C- 132- 99

San José, 25 de junio de 1999.

Señor

Jorge Barrantes Jiménez

Secretario Ejecutivo del Patronato de Construcciones,

Instalaciones y Adquisición de Bienes

Dirección General de Adaptación Social

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio PCIAB-429-98 del 11 de setiembre de 1998, mediante el cual, el anterior Secretario Ejecutivo de ese Patronato, Lic. Luis Gustavo Socatelli Porras, hace de nuestro conocimiento el Acuerdo tomado por la Junta Directiva, según artículo XIII del Acta nº 1150, en el sentido de consultarnos sobre la posibilidad de que ese Patronato cobre a las Juntas de Educación Distritales, los gastos administrativos en que incurre, con ocasión de la administración y el giro de los fondos que ingresan al Patronato por concepto de multas impuestas a los infractores de algún tipo penal, y que pertenecen, en un cincuenta por ciento, a tales Juntas de Educación.

I.- PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA Y DEL CRITERIO LEGAL.

   De previo a dar respuesta a su interrogante, quisiéramos señalar que a pesar de que la consulta en estudio ingresó a esta Procuraduría el 17 de setiembre de 1998, a ella no se adjuntó el criterio de la asesoría legal, requisito establecido en el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica (nº 6815 del 27 de setiembre de 1982).

   Ante tal situación, se procedió, mediante oficio PAJM-02-98, recibido por Ustedes el 21 de setiembre de 1998, a requerir el envío de tal criterio. No obstante, al 29 de abril de 1999 continuábamos sin recibirlo, razón por la cual, ese mismo día se les remitió el oficio PAJM-051-99, donde se les previno que la omisión de tal requisito, acarrearía el archivo de la gestión.

   Así, no fue sino hasta el 13 de mayo del año en curso que se recibió el criterio legal solicitado; todo lo cual explica el atraso en la emisión del presente dictamen.

   El criterio legal citado (el cual fue emitido por la Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia y Gracia, mediante oficio D.J. 990658 del 6 de mayo de 1999) sostiene que resulta improcedente realizar el cobro que se pretende, pues "... está fuera de las potestades conferidas al Patronato en el artículo 416 [léase 420] del Código Penal, cobrar un porcentaje de dinero por concepto de administración de los fondos correspondientes a las Juntas de Educación que son depositados en sus cuentas, ello en estricto apego al principio de legalidad ..." (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

   Respecto a la normativa aplicable, debemos precisar, con vista en nuestra base de datos informática-jurídica, Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI) (1), que la numeración del artículo que regula el destino y el manejo de las multas citadas [artículo que en un principio era el 416 del Código Penal] fue modificada por el numeral 9 de la Ley nº 7538 de 22 de agosto de 1995, el cual, la transfirió del 416 al 418. Posteriormente, se realizó otra modificación mediante el numeral 185, inciso a) de la Ley nº 7732 del 17 de diciembre de 1997, trasladando definitivamente la numeración del artículo 418 al 420.

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NOTA (1): Según el artículo 41 de nuestra Ley Orgánica, el Sistema Nacional de Legislación Vigente "es el sistema informático- jurídico de la Procuraduría General de la República. En él se recopila, utilizando los medios tecnológicos adecuados, la legislación promulgada y vigente y se mantiene siempre actualizada. Además, se incorporan la jurisprudencia pertinente y cualquier otra información que precise y aclare el sentido de la legislación, con el objeto de que sirvan para desarrollar la labor consultiva y de abogado del Estado. La Procuraduría está obligada a brindar gratuitamente a las instituciones públicas del Estado, los servicios de información contenidos en el Sistema". (Así adicionado por el artículo 3º de la ley nº 7666 de 14 de abril de 1997).

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II.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE COBRAR A LAS JUNTAS DE EDUCACION LOS GASTOS ADMINISTRATIVOS OCASIONADOS POR EL MANEJO TEMPORAL DE SUS FONDOS.

   La normativa que regula el tema sometido a consulta, como bien lo señala la Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia y Gracia, se reduce a un sólo artículo, el cual es omiso respecto a la posibilidad de que el Patronato realice algún tipo de cobro, como consecuencia del manejo y distribución de las multas canceladas. Así, el artículo 420 - ya citado-, literalmente dice:

"El producto de los días multa que resulte de la aplicación de este Código, se girará íntegro al Patronato de Construcción, Instalación y Adquisición de Bienes de Adaptación Social, el cual a su vez, girará mensualmente, el cincuenta por ciento a la Junta de Educación del lugar donde se cometió la acción punible. El pago se comprobará con el correspondiente recibo emitido por la Tesorería Cantonal Escolar respectiva".

   De lo transcrito, queda claro que corresponde al Patronato la tarea de distribuir entre los destinatarios finales, los fondos ingresados por el pago de multas; sin embargo, nada se dice ahí respecto a la posibilidad de cobrar suma alguna por esa labor. Ante esa situación y aplicando el principio de legalidad, rector de la actividad de la Administración Pública, no es posible afirmar que el Patronato esté facultado para cobrar suma alguna por ese concepto.

   Como es sabido, en nuestro ordenamiento jurídico el principio de legalidad se plasma en el artículo 11 de la Constitución Política, según el cual: "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede".Además, podemos encontrar su desarrollo legal en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública, que establece el deber de la Administración de actuar sometida al ordenamiento jurídico, por lo que está facultada para realizar, únicamente, "aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento...".

   La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha delimitado los alcances del principio en comentario. Por ejemplo, en la sentencia nº 1739-92 se conceptualiza al principio de legalidad como aquel que: "...en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto." (El subrayado no es del original).

   De lo anterior se deduce fácilmente, que el Patronato de Construcciones sólo estaría facultado para proceder al cobro de los gastos administrativos generados por la administración y distribución a que hemos hecho referencia, si una norma del ordenamiento así lo previera, lo cual no ocurre en este caso.

   De toda suerte, de llegar a concluirse que el artículo 420 del Código Penal requiere ser precisado, o complementado, a efecto de lograr su efectiva aplicación, está en manos del Poder Ejecutivo emitir el reglamento ejecutivo que para ello resulte necesario, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política.

   Sobre la potestad reglamentaria ejecutiva se ha dicho:

"El reglamento Ejecutivo es una norma que tiene por objeto el hacer posible la aplicación práctica y precisa de la ley, dentro de las condiciones que ella misma prevé (...) regula las relaciones entre los particulares y la Administración dentro del marco fijado por la ley y con fundamento en la Constitución y en la propia ley que ejecuta (...) El objeto del reglamento ejecutivo es aclarar, integrar o complementar la ley" (2)

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NOTA (2): ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, segunda edición, 1997, páginas 412.

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   Evidentemente, el ejercicio de la potestad reglamentaria está sujeto a límites, uno de los cuales, está previsto en el artículo 124 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud del cual no es posible por esa vía,"... establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares".

   A pesar de lo anterior, no considera este Despacho que la distribución equitativa de los costos administrativos que genera la administración de los fondos aludidos, viole el límite apuntado, siempre que esa distribución sea razonable y proporcionada. Nótese que en ese supuesto, no estaríamos en presencia de un "cobro" en sentido estricto, sino de una distribución de gastos.

III. CONCLUSION.

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que al no existir norma expresa que faculte al Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes para cobrar los gastos administrativos generados por la administración y distribución de los fondos a que hace referencia el artículo 420 del Código Penal, dicho Patronato no podría realizar cobro alguno por ese concepto. Lo anterior sin perjuicio de que a futuro el Poder Ejecutivo, en uso de la potestad conferida en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, establezca las reglas necesarias para determinar el porcentaje de esos gastos que deben asumir los beneficiarios del fondo.

   Del señor Secretario Ejecutivo del Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes, atentos se suscriben,

Lic. Julio César Mesén Montoya              Licda. Alejandra Solano C.

PROCURADOR ADJUNTO                      ASISTENTE DE PROCURADURIA