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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 009
 
  Dictamen : 009 del 17/01/1997   

C-009-97


 


17 de enero de 1997


Señor


Lic. Antonio Calderón Castro


Director Nacional de Pensiones


Ministerio de Trabajo y Seguridad Social


S. D.


 


Estimado señor:


            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar respuesta a la petición consultiva que usted formula a través de oficio Nº DNP-3204-96 del 3 de diciembre de 1996, complementado por el Nº DNP-021-97 del 13 de enero de 1997, en los términos que a continuación se expresan.


1.- OBJETO DE LA CONSULTA Y SUS ANTECEDENTES:


            Mediante Ley Nº 7013 de 18 de noviembre de 1985 (posteriormente derogada y finalmente anulada por resolución Nº 1633-93 de la Sala Constitucional), se adicionó la Ley de Pensiones de Hacienda, Nº 148 de 23 de agosto de 1943, con un artículo 1º bis, que estipulaba:


"Artículo 1º bis.- Además de las personas expresamente enumeradas con derecho a acogerse a este régimen de Pensiones, incluidas las que hayan obtenido ese derecho por diversas leyes o normas presupuestarias, quedan igualmente amparados por las disposiciones de esta ley todos los servidores del sector público, centralizado y descentralizado, del Estado y sus instituciones, incluidos los empleados y funcionarios de la Fábrica Nacional de Licores...".


            En su oportunidad, el mismo Departamento Nacional de Pensiones consultó a la Procuraduría si la anterior disposición cubrió a los servidores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal; lo que fue contestado negativamente a través del pronunciamiento Nº C-183-95 de 22 de agosto de 1995, que en lo fundamental apunta:


"Como puede observarse, de los antecedentes legislativos de la norma en estudio se desprende con meridiana claridad que la intención del legislador siempre se dirigió a extender los alcances de ese régimen especial de pensiones, únicamente a quienes estuvieren al servicio dentro del Sector Público Estatal. O sea, que a través de todo el proceso legislativo nunca se tuvo en mente cubrir a servidores de organismos públicos no estatales. De ahí que no obstante la complejidad que puedan encerrar dentro del lenguaje jurídico conceptos como «Sector Público» y «descentralización», cuando existe una ley particular que es clara en cuanto a los supuestos a que se refiere, no cabe variar sus alcances por vía de interpretación. Al respecto, tanto por los antecedentes legislativos que se han analizado, como por los mismos términos del texto legal, puede observarse que si bien se hizo referencia a servidores del «Sector Público,  centralizado y descentralizado», luego se delimitó en forma clara e indubitable el ámbito de cobertura de la norma a quienes sirvieren en «El Estado y sus instituciones» únicamente. En consecuencia, habiendo quedado categóricamente establecido que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal no reviste naturaleza estatal (pues, aparte de la claridad del artículo 2º de su Ley Orgánica, así quedó definido por esta Procuraduría en el dictamen C-040-94 de 14 de marzo de 1994, citado en la consulta) necesariamente debe concluirse que sus servidores no quedaron cubiertos por el indicado régimen de pensiones".


            En la gestión que ahora se presenta a la Procuraduría se solicita "ampliar" este dictamen. Al efecto, se invocan resoluciones supuestamente discrepantes de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia; asimismo se alega que las prescripciones de la Ley Nº 7013 deben considerarse aplicables, al menos a aquellos funcionarios del Banco que ingresaron a laborar antes de la vigencia de la Ley Nº 7031 de 14 de abril de 1986.


            Ante ello, este Despacho estimó que lo que en realidad se está ahora solicitando es que la Procuraduría reconsidere -aunque sea parcialmente- su anterior criterio. Dicha solicitud, por plantearse fuera del plazo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6º de nuestra Ley Orgánica, debe tramitarse como consulta independiente; razón por la cual rigen las reglas usuales de admisibilidad que estatuye la misma Ley Orgánica.


            A la luz de esta última circunstancia y en atención a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley Nº 6815, mediante nota Nº PA-022-96, del 17 de diciembre de 1996, se le previno al consultante que aportara la opinión formal de su asesoría legal interna; lo que fuera atendido a través del referido oficio Nº DNP-021-97.


2.- RAZONAMIENTO DEL CONSULTANTE:


            No es esta una ocasión propicia para reproducir todas las consideraciones contenidas en nuestro dictamen Nº C-183-95, que presenta gran claridad en sus términos; dictamen que, de toda suerte, no hace otra cosa que confirmar el contundente criterio que aparece expresado en el pronunciamiento DAJ-AI-1183-94 de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.


            Por ello, de seguido nos limitaremos a analizar los argumentos que, en criterio del consultante, justificarían replantear las conclusiones avanzadas por esta Procuraduría en su dictamen Nº C-183-95.


2.a) Sobre la supuesta jurisprudencia discrepante:


            El jerarca de la Dirección Nacional de Pensiones llama la atención sobre las resoluciones de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia Nº 119 y 344, de las 9:30 hrs. del 4 de junio de 1993 y 9:20 hrs. del 2 de noviembre de 1994, respectivamente.


            A través de las mismas se han reconocido derechos jubilatorios dentro del denominado "régimen de Hacienda" -que es el regulado por la citada Ley Nº 148-, a exfuncionarios del Banco Popular; y, tal y como sostiene el consultante, en dichas resoluciones "... no se realizan consideraciones como las establecidos en el dictámen [sic], al contrario se parte de que los funcionarios del Banco Popular y de Desarrollo Comunal ostentan la calidad de funcionarios públicos, tanto que se aprueban los derechos de pensión en favor de los solicitantes ...".


            En cuanto a la jurisprudencia como fuente de Derecho que es, cabe recordar que en los sistemas jurídicos continentales -a diferencia de lo que acontece en los anglosajones- no se le considera como fuente autónoma o primaria y, por otro lado, para poder estimar que estamos en presencia de criterios jurisprudenciales no basta el dictado de una sentencia aislada, sino que suele exigirse la existencia de una doctrina continuada en varias de ellas.


            Es por ello que atinadamente se le caracteriza como las normas y principios de naturaleza no escrita que surgen de los fallos reiterados y concordantes del orden judicial; normas y principios que auxilian al operador jurídico en la tarea de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico escrito, complementándolo de esa manera. En esa dirección se orientan los artículos 9º de nuestro Código Civil (el cual se inspira en el modelo proporcionado por el numeral 1.6 del Código Civil español) y 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (que eleva a rango general lo ya dispuesto en el artículo 7º de la Ley General de la Administración Pública).


            El indicado precepto del Código Civil, que es la única norma que apoya la búsqueda de un concepto iuspositivo, apunta literalmente:


"La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho".


            La disposición que interesa de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por su parte, luego de recoger el principio de plenitud hermética del ordenamiento jurídico, agrega:


"... Los principios generales del Derecho y la Jurisprudencia servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpreten, integren o delimiten. Cuando se trate de suplir la ausencia y no la insuficiencia de las disposiciones que regulen una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley...".


            Los fallos de Casación invocados por el consultante no pueden considerarse como expresivos de una doctrina jurisprudencial en el sentido que se pretende: aparte de no presentarse la reiteración que se exige según lo visto, obsérvese que las resoluciones de la Sala Segunda en ningún momento abordaron explícitamente el problema, probablemente porque el interesado no orientó su recurso de tal forma que se pusiera a discusión el punto.


            En este último sentido, acierta la Jefe del Departamento de Asesoría Externa de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, al destacar que la Sala de Casación no entra a "... analizar el tema que aquí nos ocupa, sea, si los funcionarios del Banco Popular están protegidos por el régimen de Hacienda, pues la demanda en estos estrados iba dirigida a determinar aspectos de inconstitucionalidad en un caso y de requisitos de edad y tiempo de cotización en el otro. De la lectura somera de los votos se infiere que no se hizo ninguna consideración técnica o jurídica en relación con la condición de «funcionarios del Banco Popular y de Desarrollo Comunal» que tuvieron algún día los gestionantes, por lo que mal podríamos decir que los señores Magistrados tuvieron un panorama claro del tema de fondo que aquí nos ocupa..." (oficio Nº DAJ-AE-011-97 del 9 de enero de 1997).


2.b) Trascendencia de lo dispuesto en la norma general Nº 155 del artículo 9º de la Ley Nº 6700:


            El artículo 2º de la Ley Nº 4351, del 11 de julio de 1969, caracterizaba al Banco Popular como "... una institución destinada a dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito, y a financiar proyectos de las organizaciones de desarrollo comunal. El Banco actuará como una institución de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con autonomía administrativa y funcional".


            La reforma introducida por la Ley Nº 5435, de 29 de noviembre de 1973, no varió sustancialmente la anterior definición. Veamos:


"Artículo 2º.- El Banco funcionará como una institución destinada a dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito. También financiará programas generales para el desarrollo de organizaciones sociales y proyectos específicos de desarrollo comunal o nacional. El Banco actuará como una institución de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propios y con autonomía administrativa y funcional".


            Posteriormente, la Ley de Presupuesto para 1982, Nº 6700 de 23 de diciembre de 1981, en su artículo 9º preceptúa:


"Artículo 9º.- Apruébanse las siguientes normas de carácter general, para regular la ejecución de los presupuestos para 1982:


 1ª.-...


155.- Interprétese en forma auténtica, para todos los efectos y en forma permanente, que el Banco Popular y de Desarrollo y Comunal, creado por ley Nº 4351 del 11 de julio de 1969, es una institución de derecho público no estatal...”.


            Finalmente y en virtud de la reforma introducida por la Ley Nº 7031 del 14 de abril de 1986, el artículo 2º de la Ley Orgánica del Banco Popular presenta actualmente el siguiente texto:


"Artículo 2º.- El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es una institución de Derecho Público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía administrativa y funcional. Su funcionamiento se regirá por las normas del Derecho Público.


El Banco tendrá como objetivo fundamental dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito. Con este propósito procurará el desarrollo económico y social de los trabajadores, para lo cual podrá conceder créditos para necesidades urgentes, así como para la participación del trabajador en empresas generadoras de trabajo que tengan viabilidad económica. Asimismo, podrá financiar programas de desarrollo comunal".


            Por otro lado, hay que tener presente también que este órgano superior consultivo ha insistido en el carácter de ente público no estatal que es propio del Banco Popular:


"Esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (Nº 4351 de 11 de julio de 1969 y sus reformas), dicha entidad tiene el carácter de ente público no estatal y, en consecuencia, a pesar de estar regido su funcionamiento por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal. Esta caracterización se deriva, en forma especial, del hecho de que el Banco sea propiedad de los trabajadores (art. 1º) y que tenga como objetivo fundamental «dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito» para procurar su desarrollo económico y social (art. 2º). De manera congruente y alejándose con ello del esquema organizativo propio de los Bancos estatales, su máxima instancia directiva lo constituye una Asamblea de Trabajadores, integrada como órgano representativo de los mismos y sus organizaciones sociales (art. 14 y 14 bis), y a la cual también compete designar a la mayoría de los miembros de su Junta Directiva Nacional (art. 15)" (dictamen Nº C-040-94 de 14 de marzo de 1994).


            Bajo la premisa de que antes de la promulgación de la Ley Nº 7031 el Banco Popular no estaba calificado por su Ley Orgánica como ente público no estatal, el consultante alega que "... podría considerarse que aquellas personas que ingresaron al régimen de pensiones de Hacienda durante la vigencia de normas que establecían una naturaleza jurídica diferente a la actual al Banco Popular tienen un derecho general de pertenencia y en su momento derecho adquirido al cumplir con los requisitos que la misma ley establecía".


            Esta premisa del anterior razonamiento es, empero, equivocada, por la razón que a continuación se expone.


            Como quedó visto, la Ley Nº 6700 interpretó auténticamente las disposiciones que interesan de la Ley Orgánica del Banco Popular, a los efectos de entender "para todos los efectos y en forma permanente" que dicho Banco es una "institución de derecho público no estatal".


            La doctrina enseña que la interpretación auténtica de la ley es aquella que, además de provenir del propio autor de la norma legal que se pretende interpretar, presenta otras dos características esenciales: por un lado y a diferencia de la interpretación judicial -que sólo tiene efectos dentro del caso concreto-, posee un valor general y una eficacia erga omnes; por otro lado la ley interpretativa se incorpora materialmente a la interpretada, de suerte que la primera puede aplicarse retroactivamente aún en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas.


            Sobre este última implicación, con acritud ha apuntado un connotado autor extranjero:


"... Como bien ya advirtiera SAVIGNY, la interpretación auténtica, en puridad, no existe. La norma que dice interpretar otra precedente no la interpreta: la innova en todo caso, por cuanto reduce a uno solo los diversos significados que puede tener el texto de la primera. En realidad, el concepto de norma interpretativa no ha sido sino un tosco artificio para burlar el principio general de irretroactividad de las leyes (en base al débil argumento de que la interpretación aportada por la nueva norma se adhiere ab origine a la norma «interpretada», rigiendo desde la fecha de vigencia de ésta, por ser una y la misma cosa)" (Juan Alfonso Santamaría Pastor, "Fundamentos de Derecho Administrativo", t. I, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pág. 401).


            No obstante, se trata de una concepción que, insertada en la propia Constitución (el inciso 1º del artículo 121 le confiere expresamente a la Asamblea Legislativa la atribución de interpretar auténticamente la ley), ha sido reconocida por la Sala Constitucional:


"... el objeto de la ley interpretativa es aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, y establecer de manera precisa cuál es su verdadero sentido, es decir, lo que se pretende es descubrir la verdadera intención del legislador, e incorporarla retroactivamente al contenido de la norma interpretada, y por ello, para la interpretación auténtica de las leyes, se requiere utilizar necesariamente, el procedimiento establecido en los numerales 123 a 129 de la Carta Fundamental y los del Reglamento de la Asamblea Legislativa correspondientes ..." (voto Nº 6223-96 de las 9:33 hrs. del 15 de noviembre de 1996).


            A la luz de lo anterior y a pesar de la dudosa constitucionalidad de la "norma general" Nº 155 del artículo 9º de la Ley Nº 6700 -por su carácter de norma presupuestaria atípica-, lo cierto es que debemos entender que desde su génesis el Banco Popular ha sido calificado legalmente como una entidad pública de carácter no estatal. Además y con independencia de tal calificativo expreso, aparece perfilado como tal desde esa génesis normativa.


            En todo caso, al momento de promulgarse la Ley Nº 7013 (noviembre de 1985) ya se había disipado toda duda sobre la naturaleza no estatal del Banco, por haberlo establecido así la Ley Nº 6700 (de diciembre de 1981); y, de manera significativa, cinco meses después de dictada dicha Ley Nº 7013 se adopta la Nº 7031 (de abril de 1986), a través de la cual el asunto se tornó absolutamente indubitable.


3. CONCLUSION Y ADVERTENCIA FINAL:


            Como ha quedado ya establecido, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal siempre ha sido una entidad pública no estatal, razón por la cual sus funcionarios nunca estuvieron cubiertos por la disposición que recogía el artículo 1 bis de la Ley de Pensiones de Hacienda, según resultara así adicionada por la Ley Nº 7013; disposición que, cuando estuvo vigente, se limitó a incorporar al régimen de Hacienda a funcionarios de instituciones estatales.


            En razón de ello y atendiendo a que no existe un criterio jurisprudencial que obligue lo contrario, debe ratificarse en todos sus extremos nuestro pronunciamiento Nº C-183-95.


            No obstante lo anterior, llama poderosamente la atención que –de acuerdo al propio oficio de la consulta- existan personas que durante toda su vida laboral hayan trabajado para el Banco Popular y que, atendiendo a esa condición funcionarial, coticen para el régimen de Hacienda.


            En relación con la situación que pueden plantear esas personas, deberá la Dirección consultante revisar cuidadosamente si concurren actos administrativos de admisión al régimen (que podrían ser tanto expresos como implícitos, en la inteligencia del artículo 137 de la Ley General de la Administración Pública); porque de ser así, los mismos generan derechos que deben ser respetados por la Administración, salvo que se declare la nulidad correspondiente, por los cauces procedimentales del caso.


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            Del señor Director Nacional de Pensiones, atento se suscribe,


Dr. Luis Antonio Sobrado González


PROCURADOR ADJUNTO


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