C-051-97.

San José, 7 de abril, 1997.

Ingeniero

Javier Fco. Vargas Rojas

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Puertos

del Pacífico.

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su atento Oficio Nº 27 de 28 de febrero de este año, mediante el cual solicita el criterio técnico-jurídico de este Despacho, en punto a si el INCOP está legalmente facultado para cancelar el pago de prestaciones de conformidad con lo estipulado en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, en el caso de plazas que deban ser suprimidas en razón del proceso de reestructuración en que se encuentra inmerso ese Instituto.

   Estima esa presidencia que lo dispuesto en la normativa estatutaria es mucho más favorable para los trabajadores de esa Institución, incluso que la suma convención colectiva que allí se aplica, dado que se superaría el tope de ésta y de los cuatro meses adicionales que concede el programa de movilidad voluntaria.

  Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

  De conformidad con la ley (Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico-Nº1721 de 28 de diciembre de 1953), ese Instituto fue creado como una Institución Autónoma de Derecho Público, con capacidad para, entre otras cosas, nombrar, remover e imponer sanciones a su personal. Dispone también, en lo que nos interesa, de un escalafón aprobado por su Junta Directiva que regula lo pertinente a los ascensos y nombramientos de personal (artículos 1º, 2º, 16, 20 y siguientes de la referida Ley).

   Por su parte, el Estatuto de Servicio Civil, al disponer sobre su ámbito de aplicación, establece lo siguiente:

"Artículo 1º.- Este Estatuto y sus Reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores".

   Mientras tanto, el Reglamento de dicho Estatuto, al determinar sobre los servidores protegidos por el régimen de Servicio Civil, indica:

"Artículo 2º.- Se consideran servidores públicos protegidos por el Estatuto de Servicio Civil, los trabajadores del Poder Ejecutivo incluidos en el Régimen de Servicio Civil, al tenor de los dispuesto por los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 6º de dicho Estatuto".

   Como puede verse, es claro que los trabajadores de ese Instituto no están amparados por el régimen estatutario de Servicio Civil, razón por la cual no es posible, jurídicamente, aplicarles sus regulaciones. Por ello, ante un proceso de reestructuración como el que, según se nos informa, ocurre en el INCOP, no resulta procedente cancelar a sus trabajadores la indemnización contemplada en el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, que consiste en el pago de un mes del sueldo devengado por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados.

   En el caso de ese Instituto, las prestaciones legales que deben satisfacerse con ocasión de un proceso de reestructuración, son las establecidas en su convención colectiva de trabajo, o, bien, en lo dispuesto por el Código de Trabajo en materia de prestaciones legales, pero nunca con base en el Estatuto de Servicio Civil, toda vez que, como bien quedó de manifiesto, dicho instrumento estatutario fue delimitado, por razones que no tiene caso exponer aquí, al marco del Poder Ejecutivo.

   Recientemente, el Tribunal Superior de Trabajo de San José debió resolver algunos asuntos similares al que nos ocupa, en los cuales se discutió sobre las indemnizaciones con ocasión de un despido por reestructuración, con base en el artículo 192 de la Constitución Política. Concretamente, la discrepancia se concentró en la inconformidad del demandante por el pago de sus derechos laborales con base en lo dispuesto por la convención colectiva, dejándose de aplicar el Estatuto de Servicio Civil, que en su criterio, era la norma más favorable en aplicación de los principios que informan el Derecho de Trabajo.

   El referido Tribunal en el fallo que dirimió la litis, cuyas consideraciones interesan a los efectos del presente estudio, expuso lo siguiente:

"Ciertamente, al actor no le resulta aplicable el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, pues las relación laboral que mantuvo con el INCOFER estuvo regulada por la Convención Colectiva de Trabajo, específicamente el artículo 48, que es el que fija un tope de diez salarios por cesantía. Este tope de cesantía resulta ser superior al que se establece en el propio Código de Trabajo, norma que supletoriamente se aplicaría en caso de omisión sobre ese aspecto, pero nunca el Estatuto de Servicio Civil, pues éste regula el pago de prestaciones sólo de los trabajadores del Poder Ejecutivo y otros órganos adscritos al mismo, salvo que tengan regulación especial al efecto. Al ser el INCOFER un ente del sector descentralizado del Estado, con regulación propia en cuanto al pago de derechos laborales, el reclamo del petente para el pago de la diferencia de veinticinco meses por cesantía es totalmente improcedente. El hecho de que el despido se diera por reorganización, al amparo de lo dispuesto por el artículo 192 de la Constitución Política, en nada favorece la tesis del recurrente. El sustento jurídico que esbozó el accionado para rescindir el contrato con el actor no lo autoriza para pagarle la cesantía en aplicación del Estatuto de Servicio Civil". (TRIBUNAL SUPERIOR DE TRABAJO-SECCION SEGUNDA. Nº 1651 DE LAS 10: 05 HRS. DEL 29 DE NOVIEMBRE DE 1996).

   El anterior criterio fue reiterado por ese mismo Tribunal en otro fallo posterior, siempre referido al mismo tema, que en lo que interesa dice:

" Que en cuanto al fondo de la apelación presentada, cabe señalar que al caso no puede aplicársele otra normativa diferente que la que rige en la Institución para la que laboró el actor. Aún cuando la justificación del despido, fuera por reestructuración, no puede dársele a este vocablo, los alcances que tiene tratándose de servidores que se encuentran cobijados por las disposiciones del estatuto del Servicio Civil y su Reglamento, puesto que los servidores del INCOFER, no están incluidos dentro de ese cuerpo normativo. (...) Tenemos entonces, que tan solo existe en la acción de personal ..., la mención de "cesación de funciones por reestructuración ", sin que sea posible, darle a ese vocablo la dimensión, que él pretende, puesto que es un hecho que siendo el señor ... servidor del INCOFER, no está protegido ni sometido al principio de estabilidad laboral, que sí tienen los servidores del Sector Central del Estado, (...). En razón de lo expuesto, consideramos que no estamos en presencia de un caso en que exista duda sobre los hechos, por cuanto los elementos fácticos están aceptados en este caso, de ahí que el principio de que en la duda debe favorecer al trabajador, no es de aplicación. Lo mismo cabe decir en cuanto al resto de los principios laborales citados por el recurrente, pues no hay duda en cuanto a cuál norma aplicar, ni vacío alguno legislativo que permita recoger la regla más beneficiosa". (TRIBUNAL SUPERIOR DE TRABAJO- SECCION SEGUNDA. Nº 1652 de las 10:10 hrs. del 29 de noviembre de 1996).

   Por otra parte, es importante en este caso tener presente que, en tratándose de la Administración Pública, su actividad está sometida a la ley, es decir, al ordenamiento jurídico administrativo, tal y como lo ordenan los artículos 11 de la Constitución Política y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública. Es decir, trátase entonces de la observancia imperativa principio de legalidad, según el cual:

"La Administración está sometida, en su ejercicio, a la ley, comprendiendo en este último vocablo todas las normas que integran el Derecho Administrativo; en virtud de este principio, no puede ella hacer otra cosa que lo que expresamente le está autorizado, y como consecuencia de ello no es posible para la Administración otorgar ventajas o derechos contra las normas que gobiernen su ejercicio; y puesto que no puede hacer esto en forma expresa, tampoco le es lícito obtenerlo de modo tácito". (TRIBUNAL SUPERIOR DE TRABAJO DE ALAJUELA. Nº 1928 de las 15:06 hrs. del 28 de noviembre de 1974).

   De conformidad con lo expuesto, no existe posibilidad legal para que ese Instituto cancele el pago de prestaciones legales de conformidad con lo estipulado en el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, aun cuando se trate de supresión de plazas con ocasión de un proceso de reestructuración.

   Finalmente, debe aclararse que una cosa es un proceso de reestructuración o reorganización, mediante el cual ciertamente se afectan algunos servicios o trabajos con el fin de lograr una más eficiente y económica prestación de los mismos; y otra es el llamado Programa de Reducción Voluntaria de Puestos del Sector Público (Movilidad Laboral). Aunque es lo cierto que en ambos casos se persigue reorganizar el Estado y hacerlo más eficiente, también lo es que al momento de la conclusión de los contratos de trabajo, las indemnizaciones o prestaciones que corresponden son distintas en uno y otro caso. En efecto, si se trata de un proceso de reestructuración, la indemnización o prestaciones que procedan se ajustarán a lo que al efecto estipule el Estatuto de Servicio Civil cuando los servidores afectados se encuentren amparados a ese régimen. En aquellos casos de trabajadores no cubiertos por el régimen estatutario, el pago se hará de conformidad con lo establecido en convenciones colectivas de trabajo cuando éstas dispongan sobre dichas liquidaciones, o bien, a lo que sobre el particular determine el Código de Trabajo, concretamente en lo preceptuado por el numeral 29. Cuando lo que acontece es una disminución de la fuerza laboral por virtud de la participación en el Programa de Reducción Voluntaria de Puestos del Sector Público, el desembolso correspondiente es única y exclusivamente el estipulado en la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (Nº 6955 de 24 de febrero de 1984 y sus reformas, en especial la introducida mediante Ley Nº 7560 de 09 de noviembre de 1995) y en lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo Nº 24354-P-H-TSS.

CONCLUSION:

   De conformidad con todo lo expuesto, este Despacho es del criterio de que la indemnización establecida en el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil es aplicable únicamente a los servidores protegidos por el Régimen de Servicio Civil.

   Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II.

/JAVIER.ICP/

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