C-130-99

San José, 24 de junio de 1999

 

Licenciada

Tatiana Salgado Loaiza

Directora Secretaria Junta Directiva

Patronato Nacional de la Infancia

 

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio J.D. 320-99 del 3 de junio del año en curso, recibido el 14 de ese mismo mes, a través del cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si los Comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia deben ser o no financiados por la institución, y de ser obligatorio, si sería a través de las Juntas de protección a la niñez y a la adolescencia o por medio de las asociaciones de desarrollo de la respectiva comunidad. Esta solicitud se hace en ejecución del acuerdo de la Junta Directiva del P.A.N.I., adoptado en la sesión ordinaria 90-0043, artículo 005, aparte 01, celebrada el 24 de mayo de 1999.

I.- ANTECEDENTES.

   En el oficio N° A-J. 349-99 del 4 de mayo de 1999, suscrito por el Licenciado Renán Rodas Lazo, Asesor Legal del P.A.N.I., se indica que los recursos de la institución bien pueden utilizarse en beneficio de los niños, siempre y cuando estén debidamente planificados y ejecutados en programas y proyectos de atención y protección de los menores, así como para la defensa y restitución de sus derechos consagrados en las leyes.

   Con base en los artículos 31 y 34 de la Ley Orgánica del P.A.N.I., esta institución debe financiar las Juntas de protección a la niñez y a la adolescencia, no necesariamente con los recursos del Fondo de la niñez y la adolescencia, sino que con su "capacidad financiera". Como consecuencia lógica de lo anterior, es preciso deducir que el Fondo no es exclusivo para financiar las Juntas.

   Por otra parte, los proyectos de base y ejecución comunitaria a que alude el inciso a) del artículo 186 del Código de la Niñez y la Adolescencia, pueden ser asignados a otros organismos -distintos de las Juntas-, que brinden la garantía de éxito por la confianza que merecen.

   Por último, señala que los recursos institucionales tienen fines definidos por la ley, y la posibilidad de invertir el fondo social en los proyectos comunitarios depende de la finalidad que se les hayan asignado.

II.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- CONSTITUCION POLITICA.

"Artículo 55.- La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado".

B.- LEY ORGANICA DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA, NUMERO 7648 DE 9 DE DICIEMBRE DE 1996.

"Artículo 3.- Fines

El Patronato Nacional de la Infancia tendrá los siguientes fines: (...)

h) Promover la participación organizada de la sociedad civil, los padres de familia, las instituciones estatales y las organizaciones sociales en los procesos de estudio, análisis y toma de decisiones en materia de infancia, adolescencia y familia, a fin de garantizar el cumplimiento de los derechos y deberes de las personas menores de edad.

i) Fortalecer, promover y supervisar las iniciativas y la participación de las organizaciones no gubernamentales, en la atención integral de la niñez, la adolescencia y la familia.

(...)

m) Organizar las comunidades, para que cooperen en el diseño de diagnósticos locales y la ejecución de programas preventivos y de atención integral a los menores de edad".

"Artículo 4.- Atribuciones

Las atribuciones del Patronato Nacional de la Infancia serán: (...)

j) Colaborar con las entidades en la promoción y ejecución de proyectos y programas específicos, para que se le garantice el disfrute pleno de sus derechos".

"Artículo 29.- Integración de las Juntas

En cada oficina local, se integrará una Junta de protección a la niñez y la adolescencia, como órgano de apoyo para ejecutar los planes, programas y proyectos del Patronato en la jurisdicción".

"Artículo 30.- Juntas de protección a la niñez y la adolescencia

Las Juntas de protección a la niñez y la adolescencia estarán conformadas por un representante del Patronato Nacional de la Infancia, quien las presidirá; un representante de la municipalidad del cantón; un representante del sector educativo, residente en la comunidad y nombrado por la Dirección Regional respectiva, y tres representantes comunales de reconocida solvencia moral. Estos últimos serán de elección popular de acuerdo con las normas y los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de esta ley.

Excepto el representante del Patronato, los demás miembros serán nombrados por períodos de dos años; podrán ser reelegidos y desempeñaran sus cargos ad honórem. El representante del Patronato será designado por el Presidente Ejecutivo de la Institución, con base en nóminas que deberán remitir las oficinas locales".

"Artículo 31.- Financiamiento

El Patronato Nacional de la Infancia dotará a las Juntas de los recursos financieros que requiera para su funcionamiento y ejecución de programas específicos, sin perjuicio de los recursos propios que se le asignen".

"Artículo 32.- Atribuciones

Las Juntas de protección de la niñez y la adolescencia dependerán jerárquicamente de la Junta Directiva y tendrán las siguientes atribuciones:

a) Coordinar, adecuar y ejecutar la aplicación a nivel comunitario de las políticas de protección integral dictadas para la niñez y la adolescencia. b) Colaborar con las oficinas locales del Patronato Nacional de la Infancia en la ejecución de los planes, proyectos y programas diseñados conjuntamente. c) Fiscalizar el cumplimiento de las políticas de protección y de prestación de servicio por parte de los entes públicos locales y la ejecución de programas por los particulares. Para ello, rendirán informes trimestrales a la Junta Directiva del Patronato. d) Facilitar la aplicación local de las sanciones no privativas de libertad de las personas adolescentes infractores. e) Informar sobre los casos de su competencia y remitirlos a la autoridad judicial. f) Denunciar ante el Ministerio Público los delitos contra la niñez y la adolescencia. g) Verificar, en la localidad, los requisitos y las condiciones de trabajo de los menores de edad que excepcionalmente requieran laborar. h) Vigilar el desarrollo de las labores remuneradas que realicen los menores de edad en la comunidad. i) Asesor y capacitar a los habitantes del lugar para que cumplan con las políticas de niñez y adolescencia. j) Dictar los reglamentos para su buen funcionamiento. k) Administrar los fondos que se les asignen".

"Artículo 38.- Transferencia de fondos

El Patronato Nacional de la Infancia estará autorizado para transferir fondos, con cargo a su presupuesto, a organismos públicos, privados y personas físicas, con la autorización y la supervisión de la Contraloría General de la República. Estos recursos serán utilizados exclusivamente para implementar y ejecutar programas en beneficio de la niñez, la adolescencia y la familia".

C.- CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA, LEY NÚMERO 7739 DE 6 DE ENERO DE 1998.

"Artículo 179.- Integración y actuación

Las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia, adscritas al Patronato Nacional de la Infancia, conforman el Sistema Nacional de Protección Integral y actuarán como órganos locales de coordinación y adecuación de las políticas publicas sobre la materia. Además, de los integrantes señalados en la Ley Orgánica de la Institución, cada Junta contará con un representante de la población adolescente de la comunidad, quien deberá ser mayor de quince años y actuará con voz y voto. Las reglas para nombrarlo se establecerán en el reglamento respectivo".

Artículo 180.- Otras funciones

Además, de las funciones específicas señaladas en la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, las Juntas de Protección deberán:

a) Promover el respeto a los derechos de las personas menores de edad de la comunidad por parte de las instituciones, públicas y privadas, ejecutoras de programas y proyectos de atención, prevención y defensa de derechos; así como el respeto a las garantías procesales que le correspondan en los procedimientos administrativos que sean parte. b) Conocer de los informes que deberán remitirle trimestralmente las oficinas locales del Patronato Nacional de la Infancia, relativo a la situación de niños y adolescentes a partir de los casos atendidos y los programas desarrollados por ellas. Deberán evaluar dichos informes, emitir recomendaciones y divulgarlas en la comunidad respectiva, por medio de publicaciones, actividades públicas y otros medios que se consideren apropiados. c) Emitir las recomendaciones y sugerencias que estimen necesarias para garantizar el respeto a los derechos del niños y adolescentes, tanto a entidades públicas como privadas locales, como a particulares que ejecutan programas y proyectos de atención y defensa".

Artículo 181.- Creación

Créanse los comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia, como órganos de las asociaciones de desarrollo comunal, que funcionarán en el marco de la Ley sobre el desarrollo de la comunidad, Nº. 3859, de 7 de abril de 1967, con los siguientes fines:

a) Colaborar con la asociación de desarrollo en la atención de la materia relativa a las personas menores de edad. b) Velar en su comunidad por los derechos y las garantías de esta población. c) Funcionar como centro de mediación en la resolución en esta materia, conforme a los procedimientos establecidos en el capítulo II, del título III de este Código".

"Artículo 182.- Integración

Los comités tutelares estarán integrados por un número de tres o cinco miembros, según lo disponga la asamblea de la asociación de desarrollo, que cada año realizará el nombramiento respectivo. El cargo será ad honórem".

"Artículo 183.- Financiamiento

La constitución y el funcionamiento de estos comités tutelares podrán contar con financiamiento a cargo del Fondo para la niñez y la adolescencia".

"Artículo 184.- Creación

Créase el Fondo para la niñez y la adolescencia, que tendrá como objetivo financiar, a favor de las personas menores de edad, proyectos que desarrollen acciones de protección integral de base comunitaria, y de ejecución exclusivamente comunitaria e interinstitucional".

Artículo 185.- Constitución

Para constituir el Fondo creado en el artículo anterior, se destinará como un mínimo una octava parte (0.5%) del cuatro por ciento (4%) de los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares asignados al Patronato Nacional de la Infancia por la Ley 7648, de 9 de diciembre de 1996. El Fondo para la niñez y la adolescencia se manejará mediante una cuenta especial y no podrá ser destinado a otros fines ni ser utilizados para gastos administrativos".

"Artículo 186.- Funciones de la Junta Directiva relativas al Fondo

En relación con el Fondo, corresponden a la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia, las siguientes funciones:

a) Promover la formulación de proyectos de base y ejecución comunitaria para la protección integral de las personas menores de edad. b) Conocer y aprobar los proyectos que se le presenten. c) Emitir las directrices para manejar el fondo y los requisitos de los proyectos. d) Fiscalizar el manejo de los recursos y el desarrollo y la ejecución de los proyectos. e) Informar semestralmente al Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia sobre la inversión de los recursos del Fondo. f) Las demás funciones que se requieran para cumplir con sus atribuciones".

"Artículo 187.- Funciones de las Juntas con relación al Fondo

En relación con el fondo corresponderá a las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia:

a) Promover en la comunidad, la formulación de proyectos especiales de apoyo a los derechos de las personas menores de edad. b) Canalizar recomendar los proyectos especiales de protección integral de la comunidad a la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia. c) Vigilar la ejecución de los proyectos especiales financiados por el Fondo para la niñez y la adolescencia".

III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO.

   La consulta se dirige en dos sentidos. El primero, de si el Patronato Nacional de la Infancia debe o no financiar los Comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia. El segundo, de darse una respuesta afirmativa a la anterior interrogante, si ese financiamiento debe ser a través de las Juntas de protección a la niñez y a la adolescencia o por medio de las asociaciones de desarrollo de la respectiva comunidad.

A.-LOS COMITÉS TUTELARES DE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA DEBEN O NO SER FINANCIADOS POR EL P.A.N.I.

   Estos tienen origen en el Código de la Niñez y la Adolescencia. De conformidad con el artículo 181 de ese cuerpo normativo, son órganos de las asociaciones de desarrollo comunal, cuyos fines son colaborar con estos entes en la atención de las personas de menor edad, velar por que se respeten los derechos y las garantías de los niños y los adolescentes en la comunidad respectiva y funcionar como centro de mediación de conflictos en la materia.

   Los miembros de los comités los nombra la asamblea de la asociación.

   Por último, la constitución y el funcionamiento de estos comités pueden ser financiados con cargo a los recursos del Fondo para la niñez y la adolescencia, el cual es administrado por la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia y se sostiene económicamente con parte de los ingresos que recibe esa institución del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

   Al ser los comités órganos que pertenecen a las asociaciones de desarrollo comunal, son a estas entidades a quienes corresponde cubrir las erogaciones en que incurran los comités en el cumplimiento de los fines que les impone la ley. En este caso, el legislador (1) consideró conveniente crear esta figura y adscribirla a las asociaciones de desarrollo comunal, con lo que amplió la organización y las funciones de los entes locales. Desde esta óptica, el financiamiento de los citados comités es a cargo del presupuesto de la entidad a la que pertenecen.

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Nota (1): Según consta en el expediente legislativo número 12.839, Proyecto de Ley de Código de la Niñez y la Adolescencia, en el proyecto original que remitió el Poder Ejecutivo no estaban incluidos los comités tutelares. Estos órganos son introducidos durante el iter legislativo, concretamente, se incluyen en el informe que rindió la subcomisión que se integró en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos (Ver folio 589).

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   Ahora bien, las asociaciones de desarrollo comunal son entidades de Derecho Privado, constituidas con el propósito de servir de instrumento de concertación de los esfuerzos gubernamentales, municipales y comunales en la realización de los proyectos de interés común que contribuyan al desarrollo económico y social del país(2), y están regidas por los principios propios del Derecho Privado (principio de libertad y sus componentes esenciales, el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de la igualdad de las partes contratantes). Por consiguiente, los órganos competentes de la asociación, a la hora de aprobar su presupuesto, gozan de una amplia autonomía en la asignación de los recursos y en el establecimiento de prioridades. Con base en lo anterior, es posible, tanto de desde una óptica fáctica como jurídica, que la asociación de desarrollo(3) decida financiar, con sus escasos recursos, actividades que considere prioritarios para su comunidad, dentro de las cuales no se contemplen las que realizan los comités tutelares. Dicho en otras palabras, el hecho de que la ley le imponga nuevos fines a las asociaciones de desarrollo comunal no garantiza que las actividades que se tengan que llevar acabo, necesariamente, han de ser financiadas con cargo a su presupuesto. Puede ocurrir, que dentro de un orden de prioridades, el máximo órgano del ente comunal decida relegar unas actividades, dentro de las cuales se pueden encontrar aquellas que se requieren para obtener los fines que les ha impuesto una determinada ley.

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Nota (2): Ver dictámenes de la Procuraduría General de la República número C-104-99 del 15 de enero de 1999 y C-111-99 de 2 de junio de 1999.

Nota (3): De conformidad con el inciso d) del Artículo 30 del Decreto Ejecutivo número 26935-G de 20 de abril de 1998, "Reglamento a la Ley Nº 3859 Sobre el Desarrollo de la Comunidad", corresponde a la asamblea general de la asociación de desarrollo comunal, aprobar, rechazar o modificar el programa anual de actividades de la entidad, presentado por la junta directiva, así como el presupuesto anual de gastos.

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   Ahora bien, lo anterior no significa que el Patronato Nacional de la Infancia no pueda financiar las actividades que despliegan los Comités tutelares de la niñez y la adolescencia. Existen tres normas legales que lo autorizan para actuar en esa dirección.

   En primer lugar, el artículo 183 del Código de la Niñez y la Adolescencia, que señala que los comités tutelares podrán contar con el financiamiento a cargo del Fondo para la niñez y la adolescencia.

   En segundo término, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, lo autoriza para transferir fondos, con cargo a su presupuesto, a organismos privados, para implementar y ejecutar programas en beneficio de la niñez, la adolescencia y la familia.

   Por último, el artículo 19 de la Ley 3859 de 7 de abril de 1967 también lo autoriza a otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a las asociaciones de desarrollo comunal.

   En resumen, si bien el Patronato Nacional de la Infancia no está obligado a financiar los Comités tutelares de la niñez y la adolescencia, ya que al ser órganos que pertenecen a las asociaciones de desarrollo comunal, son a éstas y no aquél a quien corresponde su sostenimiento económico, lo cierto del caso es que también el ordenamiento jurídico lo autoriza a actuar en esa dirección. Tomando en consideración los fines tan importantes que realizan los citados comités, cuando el Patronato Nacional de la Infancia determine que los mismos no están operando, debido a que las asociaciones de desarrollo no los han incluido dentro de sus actividades a financiar con su presupuesto, es conveniente y razonable, y en la medida de que las posibilidades financieras del Fondo de la niñez y la adolescencia y del presupuesto de la institución lo permitan, que los apoye económicamente.

B.- EN EL CASO DE QUE EL P.A.N.I. FINANCIE A LOS COMITÉS TUTELARES DEBE SER A TRAVÉS DE LAS JUNTAS DE PROTECCION O POR MEDIO DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL.

   A pesar de que el Patronato Nacional de la Infancia no está en la obligación de financiar los comités tutelares, tal y como se indicó en el acápite anterior, la duda aún subsiste cuando el P.A.N.I. ha adoptado la decisión de financiar estos órganos comunitarios.

   En un plano hipotético, el P.A.N. I. tendría tres opciones: financiar los comités tutelares tanto a través de la las Juntas de protección como por medio de las asociaciones de desarrollo comunal, sólo a través de las Juntas de protección o sólo por medio de las asociaciones de desarrollo comunal. Empero, por tratarse de recursos públicos, es necesario determinar, a la luz del ordenamiento jurídico, cuales son los canales correcto para que se dé un correcto financiamiento de los citados comités.

   Cuando los recursos provienen del Fondo de la niñez y la adolescencia estos se pueden entregar directamente a las asociaciones de desarrollo comunal. En el artículo 183 del Código de la Niñez y la Adolescencia existe suficiente base legal para sostener la anterior conclusión, amén de que en este cuerpo normativo, ni la Ley Orgánica del P.A.N.I., le atribuyen a las juntas de protección la facultad exclusiva de canalizar los recursos que el Patronato Nacional de la Infancia asigna a las organizaciones sociales de base comunitaria.

   Idéntico corolario hay que sostener cuando el financiamiento de los comités tutelares proviene de los recursos propios de la institución. En este caso, también el P.A.N.I. puede transferir directamente los recursos a las asociaciones de desarrollo comunal.(4)

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NOTA (4): Al ser recursos públicos se aplicaría en toda su extensión el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que le otorga al órgano contralor la facultad de fiscalizar los sujetos de derecho privado que sean custodios o administradores por cualquier título de fondos públicos. Si la transferencia de fondo se hace con base en el artículo 38 de la Ley Orgánica del P.A.N.I. es necesaria la autorización de la Contraloría General de la República, y este órgano fiscalizador debe ejercer las potestades fiscalización en relación con estos recursos. Además, con base en el artículo 34 de la Ley 3859, al incluir estos recursos en el presupuestos de las asociaciones de desarrollo comunal, deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República. Por último, con base en el artículo 61 del Reglamento de la Ley 3815 Sobre Desarrollo de la Comunidad, la Contraloría General de la República puede ejercer facultades de control y fiscalización sobre el uso de los recursos públicos.

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   Otra posibilidad que permite el ordenamiento jurídico, es que el Patronato Nacional de la Infancia financie a los comités tutelares por medio de las Juntas. De conformidad con el artículo 29 de su ley orgánica, las citadas Juntas son órganos del P.A.N.I. para ejecutar los planes, programas y proyectos de la institución en la respectiva jurisdicción. El Patronato Nacional de la Infancia está en la obligación de dotarlas de recursos financieros para ejecutar programas específicos (artículo 31) y están facultades para administrar los fondos que se les asignen (inciso k) del artículo 32). Con base en lo anterior, es jurídicamente posible que el P.A.N.I. se apoye en la Juntas para financiar a los comités tutelares de las asociaciones de desarrollo comunal e, incluso, puede establecer sistemas que le permitan entregar los recursos de conformidad con el avance y el resultado de los proyectos que estén ejecutando los citados comités.

   Una tercera opción, que también autoriza el marco jurídico vigente, es el hecho de que el Patronato Nacional de la Infancia puede financiar los comités tutelares simultáneamente a través de las asociaciones de desarrollo comunal y de las Juntas. Es decir, que unos recursos los puede entregar directamente a los entes comunales y otros los canaliza a través de las Juntas para proyectos específicos que estén desarrollando los comités.

   Es importante señalar que las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia tendrán siempre la tarea de fiscalizar y verificar que los recursos que reciben directamente las asociaciones de desarrollo comunal se asignen a los comités tutelares, y que éstos cumplan con los fines que la ley les impone. Además, cuando los recursos provengan del Fondo para la niñez y la adolescencia, las juntas de protección tendrán las facultades de promover la formulación de proyectos de base y de ejecución comunitaria para la protección integral de las personas menores de edad, así como el conocer y aprobar los proyectos y emitir directrices en relación con los requisitos que deben cumplir.

   Por último, es necesario indicar, tal y como lo expresó la Asesoría Legal del P.A.N.I., que los proyectos que se financien con los recursos del Fondo o de la institución, en una correcta administración de los fondos públicos, deberán contar con presupuesto técnicamente elaborado, el que responda a un plan operativo anual en el que estén claramente definidos los objetivos y las metas, los responsables, los plazos y los mecanismos de control y de evaluación de resultados.

   En resumen, el P.A.N.I. puede financiar los comités tutelares solo por medio de las asociaciones de desarrollo comunal o solo a través de las Juntas de protección de la niñez y la adolescencia, o por medio de ambas instituciones.

IV.- CONCLUSIONES.

a.- El Patronato Nacional de la Infancia no está jurídicamente obligado a financiar los Comités tutelares de la niñez y la adolescencia, ya que al ser órganos que pertenecen a las asociaciones de desarrollo comunal, son a éstas y no aquél a quien corresponde su sostenimiento económico.

b.- El Patronato Nacional de la Infancia puede financiar los comités tutelares solo por medio de las asociaciones de desarrollo comunal o solo a través de las Juntas de protección de la niñez y la adolescencia, o por medio de ambas instituciones.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional