OJ - 026-98

San José, 20 de marzo de 1998

Señor

Gerardo Morera Castro

Presidente de la Junta Administrativa

Colegio de San Isidro

Heredia

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio de 03 de octubre de 1997, donde consulta sobre lo siguiente:

I) Naturaleza jurídica y potestades de la Junta Administrativa del Colegio de San Isidro de Heredia para tomar acuerdos que por su contenido impliquen disposición y/o enajenación, aunque sea parcial, de la finca.

II) Procedencia o improcedencia jurídico procesal del reclamo de Beneficiador San Pablo S. A. contra la Junta.

III) Si el reclamo es susceptible, por razones de oportunidad o legalidad, de ser sometido a un proceso de arbitraje, y bajo qué condiciones y requisitos.

ALGUNOS ANTECEDENTES DEL CASO

1) La finca número 73.958 es propiedad de la Junta Administrativa del Colegio de San Isidro de Heredia con una cabida de 19.305 metros con 8 decímetros cuadrados. (Certificación registral del 22 de octubre de 1993).

2) Esta finca fue vendida por la Municipalidad de San Isidro de Heredia a la Junta, y se destinó "a la construcción del edificio y demás instalaciones del Colegio de San Isidro. (Certificación registral del 22 de octubre de 1993).

3) Esta finca colinda con el inmueble propiedad del "Beneficiador San Pablo S. A." cuyo representante legal es el señor Ernesto Montealegre Saborío.

4) El señor Montealegre ha planteado, en fecha no determinada, y en "forma verbal", una reclamación reivindicatoria respecto del lindero sur de la finca de la Junta.

5) Ante la duda que genera esta "reclamación verbal", por sus consecuencias sobre la cabida de la finca, el Presidente de la Junta Administrativa, formula la presente consulta.

   Para los efectos pertinentes, se responden las preguntas, en el mismo orden en que fueron formuladas. Se advierte que por tratarse de una consulta para resolver un caso concreto, lo que vierte la Procuraduría General de la República en este acto, es una "opinión jurídica", que carece del carácter vinculante de los dictámenes.

I) NATURALEZA JURIDICA Y POTESTADES DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL COLEGIO DE SAN ISIDRO DE HEREDIA PARA TOMAR ACUERDOS QUE POR SU CONTENIDO IMPLIQUEN DISPOSICION Y/O ENAGENACION, AUNQUE SEA PARCIAL, DE LA FINCA.

   El Código de Educación, Ley No. 181 de 18 de agosto de 1944, crea las Juntas Administrativas cuando dispone en el artículo 9 que: "Una Junta de Educación ejercerá en cada distrito escolar, funciones inspectivas, sobre las escuelas, con las atribuciones específicas que le señala este Código. Una Junta Administradora desempeñará, con respecto a los Colegios Oficiales, funciones similares".

   En cuanto a la naturaleza específica de las "Juntas Administrativas señala el "Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas" (DE - No. 17763-E de 03 de setiembre de 1987) que: "Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública que sirven, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo" (artículo 1). Y que: "Como organismos auxiliares de la Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, su actividad está subordinada a la Política Educativa vigente" (artículo 2).Considerando lo establecido en el numeral 9 del Código de Educación, que asimila por sus funciones a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, podríamos concluir que la Junta administrativa también es "un ente público descentralizado con carácter instrumental y como tal sometido a un control acentuado del Poder Ejecutivo (Ministerio de Educación) en el ejercicio de sus funciones ; consecuentemente tiene una autonomía mínima reducida a la posibilidad de no obedecer órdenes concretas y no ver sustituidos sus actos por dicho Poder o la Municipalidad en vía de revisión" (C-035-97-J-05-08-1997).

   Pero en lo que se refiere específicamente a las potestades de la Junta Administrativa para tomar acuerdos que impliquen disposición o enajenación parcial o total de una finca es necesario observar lo establecido en el numeral 69 de la Ley de Contratación Administrativa (No. 7494 de 02 de mayo de 1995) en cuanto a los límites de la enajenación de bienes inmuebles: "Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público. Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual. Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación".

   En el caso bajo análisis, la Junta Administrativa del Colegio de San Isidro forma parte de la Administración Pública a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública (No. 6227 de 02 de mayo de 1978), y la finca que motiva esta consulta cumple un fin público a nivel de la Educación Secundaria. Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado lo siguiente en el Voto No. AI-3550-92:

"No fue por mero accidente que la Ley General de la Administración Pública, cuyo sentido principista es evidente, definiera el interés público como: "la expresión de los intereses coincidentes de los administrados" (art. 113.1); imponiendo, como criterios para su apreciación, "los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia" (art. 113.1), y distinguiéndolo claramente del interés transitorio o subjetivo de la Administración, valga decir, del de los administradores públicos (113..2)".

   No es prudente que la Junta Administrativa comprometa la cabida de la finca que sirve de asiento al Colegio de San Isidro que cumple un fin público educativo, sobre la base de simples "expresiones verbales" de una empresa particular colindante que no ha ejercicio posesión alguna sobre el terreno objeto de reclamo desde 1979, fecha en que se plantó una cerca de árboles de ciprés en el lindero discutido.

   En consecuencia, conforme al numeral 69 de la Ley de Contratación Administrativa (No. 7494 de02 de mayo de 1995), la Junta Administrativa no puede enajenar, fundada en simples "expresiones verbales", la finca sobre la cual se asienta el Colegio de San Isidro de Heredia, por cuanto ese bien inmueble cumple un "fin público".

II) PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA JURÍDICO PROCESAL DEL RECLAMO DE BENEFICIADOR SAN PABLO S. A. CONTRA LA JUNTA.

   No es competencia de la Procuraduría General de la República, cuya función es de asesoramiento, declarar la improcedencia o improcedencia del reclamo "verbal" del Beneficiador San Pablo S. A. sobre la diferencia de la cabida. Debe indicarse que, jurídicamente, no existe ningún cuestionamiento del área de la finca que motiva esta consulta, por cuanto la "oralidad" de un reclamo no constituye el medio formal exigido por el ordenamiento jurídico para resolver conflictos como el planteado. No obstante, conviene presentar algunos hechos de interés para esclarecer la situación jurídica consultada.

1) Como se indica en el escrito de consulta, no existe, de parte del Beneficiador San Pablo S. A., ninguna reclamación formal escrita ante autoridad jurisdiccional competente, sino que se trata de un planteamiento "verbal" aduciendo que su finca mide menos de lo establecido en el Registro de la Propiedad.

2) El cuestionamiento se refiere al "lindero sur" de la finca propiedad de la Junta. Para marcar este lindero sur, en el año de 1979 (hace aproximadamente 18 años) el Licenciado Wilfrido Chavarri Mejía (Ex-Director del Colegio) plantó una hilera de cipreses para demarcar ambas propiedades (Ver nota suscrita por el señor Marco Tulio Gutiérrez Alfaro, Director del Colegio de San Isidro de Heredia, fechada 12 de marzo de 1997).

3) Indica el Licenciado Bernardo Rodríguez Villalobos, en informe rendido el 30 de setiembre de 1997 ante la Junta, que: "(...) como ya se explicó, la finca de LA JUNTA que originalmente era un mosaico de 13 predios y que según el Registro en conjunto medían 19826, 31 m2, en el acto de reunirse y venderse a la Municipalidad fue objeto de disminución por rectificación, según el plano del 74, quedando con un área registral de 19305,08. Sufrió pues una pérdida de 521,23 m2. Encima, en virtud del replanteo operado mediante el plano del 93, este indica una nueva área, a saber 18327,04 m2, menor en 978.04 m2 que el plano del 74. (...) LA JUNTA siempre ha poseído el inmueble donde se encuentra el lindero sur en forma legal según el Registro y plano del 74 y del 93, por poco más de 23 años desde que adquirió de la Municipalidad en marzo de 1974. Durante todo ese tiempo ha poseído la finca en ese sector en forma quieta, pública, pacífica, sin interrupción, de buena fe y a título de único y exclusivo dueño. Así que, la posesión, la propiedad y la inscripción registral, y como se dirá además la mensura del terreno son todos coincidentes respecto de LA JUNTA, pero no de MONTEALEGRE (representante del Beneficiador San Pablo S. A.), que tiene a su vez sólo la mensura del terreno pero mediante un plano posterior que si bien es coincidente con el Registro, no obstante no puede demostrarse que efectivamente lo haya poseído en toda su extensión. En otras palabras el derecho de LA JUNTA es plenamente demostrable y oponible, el de MONTEALEGRE no. Razón por la cual la aplicación de las normas comentadas no procedería a favor de MONTEALEGRE en su pretensión. Pruebas todas, aparte el Registro y planos indicados de las que existe o podría obtenerse prueba testimonial".

4) Por el tiempo transcurrido -suponiendo que exista una diferencia de cabida en beneficio de la Junta- habría acaecido la figura jurídica de la usucapión o prescripción decenal adquisitiva. En este sentido dispone el artículo 860 del Código Civil (No. 63 de 28 de setiembre de 1887) que: "Para adquirir la propiedad de los inmuebles, o algún derecho real sobre ellos por prescripción, se necesita una posesión de diez años. El derecho de poseer se prescribe por la posesión de un año". En igual sentido ha establecido la Sala de Casación en sentencia número 92 de 15:45 horas del 25 de agosto de 1961 que: "(...) su derecho de propiedad sobre toda el área abarcada dentro de los actuales linderos ha sido consolidado por prescripción adquisitiva, al adquirirlo mediante título traslativo de dominio y haberlo poseído junto con sus causantes, en forma continua, pública y pacífica, durante un lapso superior a 10 años, es decir, que militan en su favor los tres elementos necesarios para ello, como son el justo título, la buena fe y el tiempo". (PEREZ VARGAS (Víctor). Jurisprudencia Civil de la Sala de Casación: 1950-1975. San José, Universidad de Costa Rica, primera edición, 1977, p. 94).)

   Conforme a lo expuesto, se concluye en lo siguiente:

Primero. Que no es competencia de la Procuraduría General de la República pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de un "reclamo verbal" sobre la cabida que se discute, habida cuenta que tal declaratoria corresponde al juez jurisdiccional, al conocer en juicio ordinario una acción reivindicatoria. Segundo. Que de conformidad con los hechos que parecen deducirse de la información documental aportada, podría pensarse que respecto del diferendo limítrofe planteado, se habría producido la prescripción decenal o usucapión en beneficio de la Junta de San Isidro de Heredia, tal como lo prescribe el numeral 860 del Código Civil, y que sería demostrable en la vía jurisdiccional correspondiente.

III)      SI EL RECLAMO ES SUSCEPTIBLE, POR RAZONES DE OPORTUNIDAD O LEGALIDAD, DE SER SOMETIDO A UN PROCESO DE ARBITRAJE, Y BAJO QUÉ CONDICIONES Y REQUISITOS.

   Señala la Constitución Política en el artículo 43 que: "Toda persona tiene derecho a terminar sus deferencias patrimoniales por medio de árbitros, aún habiendo litigio pendiente". Analizando el contenido de esta norma, expresa la Sala Constitucional en el Voto 1079-93: "La Constitución acoge el instituto del arbitraje, como una posibilidad de solución y la hace descansar en la decisión de las partes en conflicto. Estas son las que, de conformidad con las circunstancias, toman el acuerdo de someter a árbitros su diferendo, firmando para ello el llamado "compromiso arbitral", valga decir, el marco dentro del cual el árbitro o árbitros, van a sujetar su actuación y los efectos que tendrá su resolución final (laudo). Por su parte, la norma del Código Procesal Civil citada viene a precisar un tanto en qué condiciones el Estado puede someter a árbitros los diferendos patrimoniales que tenga con otras personas, de lo que nos interesa retener la fórmula de que corresponde a la Asamblea Legislativa o al Poder Ejecutivo, en su caso la autorización para ello".

   Recientemente se promulgó la "Ley sobre resolución alterna de conflictos y promoción de la paz social" (No. 7727 de 09 de diciembre de 1997) que viene a regular el instituto del arbitraje. El numeral 2 de esta ley tiene por título "Solución de diferencias patrimoniales" e indica que: "Toda persona tiene derecho de recurrir al diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y otras técnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible". El caso que se consulta, es de naturaleza patrimonial, pues se refiere a la cabida del inmueble perteneciente a la Junta Administrativa. Y podría pensarse en la posibilidad de someter a arbitraje el diferendo que se plantea en la consulta. Sin embargo, por tratarse de administración pública (la Junta Administrativa forma parte de ésta), habría que determinar los requisitos previos que se exigirían eventualmente. Todo por cuanto el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa, de un modo genérico, viene a determinar que, para la enajenación de bienes inmuebles de la Administración, afectos a un "fin público", requerirán "la autorización expresa de la Asamblea Legislativa cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación”. Igual contenido normativo se tiene en el artículo 70.2 del Reglamento de Contratación Administrativa No. 25038-H de 06 de marzo de 1996. Confirmando la exigencia de una autorización para enajenar en un proceso de arbitraje, dispone el numeral 18 de la "Ley sobre resolución alterna de conflictos y promoción de la paz social" que: "Cuando las partes hayan convenido por escrito que las controversias relacionadas con el contrato o relación jurídica se sometan a arbitraje, tales controversias se resolverán de conformidad con la presente ley, sin perjuicio de lo que las partes acuerden por escrito, siempre y cuando no se oponga a disposiciones prohibitivas o imperativas de esta ley. Podrán someterse a arbitraje las controversias de orden patrimonial, presentes o futuras, pendientes o no ante los tribunales comunes, fundadas en derechos respecto de los cuales las partes tengan plena disposición y sea posible excluir la jurisdicción de los tribunales comunes. Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3) del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública". Esta última norma establece que: "Corresponde a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo. (...) 3. Corresponderá a ambos, además transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo. (...)". En certificación expedida por al Registro Público, de fecha 22 de octubre de 1993, se indica que la finca número73.958 es propiedad de la Junta Administrativa del Colegio de San Isidro de Heredia; al señalarse la naturaleza de este inmueble se indica que se "destinará por la Municipalidad de San Isidro de Heredia, a la construcción del edificio y demás instalaciones del Colegio del Cantón de San Isidro de Heredia". El destino del inmueble y la construcción del edificio por el ente municipal, con partidas específicas y contribuciones particulares, denotan el "fin público" a que alude el numeral 69 de la Ley de Contratación Administrativa.

   En cuanto al "Inicio del procedimiento arbitral" que se consulta, dispone el artículo 45 de la Ley 7727: " (...) El requerimiento de someter una controversia a arbitraje contendrá: a) La petición de que la controversia se someta a arbitraje. b) El nombre y la dirección de las partes. c) Copia auténtica del acuerdo arbitral invocado. d) Una referencia del contrato base a la controversia o del contrato con el cual está relacionada, si fuere procedente. e) Descripción general de la controversia que se desea someter al arbitraje. f) Una propuesta sobre el número de árbitros, cuando las partes no hayan convenido antes en ello. g) señalamiento de oficina para atender notificaciones, en el lugar del arbitraje. h) Las propuestas relativas al nombramiento del tribunal arbitral unipersonal, de acuerdo con el artículo 26. I) La notificación relativa al nombramiento del árbitro, según el artículo 28".

   Por sus consecuencias, es necesario citar el artículo 44 de esta Ley 7727, relativo al instituto de la prescripción: " (...) Comunicado el requerimiento, se interrumpe la prescripción de cualquier derecho a reclamo sobre el asunto que se pretende someter a arbitraje".

   Pese a todo lo indicado precedentemente, es menester señalar que no parece procedente someter a arbitraje una situación jurídica como la indicada, por cuanto, y conforme a la prueba documental aportada, se estima que la cabida de la finca propiedad de la Junta está conforme a derecho.

OPINION JURIDICA

   Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República emite la siguiente opinión jurídica:

PRIMERO. Que conforme al numeral 69 de la Ley de Contratación Administrativa (No. 7494 de 02 de mayo de 1995), la Junta Administrativa no puede enajenar, por simples "expresiones verbales" de un colindante, la finca sobre la cual se asienta el Colegio de San Isidro de Heredia, por cuanto ese bien inmueble cumple un "fin público".

SEGUNDO. Que no es competencia de la Procuraduría General de la República pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de un "reclamo verbal" sobre la cabida que se discute, habida cuenta que corresponde al juez jurisdicción realizar tal declaratoria en juicio ordinario, al conocer de una acción reivindicatoria.

TERCERO. Que de conformidad con los hechos que parecen deducirse de la información documental aportada, podría pensarse que respecto del diferendo limítrofe planteado, se habría producido la prescripción decenal o usucapión en beneficio de la Junta de San Isidro de Heredia, tal como lo prescribe el numeral 860 del Código Civil, y que sería demostrable en la vía jurisdiccional correspondiente.

CUARTO. Que no parece procedente someter a arbitraje una situación jurídica como la indicada, por cuanto, y conforme a la prueba documental aportada, se estima que la cabida de la finca propiedad de la Junta está conforme a derecho.

   Del señor Presidente de la Junta Administrativa, con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

SECCION SEGUNDA