C-265-95

San José, 21 de diciembre de 1995

MBA.

Fernando Gutiérrez Ortíz

Director Ejecutivo

Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas

S.D.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio No. SE-1170-95 de 23 de noviembre de 1995, en el cual consulta la condición de catorce plazas para la ejecución del Préstamo CONICIT-BID, pactadas por un plazo igual a la duración del mismo. Concretamente si dichas plazas son contratos a plazo o si por el contrario son a tiempo indefinido.

I.- PROBLEMA PLANTEADO:

            El Despacho consultante indica que:

            "La situación de los funcionarios nombrados en estas plazas se caracteriza por:

a. Los nombramientos se han efectuado en plazas al igual que para todos los funcionarios de la Institución; la diferencia en sus nombramientos radica únicamente en el plazo, dado que estas plazas sólo están autorizadas por la duración del Préstamo y la Institución acordó hacer nombramientos anuales por motivos presupuestarios.

 

b. La Institución para el nombramiento de este personal utilizó en principio un contrato denominado como Servicios Especiales, cuya muestra se adjunta, mediante el cual se estipulaba entre otros aspectos, que "...El Contratista tendrá los mismos derechos y deberá acatar todas las disposiciones que se emitan para los funcionarios del CONICIT". Para la prórroga de tales nombramientos, se realizó en primera instancia un addendum al contrato original y posteriormente, lo que el Departamento de Administración de Personal ha utilizado es la Acción de Personal. Estos funcionarios tienen más de un año de laborar en la Institución, inclusive hay casos que tienen casi cinco años de brindar sus servicios al CONICIT, de ahí que dichas prórrogas conviertan estos nombramientos, de acuerdo con lo señalado en los Artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, en contratos por plazo indefinido.

 

c. Al igual que los funcionarios, el pago de éstos se carga a las cuentas respectivas de Servicios Personales (Sueldos Fijos, Anualidades, Dedicación Exclusiva, Carrera Profesional), siendo la única diferencia que se financian con recursos de Contrapartida, además están sujetos a todas las deducciones de ley, a saber: Impuesto sobre la Renta, cargas sociales, obreras y patronales, deducción de su aporte a la Asociación Solidarista como asociados, anualmente se les cancela el aguinaldo respectivo y gozan de vacaciones y otras obligaciones y beneficios estipulados en el Reglamento Interno de Trabajo, el cual cubre a todos los funcionarios. Es importante también mencionar que la Institución traslada un seis por ciento (6%) por concepto de aporte patronal que corresponde al derecho de cesantía de estas personas a la Asociación Solidarista de Empleados de CONICIT.

 

d. El CONICIT para el pago de estos funcionarios ha empleado en los contratos el término de Servicios Especiales, únicamente para distinguir la procedencia de los recursos, diferenciando de esta manera los recursos ordinarios de los fondos de Contrapartida del Préstamo BID,

 

e. Estos funcionarios, como bien se ha indicado anteriormente, gozan de los mismos derechos y tienen las mismas obligaciones que los funcionarios de la Institución y con ellos se ha establecido una clara relación de servicio, desempeñando funciones propias de la Institución, referentes a las actividades del Préstamo. En tales contrataciones privan los tres elementos de la relación laboral, a saber: prestación personal del servicio, subordinación jurídica y remuneración.

 

f. La razón por la cual se prescinde de sus servicios radica en primera instancia en el aspecto presupuestario dado que los recursos de la Contrapartida son limitados. Por la naturaleza de dichas plazas, la Institución realizó la consulta a la Autoridad Presupuestaria sobre si procede el pago del derecho de prestaciones legales a estos funcionarios una vez que se eliminen las plazas que ocupan. Dicha instancia es de la opinión que no procede, según se aprecio en la nota STAP-1766-95 del 31 de agosto de 1995, adjunta. No obstante lo anterior es criterio de nuestra Asesoría Legal que a los funcionarios en cuestión se les debe reconocer los derechos laborales, dado que de acuerdo a la jurisprudencia, ante la reiterada prórroga de los contratos éstos se vuelven en contratos de tiempo indefinido." (El resaltado no es del original).

II.- ACLARACION PREVIA:

            Es preciso indicar que esta Procuraduría evacua la presente consulta de manera genérica sin hacer el examen de cada uno de los casos concretos, con el propósito de no sustituir a la administración activa en materia propia de su competencia.

III.- ANALISIS:

            En un primer aparte se estudiará el derecho aplicable en este tema a una institución autónoma como CONICIT y en un segundo aparte se examinará, según los datos generales proporcionados por la Institución consultante, si existe un contrato a plazo o tiempo indefinido.

a.- CONICIT como institución autónoma no sujeta el régimen del Servicio Civil

            Es preciso señalar que el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas -CONICIT- fue creado mediante la ley No.5048 del 9 de agosto de 1972 como una institución autónoma con personalidad jurídica y patrimonios propios.

            Como es sabido el Servicio Civil regula el servicio público dentro del Poder Ejecutivo, sin embargo las instituciones autónomas no se encuentran reguladas por el Estatuto del Servicio Civil.

            En ese sentido la Sala Constitucional ha indicado que:

"(...) la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que o no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. (...) Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992).

            Claro que el Estatuto del Servicio Civil no rige particularmente las instituciones autónomas, es preciso indicar que se deberá buscar la normativa aplicable a la situación en estudio aplicando principios propios del empleo público.

            Por una parte el Estatuto del Servicio Civil siendo tomado como normativa principista, postula la estabilidad laboral, por otra parte el Código de Trabajo establece supuestos expresos para determinar cuándo una relación laboral, en este caso de empleo público, es a tiempo indefinido o a plazo.

            El artículo 26 del Código de Trabajo señala que:

"Artículo 26.- El contrato de trabajo sólo podrá estipularse por tiempo determinado en aquellos casos en que su celebración resulte de la naturaleza del servicio que se va a prestar. Si vencido su término subsisten las causas que le dieron origen y la materia el trabajo, se tendrá como contrato por tiempo indefinido, en cuanto beneficie al trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de los trabajos."

            Dado que existe un vacío normativo en cuanto al empleo público en las instituciones descentralizadas, esta Procuraduría considera que es posible aplicar al tema consultado el artículo 26 del Código de Trabajo.

b.- El contrato a tiempo indefinido y el contrato a plazo

            El problema a determinar en la consulta es si de acuerdo con el elenco de hechos señalados por el Despacho consultante, la relación laboral de las personas contratadas con ocasión del Préstamo CONICIT-BID, es a plazo o a tiempo indefinido.

            En doctrina se indica que:

"(...) para distinguir los contratos a término de los contratos por tiempo indeterminado, como a los trabajadores fijos de los eventuales, se considera: a) la expectativa en que el trabajador puede encontrarse con relación a la continuidad de sus tareas; esto es, su creencia, dada la naturaleza de la empresa, de que la prestación de su servicios será continuada; b) a causa de la naturaleza de la empresa o del negocio, por lo cual la función será fija si se contrata el trabajo de una persona para prestaciones que constituyen la actividad normal de la empresa, y en otro caso se tendrá por transitoria; c) la propia naturaleza del trabajo, que puede ser temporal o fija."(CABANELLAS, Guillermo, Tratado de Derecho Laboral, Argentina, Editorial Heliasta, 1988, p.358).

            Por su parte la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia dispuso:

"III.- En cuanto a la transformación del contrato, de un plazo fijo por otro por tiempo indefinido, a tenor del numeral 26 ídem, por subsistir la materia del trabajo y las causas de la contratación, amén de que el término no puede pactarse por más de un año en perjuicio del trabajador -ordinal 17 ibídem-, no cabe duda, de conformidad con la información resultante de cada uno de los contratos suscritos, en relación a la prueba testimonial evacuada, que las labores para las que fue contratado el actor se mantuvieron en el tiempo, desde la primera contratación a partir del 15 de julio de 1987 y hasta que feneció la última, el 15 de enero de 1991 (...)

La fuente de creación del contrato laboral reside siempre en la voluntad de las partes, pero la esfera en que ésta pueda decidir, es limitada en esos pactos, por lo que emana de las normas imperativas, dictadas por el legislador cuando considera que hay aspectos de interés que obligan a imponer la voluntad del Estado en la negociación en extremos que no pueden ser variados por la voluntad de las partes. En esos casos se neutraliza o se anula el principio de la autonomía de la voluntad, como creadora del convenio porque esas leyes imperativas conducen a establecer, entre patrono y trabajador, ciertos principios o normas que se incorporan a la relación jurídica e imperan con predominio sobre la voluntad de las partes. Con la incorporación de esas disposiciones imperativas la relación de trabajo sustituye al contrato y el contenido de tal relación jurídica se fija, con independencia de la manifestación de la voluntad de los interesados (...)

No se puede eludir la prohibición que contiene el artículo 26, porque es norma imperativa, de orden público, que prohíbe esa clase de contrato. Véase por qué. Dice ese artículo en lo que interesa: "El contrato de trabajo sólo podrá estipularse por tiempo determinado en aquellos casos en que su celebración resulte de la naturaleza del servicio que se va a prestar". Por consiguiente, si la naturaleza del servicio objeto del contrato del juicio no es por tiempo determinado el contrato no puede estipularse por tiempo determinado entonces, y si así se hizo, las cláusulas respectivas carecen de valor. Si se eludiera ese aspecto y se le diera valor al plazo de diez años para indemnizar con base en la cláusula 6 se estaría violando el artículo 26.(...) El 26 solo permite contratos por tiempo determinado cuando así corresponden por la naturaleza del servicio. Y prohíbe esos contratos cuando no caben por la naturaleza de los servicios a prestar. El artículo 27 solamente se refiere y aplica a aquellos contratos por tiempo determinado que son válidos conforme al artículo 26.(...)"

IV.- Así las cosas, lo pactado por las partes, en cuanto al plazo, debe ceder ante la realidad, y el carácter imperativo de las disposiciones del Código de Trabajo, de tal suerte que, el contrato debe tenerse como por tiempo indefinido (...)" (El subrayado no es del original) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, de las 9:40 horas del 21 de julio de 1994).

            Frente a la doctrina y la jurisprudencia antes expuestas, el Despacho consultante indica que los funcionarios se encuentran en la siguiente situación:

- "Los nombramientos se han efectuado en plazas al igual que para todos los funcionarios de la Institución"

- "Para la prórroga de tales nombramientos, se realizó en primera instancia un addendum al contrato original y posteriormente, lo que el Departamento de Administración de Personal ha utilizado es la Acción de Personal."

- "Estos funcionarios tienen más de un año de laborar en la Institución, inclusive hay casos que tienen casi cinco años de brindar sus servicios al CONICIT (...)"

-"Al igual que los funcionarios, el pago de éstos se carga a las cuentas respectivas de Servicios Personales (Sueldos Fijos, Anualidades, Dedicación Exclusiva, Carrera Profesional), siendo la única diferencia que se financian con recursos de Contrapartida (...)"

- "están sujetos a todas las deducciones de ley, a saber: Impuesto sobre la Renta, cargas sociales, obreras y patronales, deducción de su aporte a la Asociación Solidarista como asociados, anualmente se les cancela el aguinaldo respectivo y gozan de vacaciones y otras obligaciones y beneficios estipulados en el Reglamento Interno de Trabajo, el cual cubre a todos los funcionarios.

-"la Institución traslada un seis por ciento (6%) por concepto de aporte patronal que corresponde al derecho de cesantía de estas personas a la Asociación Solidarista de Empleados de CONICIT.

- "gozan de los mismos derechos y tienen las mismas obligaciones que los funcionarios de la Institución y con ellos se ha establecido una clara relación de servicio, desempeñando funciones propias de la Institución, referentes a las actividades del Préstamo."

            Lo importante para la consulta formulada es determinar si la naturaleza del servicio objeto del contrato es por tiempo determinado o indeterminado.

            Es así como los datos indicados por la Institución consultante prueban una equiparación de los funcionarios contratados con el préstamo CONICIT-BID con los funcionarios ordinarios, verbigracia: nombramiento en plazas, utilización de la acción de personal, sueldos fijos, anualidades, dedicación exclusiva, carrera profesional, todas las deducciones de ley (impuesto sobre la renta, cargas sociales, obreras y patronales, deducción de su aporte a la Asociación Solidarista como asociados), cancelación de aguinaldo, vacaciones y otras obligaciones y beneficios estipulados en el Reglamento Interno de Trabajo del CONICIT, se le traslada a la Asociación Solidarista de Empleados de CONICIT un 6% por concepto de aporte patronal del derecho de cesantía y tienen más de un año de laborar.

            Todo lo anterior prueba, según la información aportada por la administración activa, que la naturaleza de la labor objeto del contrato es permanente y no ocasional, por lo que el contenido de éste no refleja una relación de servicio a plazo.

IV.-CONCLUSION

            De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, según los datos genéricos proporcionados por el Despacho consultante, que los contratos ocasionados por el Préstamo CONICIT-BID son a tiempo indefinido y por tanto se les debe reconocer lo que según la ley, a este tipo de contrato corresponde.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal