C-078-98

24 de abril, 1998

Señor

Carlos Matías Gonzaga Martínez

Ejecutivo Municipal

Municipalidad de La Cruz,

Guanacaste

Estimado señor:

   Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio de 20 de agosto de 1997 en el que nos solicita dictamen "regulado por el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública sobre el carácter de Nulidad en los contratos de Arrendamiento sobre la zona restringida en la zona marítimo terrestre emitidos por la Municipalidad de La Cruz".

   El citado Oficio encuentra su antecedente en el acuerdo del Concejo Municipal de La Cruz, No. 2-2 B de la sesión ordinaria No. 37-97 del 15 de julio de 1997. También se adjunta criterio jurídico de la Unidad Técnica de Asesoría Municipal, Oficio No. UTAM-AL-94-97 de 22 de julio de 1997, suscrito por el Lic. William Gerardo Rodríguez Acuña.

I.- INEXISTENCIA DE PROCEDIMIENTO PREVIO

   Ante las solicitudes que plantea la Administración activa a fin de que rindamos el dictamen a que se refiere el artículo 173. 1 de la Ley General de la Administración Pública, para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, la Procuraduría General de la República ha reiterado profusamente que previo a emitir tal dictamen, es requisito indispensable la acreditación por parte de la Administración solicitante de que se realizó el procedimiento administrativo ordinario, contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley de cita:

" La Ley General de la Administración Pública en el artículo 173 indica que en vía administrativa la Administración podrá declarar la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, cuando ésta fuere evidente y manifiesta, previo dictamen favorable de este Despacho. Para tal efecto la Administración debe iniciar el procedimiento ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley), o bien en casos de urgencia y para evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas crear un procedimiento sustitutivo especial (artículo 226). (...) Una vez cumplido dicho trámite, el expediente respectivo deberá ser remitido a esta dependencia a fin de determinar, mediante el dictamen pertinente si se está en presencia de una nulidad, el grado de ésta y en caso de ser absoluta, si la misma es evidente y manifiesta." (Dictamen No. C-338-82 de 9 de diciembre de 1982, reiterado, entre otros, por los dictámenes Nos. C-176-84 de 18 de mayo de 1984, C-141-85 de 28 de junio de 1985 y C-127-92 de 13 de agosto de 1992).

   La razón de ser de este procedimiento previo, además de la lógica verificación de los hechos que servirán de motivo al acto final, es la debida tutela a los derechos de los administrados, y que no se les perjudique mediante actos o trámites en el que no se les haya dado audiencia o posibilidad de defensa:

"De conformidad con el numeral citado de la Ley General de la Administración Pública en tratándose de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, contenida en un acto administrativo declaratorio de derechos, la declaratoria de tal nulidad se puede hacer por la propia Administración sin necesidad de acudir al proceso de lesividad contemplado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Como requisito para tal proceder, se regula expresamente la necesidad de contar con un dictamen favorable emitido por esta Procuraduría General. Sin embargo, y en vista de que se afectarían situaciones jurídicas de terceras personas, deviene necesario garantizar a los eventuales perjudicados un procedimiento en el cual puedan aducir las razones que consideren oportunas en aras de la preservación del acto. Tal procedimiento se encuentra regulado en los artículos 308 y siguientes de la misma Ley General,..." (Dictámenes Nos. C-083-97 de 23 de mayo de 1997 y C-109-97 de 24 de junio de 1997).

   La realización de un procedimiento ordinario en el que se garantice el debido proceso es indispensable, aún en casos extremos como el de evidentes ilegalidades:

"Se consulta si para la eliminación de los beneficios en cuestión, el Consejo debe otorgar a los afectados el debido proceso (...) La obligación del Consejo de respetar el principio del debido proceso es inobjetable, aunque el fondo del asunto haya sido ya dilucidado. Ese respeto deriva de la razón misma del debido proceso, en cuanto a que el proceso: "... debe en su mismo contenido ser garantía de toda una serie de derechos y principios tendientes a proteger la persona humana frente al silencio, al error o a la arbitrariedad..." Sala Constitucional N. 1739-92 de las 11:45 hrs. de 1° de julio de 1992, "además de constituir una medida de la razonabilidad de una decisión administrativa. De modo que aunque el acto que es objeto de anulación sea ilegal por irracional, desproporcionado e injusto, debe darse el debido proceso. Lo que significa aplicar el procedimiento ordinario previsto en el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública." (Dictamen No. C-025-94 de 10 de febrero de 1994).

    Sobre este punto, la Sala Constitucional ha sido igualmente enfática:

"En efecto, tal y como lo ha señalado esta Sala, en otras resoluciones tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites temporales y formales sin cuya atención la administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia el principio del debido proceso es fundamental (...) Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo, todo ello constitutivo de lo que se engloba dentro del debido proceso (...)" (Voto No. 1605-90 de 14 horas 48 minutos del 9 de noviembre de 1990).

   En complemento de lo anterior, conviene citar las palabras del Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:

"... fuera de estos requisitos típicos y específicos de la declaratoria de caducidad, hay uno común a todos los actos que deparan perjuicio grave al administrado (en este caso al concesionario), imponiéndole deberes o suprimiéndole derechos: es el requisito de ser debidamente oído en juicio, o, dentro del campo administrativo, de dar oportunidad al administrado para que oiga las imputaciones de la Administración y las combata ofreciendo prueba en defensa de su derecho (...)" ("Aspectos legales de Concesiones Ferrocarrileras", Revista de Ciencias Jurídicas No. 27, 1975, p. 191).

"El art. 173 no exige expresamente audiencia previa al administrado derecho habiente, quien tiene en el acto nulo el título de su derecho, pero es evidente que para privarlo de ambos, anulando el acto, es preciso agotar el procedimiento administrativo ordinario previsto por el art. 308, dado que la declaratoria de nulidad absoluta o de pleno derecho necesariamente le causará marcado agravio." ("Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública". Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, 1981, ps. 425-426).

   Si concluido el trámite del procedimiento de los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, y previo al dictado del acto final en éste, se desprende que existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo cuestionado, es cuando se pasa, entonces, a solicitar a esta Dependencia el dictamen a que hace alusión el artículo 173 de la citada Ley General (al respecto pueden verse los dictámenes Nos. C-152-90 de 10 de setiembre de 1990 y C- 079-94 de 11 de mayo de 1994).

   Así las cosas, debe concluirse que la solicitud para que la Procuraduría General de la República se pronuncie conforme al artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública resulta prematura, ya que no se ha acreditado el levantamiento del o los respectivos expedientes administrativos en que se garantice el debido proceso a los posibles perjudicados con la eventual declaratoria de nulidad, debiéndose proceder, por tanto, a su rechazo con base en este motivo de forma. No será, pues, hasta que se dé cumplimiento con el correspondiente procedimiento administrativo, conforme a los términos dichos, que pueda ser solicitado el dictamen que interesa.

II.- DICTAMEN SOBRE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA EN MATERIA DE HACIENDA PÚBLICA Y CONTRATACION ADMINISTRATIVA

   Con ocasión de la reforma al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, introducida por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428 de 7 de setiembre de 1994, dos son los órganos facultados para emitir el dictamen previo vinculante que interesa a la Administración activa para declarar las nulidades absolutas evidentes y manifiestas, la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República:

"Artículo 173.1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República. (...)"

   Esta competencia de la Contraloría General sobre la denominada "Hacienda Pública" la encontramos consagrada incluso a nivel constitucional:

"Artículo 183.- La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (...)"

   Para el correcto entendimiento de lo que debe ser considerado como "Hacienda Pública" es de interés transcribir algunos artículos de la indicada Ley Orgánica de la Contraloría:

"Artículo 1.- NATURALEZA JURIDICA Y ATRIBUCION GENERAL La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta Ley." (El destacado no es del original).

"Artículo 8.- HACIENDA PUBLICA Hacienda Pública es la organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la administración del patrimonio público; salvo la contribución obrero patronal que es de naturaleza pública (...)

Patrimonio público es la universalidad constituida por los fondos públicos y por los pasivos a cargo de la Hacienda Pública (...)" (El destacado es nuestro).

"Artículo 9.- FONDOS PUBLICOS Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos." (La negrita no es del original).

"Artículo 11.- FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO DE CONTROL Y FISCALIZACION SUPERIORES Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley." (El destacado no es del original).

   De la lectura integrada de todos estos artículos se colige que corresponde a la Contraloría General de la República emitir el dictamen sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos relacionados con el patrimonio público (entre otros, bienes propiedad del Estado) sometido a la administración de órganos públicos.

   En el caso que nos ocupa, y de acuerdo con la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado (artículo 1°) y su administración corresponde a las Municipalidades de la jurisdicción respectiva (artículo 3°).

   En esa medida, es fácil concluir que el dictamen del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública corresponde darlo a la Contraloría General, y no a la Procuraduría General de la República, cuando se trate de pronunciarse sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de "contratos de arrendamiento" otorgados por una Municipalidad en la zona restringida de la zona marítimo terrestre.

   Sobre la competencia de la Contraloría General de la República para conocer de la legalidad de asuntos en que se involucran bienes públicos y su disposición por particulares, citamos de seguido parte del texto de algunos dictámenes alusivos:

"En todo caso, hacemos notar que los actos administrativos cuya legalidad se cuestiona, se dictan dentro de un procedimiento que se desarrolla con el objeto de permitir la explotación, por un particular, de una planta hidroeléctrica a través de una infraestructura que ha sido creada por un ente público. Tratándose así de una denuncia relativa a la utilización y aprovechamiento de bienes que integran un patrimonio público, el asunto queda librado a la competencia propia de la Contraloría General de la República, como órgano superior de vigilancia de la Hacienda Pública." (Dictamen No. C-130-96 de 6 de agosto de 1996).

"En virtud de lo que se dispone en el inciso 1) recién transcrito es oportuno indicar que el dictamen vinculante que determine las eventuales violaciones evidentes y manifiestas al Ordenamiento Jurídico que presenten tanto el acuerdo del Concejo Municipal que autorizó la firma del "Convenio de Reforestación", como la de éste mismo, corresponde ser emitido por el Ente Contralor. (...)

Dado que, en el caso que nos ocupa, se trata de un bien inmueble propiedad del Gobierno Municipal -componente de la Hacienda Pública- y se pretende analizar la procedencia jurídica de haber acordado su utilización por parte de un tercero, es que se está en presencia de un acto cuya eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponde dictaminar a la Contraloría General de la República." (Dictamen No. C-007-97 de 16 de enero de 1997).

"Para esta Procuraduría es claro que lo discutido en la consulta es materia relacionada con la donación de un inmueble propiedad de la Municipalidad, es decir, parte integral de la Hacienda Pública, por lo que lo dispuesto en este asunto por la Contraloría General de la República es vinculante para la administración consultante, además de que la competencia de dicha entidad es exclusiva y excluyente, incluso, en relación con esta Procuraduría. (...)

 Es importante advertir que la indicada competencia exclusiva y excluyente comprende incluso el análisis de procedencia de las nulidades absolutas, evidente y manifiestas de actos administrativos relacionados con la materia de la Hacienda Pública." (Pronunciamiento No. OJ-036-97 de 8 de agosto de 1997).

   Esta competencia es también reconocida por la misma Contraloría General de la República, como puede apreciarse, a manera de ejemplo, del Oficio DAJ-2328 de 11 de diciembre de 1997 de ese ente, que en lo que interesa transcribimos a continuación:

"... cabe indicar que de la inteligencia de los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica del Órgano Contralor, la eventual nulidad de los actos directamente relacionados con la Hacienda Pública debe ser dictaminada por la Contraloría General. (...) De ahí que, lleva razón la Representación del Estado según lo consigna en el dictamen C-197-97, en el sentido de que en la especie ha operado un traslado de competencia, de modo que siendo los bienes relacionados con el dictamen de mérito, parte integral de la Hacienda Pública, el órgano competente para rendirlo es justamente la Contraloría General de la República, dictamen que definitivamente sería vinculante para la administración consultante..."

   Amén de lo explicado, debe recordarse asimismo que la Contraloría General de la República es competente también para el conocimiento de asuntos relativos a la contratación administrativa, materia en la que puede incluso declarar de oficio la nulidad absoluta de contratos administrativos de los sujetos sometidos a su fiscalización (artículo 28 de su Ley Orgánica), dentro de los cuales se encuentran por supuesto las Municipalidades. A ese propósito, son ilustrativos los dictámenes Nos. C-083-97 de 23 de mayo de 1997 y C-191-97 de 8 de octubre de 1997:

"Dado que, en el presente asunto, se trata de analizar la legalidad de una (sic) acto concreto con naturaleza contractual, específicamente en lo que atañe a la condonación de una deuda cuyo sujeto acreedor lo es el INCOPESCA amén de que implica la utilización de un bien cuya administración corresponde a ese Instituto, el examen de la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del convenio (...) es competencia de la Contraloría General. En virtud de las anteriores consideraciones, la solicitud para la emisión del dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública que interesa a ese Instituto deberá ser remitida a la Contraloría General, siendo incompetente esta Procuraduría para tal efecto en razón de la materia (...)" (Dictamen No. C-083-97).

"(...) en materia de contratación administrativa, la Contraloría General de la República ostenta competencia específica para verificar la legalidad -y consecuentemente el examen de nulidad- que incida en los específicos actos de esta naturaleza que realice la Administración. De donde el concepto de Hacienda Pública contenido en el artículo 173 de la Ley General sea comprensivo de aquellos casos en que se discuta la legalidad de los contratos administrativos. (...)

Siendo consecuentes con las modificaciones sufridas tanto por el artículo 173, como por las regulaciones contenidas en la Ley No. 7428, es dable concluir que las solicitudes tendentes a que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos adoptados en el ejercicio de la potestad de contratación administrativa corresponde, para efectos de rendir el dictamen correspondiente, a la Contraloría General de la República." (Dictamen No. C-191-97 de 8 de octubre de 1997).

   Igualmente, sobre esta competencia de la Contraloría General en materia de contratación administrativa, pueden leerse las resoluciones Nos. 2398-91 de 15 horas 20 minutos del 13 de noviembre de 1991 y 3410-92 de 14 horas 45 minutos del 10 de noviembre de 1992 de la Sala Constitucional.

   En conclusión, y de tratarse efectivamente de contratos de arrendamiento sobre la zona marítimo terrestre, el dictamen sobre su nulidad absoluta evidente y manifiesta compete a la Contraloría General de la República, y no a este Despacho; por lo que, una vez que se lleven a cabo los procedimientos administrativos que corresponden, según lo ya explicado, deberán remitirse los expedientes para su respectivo estudio a aquella entidad.

   Para terminar este apartado, es oportuno hacer algunas consideraciones sobre las atribuciones estipuladas a la Procuraduría General de la República en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.

   Estatuye el artículo 4° de esa Ley:

"Artículo 4°.- La Procuraduría General de la República, por sí o a instancia de cualquier entidad o institución del Estado o de parte interesada, ejercerá el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley. En consecuencia, hará las gestiones pertinentes respecto a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir estas disposiciones o de leyes conexas, o que pretendan obtener derechos o reconocimiento de éstos contra aquellas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención a las mismas. Lo anterior sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias de conformidad con sus facultades legales."

   Esta norma se ha pretendido utilizar para atribuirle a la Procuraduría una facultad legal para declarar nulidades de actos o contratos referentes a la zona marítima terrestre. Sin embargo, se debe ser categórico en que tal posibilidad le está vedada, y que el texto a lo que hace alusión es a un deber de "hacer las gestiones pertinentes" para lograr ese resultado, no a hacerlo por ella misma. Las gestiones pueden consistir, por ejemplo, en dirigirse a los organismos públicos correspondientes e instarles a que inicien los trámites pertinentes para alcanzar aquel fin.

   Dicha actividad de la Procuraduría General se encuentra más claramente enunciada en el artículo 5° del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, cuando menciona que aquella "gestionará cuando se trate de anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones en contravención a la Ley".

III.- ALGUNOS APUNTES SOBRE LOS DENOMINADOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO SOBRE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE

   Aunque no constituye parte de la solicitud a nosotros planteada por esa Municipalidad, sí conviene hacer algunos comentarios sobre la figura de los contratos de arrendamiento sobre la zona marítimo terrestre, con el propósito de que sean tomados en cuenta en el presente o futuros casos que se conozcan.

   Se le denominaba contrato de arrendamiento sobre la zona marítimo terrestre a la figura por medio de la cual se otorgaba un derecho al aprovechamiento de esa franja de dominio público con anterioridad a la Ley No. 6043.

   Tales contratos obedecían a una tendencia general de llamar así a los actos en que la Administración concedía la posibilidad a particulares de utilizar terrenos suyos, sobre todo a partir de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961. Esto lo vemos más claramente en instrumentos como el Convenio MAG-ITCO-ICT de 20 de marzo de 1972, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 89 de 10 de mayo de 1972, donde se establecía esa posibilidad, aún sobre terrenos de dominio público como las islas o las zonas fronterizas:

"Cláusula Primera: En virtud del presente convenio el ITCO y el ICT actuando por delegación del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, podrán otorgar dentro de los fines contemplados en sus respectivas leyes orgánicas, contratos de arrendamiento de terrenos de las Reservas Nacionales." (El destacado es nuestro).

   En el caso de la zona marítimo terrestre, lo vemos claramente establecido en la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970:

"Artículo 6°.- Los cincuenta metros de la zona marítimo- terrestre a partir de la pleamar ordinaria, serán inalienables y en ningún caso pueden ser objeto de arrendamiento o venta. Por lo tanto, nadie puede alegar derecho alguno sobre dicha franja, que estará dedicada a uso público para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación. (...)

Artículo 7°.- Los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, pueden ser objeto de arrendamiento, dentro de las siguientes normas: (...)" (La negrita no es del original).

   Con anterioridad a esa Ley, según se lee de su mismo Transitorio I, los contratos de arrendamiento eran otorgados por el Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario:

"Transitorio I.- Los actuales contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto de Tierras y Colonización, se regirán por las normas fijadas por esa institución con anterioridad a la presente ley."

   La Ley No. 4558 de cita fue suspendida en su vigencia por la Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, hasta tanto se promulgara una nueva ley que regulara "todo lo relativo al arrendamiento y venta de playas marítimas o fluviales e islas marítimas o fluviales".

   En su artículo 3°, la Ley No. 5602 prohibió de manera absoluta el arrendamiento de playas o islas, marítimas o fluviales, durante el plazo de suspensión de la vigencia de la Ley No. 4558, salvo los casos de prórrogas procedentes conforme a esta última Ley. La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, derogó finalmente la No. 4558 de 22 de abril de 1970, y reguló el uso particular de la zona marítimo terrestre, especialmente su zona restringida, a través de un sistema de concesiones, figura jurídica más acorde con el régimen de dominio público que caracteriza a esa faja costera.

   Además, dedicó sus dos primeros transitorios a definir la situación de los contratos de arrendamiento vigentes a ese momento:

"Transitorio I.- Las concesiones o contratos de arrendamiento otorgados con fundamento en leyes anteriores, salvo las excepciones aquí establecidas, pasarán a control de las municipalidades respectivas y continuarán en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento y si fuere acordada su prórroga, se modificarán con arreglo a las normas de esta ley. Lo anterior referido a la zona marítima terrestre.

Transitorio II.- Las municipalidades y el Instituto de Tierras y Colonización deberán remitirle al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses de la vigencia de esta ley, copias de los contratos o concesiones que hubieren otorgado en zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados presenten, también en ese plazo, sus contratos a este Instituto, todo para efectos de su registro en el mismo. Vencido ese término sin haberse presentado dichos contratos, carecerán de validez y se tendrán como extinguidos. (...)"

   Ante este panorama legal, recomendamos a esa Municipalidad analizar el origen en el tiempo de los "contratos de arrendamiento" a que se hace referencia en su Oficio.

   Si se trata de contratos otorgados durante la vigencia de la Ley No. 4558 u otras leyes anteriores que así lo permitieran, los mismos habrían de haberse remitido al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses a partir de la promulgación de la Ley No. 6043, para ser registrados en el mismo. De no haberse hecho así, carecerían de validez y se tendrían por extinguidos, de acuerdo a esta misma Ley.

   En caso de que sí se hubiesen remitido al Instituto Costarricense de Turismo, los contratos de arrendamiento a su vencimiento, habrían de haberse prorrogado conforme a la normativa de la Ley No. 6043; caso contrario, habría elementos de nulidad presentes.

   En el evento de que se hubiesen otorgado contratos de arrendamiento durante la suspensión de la Ley No. 4558, ellos serían absolutamente nulos:

"Artículo 71.- Son absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones, realizados o tomados a partir de la promulgación de la ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974 y que fueren contrarios a sus disposiciones."

   Igual suerte correrían aquellos contratos otorgados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley No. 6043 y que hubiesen dispuesto sobre la zona marítimo terrestre de una forma distinta a la estipulada en ella, o que se hubiesen otorgado sin cumplir los requisitos que al efecto elenca ésta y su Reglamento.

   Finalmente, si se estuviera en presencia de contratos de concesión sobre la zona marítimo terrestre, tramitados y extendidos en todo conforme a la Ley No. 6043 y su Reglamento, a los que por error se les denominó contratos de arrendamiento o arriendo, es lógico pensar que esta simple circunstancia no obsta para afirmar su validez y vigencia, aunque se reconoce que no es una práctica deseable. Al efecto ha dicho la doctrina:

"Por supuesto, la existencia de un permiso o de una concesión no depende de la arbitraria denominación que se le dé: depende de la estructura jurídica del acto creador del respectivo derecho; de modo que por más que la ley, el reglamento o el acto administrativo particular hablen de "permiso", el acto respectivo será una "concesión" si reúne los caracteres de ésta y viceversa. Es la naturaleza y esencia del acto, y no su denominación errónea, lo que debe considerarse para calificarlo jurídicamente." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 345).

De usted, atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR AGRARIO

c.c. Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República