correspondiente número de plano catastrado.

II.- La autorización al INCOFER para efectuar la donación de los terrenos sin inscribir -una vez desafectados- indicando que se trata de fincas sin inscribir, que ya no están en servicio del ferrocarril, debidamente identificadas mediante los planos catastrados correspondientes, lo que permite individualizar cada una de las propiedades a donar, e individualizar el correspondiente donatario.

III.- Indicar que las escrituras de donación se formalizarán ante la Notaría del Estado y que dicha escritura constituirá titulo suficiente para ser inscrito en el Registro Público, sin necesidad de ningún otro trámite y sin perjuicio de terceros de mejor derecho.

IV.- Los traspasos podrán estar exentos del pago de toda clase de timbres, derechos e impuestos de traspaso.

De usted atentamente,

Licda. Gladys Herrera Raven

Notario del Estado