C-028-96

15 de febrero de 1996

Señora

Licda. Alicia Fournier Vargas

Viceministra de la Presidencia

Ministerio de la Presidencia

SU DESPACHO

Estimada Señora Viceministra:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N.º DV-1119-95 de 28 de agosto de 1995 (asignado al suscrito el 6 de setiembre pasado), mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría "acerca de la posibilidad de otorgar becas y suscribir los contratos entre el Ministerio y los beneficiarios por períodos mayores de un año, tomando en cuenta el carácter anual de la Ley del Presupuesto General de la República. Consideraron (refiriéndose a la Comisión de Becas del Ministerio de la Presidencia) que, por exceder el período fiscal, dichos contratos podrían estar viciados de nulidad, con las consecuencias que ello acarrearía".

   Para lo anterior, se adjuntó también el criterio jurídico de la Asesoría Legal de ese Ministerio, según Memorándum DMP-AL-054-95 de 26 de junio de 1995, suscrito por el Lic. Fernando Castillo, Asesor Coordinador del Departamento Legal.

   Una vez expuestos los términos de su consulta, procede evacuar la misma de la siguiente forma:

I.- MARCO NORMATIVO APLICABLE

   La Ley de la Junta Administrativa de Becas N.º 3631 de 16 de diciembre de 1965 dispone en sus artículos 2º y 4º lo que a la letra se transcribe:

"Artículo 2º.- Corresponderá a la Junta Administradora del Fondo de Becas, administrar y decidir sobre el destino de los recursos económicos que se asignen en el Presupuesto Nacional, al otorgamiento de becas para estudiantes de enseñanza media, vocacional, técnica, normal y universitaria, así como los fondos que se obtengan de la aplicación de la presente ley."

"Artículo 4º.- La Junta concederá becas a los estudiantes que las soliciten y llenen los requisitos que ella exija, de conformidad con su reglamento, previa firma de un contrato, en donde se establezca las condiciones del caso."

   Por su parte, el Reglamento de la Junta Administradora de Becas, según Decreto Ejecutivo N.º 38 de 25 de noviembre de 1979, expresa en lo conducente en sus artículos 1º, 2º y 14º, lo siguiente:

"Artículo 1º.- La Junta Administradora de Becas actuará como una entidad dependiente del Ministerio de Educación Pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: ...

b) Promover la formación de recursos humanos para el desarrollo del país, mediante la aplicación de los fondos que se destinen en el Presupuesto de la República para el otorgamiento de becas, o que otras entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, destinen con ese mismo objeto..."

"Artículo 2º.- Son atribuciones de la Junta:

a) Administrar y decidir sobre el destino de los recursos económicos que se asignen en el Presupuesto Nacional al otorgamiento de becas para estudiantes de enseñanza media, vocacional, técnica, normal y universitaria;...

c) Adjudicar las becas con cargo a las partidas presupuestarias a ella destinadas, de conformidad con un plan anual que deberá elaborar y que contemple las más urgentes necesidades del desarrollo nacional..."

"Artículo 14.- Para atender los gastos requeridos por el cumplimiento de las funciones de la Junta Administradora del Fondo de Becas, se incluirá cada año en la Ley de Presupuesto General Ordinario de la República, Capítulo del Ministerio de Educación Pública, lo siguiente:

a) Una asignación no menor que el total de las sumas destinadas a becas en la Ley de Presupuesto General Ordinario de la República del año 1965, en el capítulo correspondiente al Ministerio de Educación Pública.

b) Una asignación equivalente al 60% de lo que sobre la suma de ¢750.000, produzca la reforma al artículo 273, inciso 12 del Código Fiscal, efectuada por Ley Nº 3088 de 31 de enero de 1963.

c) Una asignación equivalente al monto de las sumas devueltas por beneficiarios de becas, al tenor de lo que dispone el artículo 8º de esta ley.

d) Una asignación de ¢200.000 que deberá ser destinada por la Junta a conocer becas para la formación de profesores de enseñanza media, especialmente en la rama vocacional, y que se tomará de lo que produzca el impuesto establecido en la Ley de Timbre Forense N.º 176 de 17 de agosto de 1944, reformada por la Ley N.º 3245 de 3 de diciembre de 1963".

   Ahora bien, la duda sobre la posibilidad de otorgar becas y suscribir los respectivos contratos entre el Ministerio y los beneficiarios de dichas becas por períodos mayores de un año, surge por parte de la Comisión de Becas en razón del carácter anual del Presupuesto de la República y como límite de la actividad financiera del Estado.

   En este sentido y como punto a considerar previamente, recordemos lo expresado por Álvaro Rodríguez Bereijo (El Presupuesto del Estado. Ed. Tecnos. España. 1970. p 271), cuando habla sobre la autorización presupuestaria del Parlamento, concibiéndola como límite jurídico a la actividad financiera de gasto público:

"La autorización presupuestaria del Parlamento tiene por objeto limitar jurídicamente, vincular la actividad financiera del Gobierno, tanto por lo que se refiere a los ingresos públicos que, como hemos visto, han de ser obligatoriamente recaudados e inscritos en el Presupuesto, como a los gastos públicos".

   Es así como el artículo 180 de la Constitución Política es reflejo de esa concepción al disponer que "el presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo..."; en relación con el numeral 176 también constitucional que dispone que "el presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante el año económico (que comprende del 1º de enero al 31º de diciembre de cada año). En ningún caso el monto de los gastos presupuestados podrá exceder el de los ingresos probables...".

   En igual sentido de pronuncian los artículos 31º, 33º y 34º de la Ley de la Administración Financiera de la República cuando señalan:

"Artículo 31º.- El presupuesto fiscal ordinario y los extraordinarios aprobados por el Poder Legislativo de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales correspondientes constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado. Son obligaciones exigibles del Estado únicamente las que comprenda el presupuesto anual ordinario y extraordinario y las ampliaciones a los mismos que autorice posteriormente el Poder Legislativo por razones muy calificadas y con arreglo a la Constitución y a la ley".

"Artículo 33º.- El presupuesto anual ordinario comprenderá la indicación de todos los gastos ordinarios autorizados para ese período, sin excepción y la estimación de todos los ingresos ordinarios probables de la Administración Pública durante el ejercicio respectivo, sin deducciones ni omisiones de ninguna especie. Los presupuestos extraordinarios comprenderán la totalidad de los egresos extraordinarios y de los ingresos extraordinarios u ordinarios. Para este efecto se tendrá como ingreso de carácter extraordinario cualquier excedente entre los ingresos ordinarios presupuestados y los ingresos ordinarios efectivos, del cual se dispondrá conforme a la ley. En ningún caso el monto de los gastos presupuestados podrá exceder el de los ingresos probables".

"Artículo 34º.- El año fiscal se extiende del 1º de enero al 31º de diciembre y para ese período deberá emitirse el presupuesto de la República".

II.- PROBLEMA PLANTEADO

   Consecuentemente y dentro de este mismo orden de ideas, el tratadista argentino José Dromi coincide en que "el presupuesto, como programa u ordenación racional de la actividad financiera del Estado, contiene una autorización legislativa limitativa del Ejecutivo, que se traduce en una expresión cuantitativa de ingresos y egresos pública, operando como instrumento de control" (José R. DROMI: Presupuesto y cuenta de inversión, ASTREA, Buenos Aires, 1988, p. 18).

   El presupuesto es así, una autorización al Poder Ejecutivo para gastar, que es de carácter limitativo porque está referida a un período de tiempo determinado, que en nuestro ordenamiento jurídico comprende del 1º de enero al 31º de diciembre de cada año.

   Se trata en sí de un freno para el gasto público, que funciona como un instrumento de control (ver en este mismo sentido lo expresado en su oportunidad por la Procuraduría en los dictámenes N.º C-118-94 de 21 de julio de 1994 y C-128-94 de 9 de agosto de 1994).

   Sin embargo, en punto al tema consultado, sea, la posibilidad de otorgar becas y suscribir los respectivos contratos entre el Ministerio y los beneficiarios de dichas becas por períodos mayores de un año, nuestro tratadista de Derecho Administrativo Lic. Eduardo Ortiz Ortiz advirtió algunos comentarios en situaciones generales similares.

  Veamos por ejemplo sus reflexiones en punto a situaciones en las que se celebran contratos o actos generadores de obligaciones durante la vigencia de un presupuesto, pero sin la previsión o autorización de los respectivos gastos que dichas obligaciones producen:

"En efecto: es evidente que, en relación con los actos y contratos generadores de obligaciones celebrados durante la vigencia del presupuesto, pero contra su previsión y autorización de gastos, hay un doble problema de validez y de eficacia al mismo tiempo, pues el negocio violará la prohibición presupuestaria de obligaciones sin partida suficiente y, al mismo tiempo, topará con la barrera impediente del pago, por falta de exigibilidad.

Y esto tiene que ser así también por virtud del imperativo del artículo 129 de la Constitución Política, que impone la nulidad de todo acto o contrato que viole leyes prohibitivas, como las del presupuesto nacional en punto a los gastos públicos sin partida o con una insuficiente" (tomado de: ORTIZ, Eduardo. "El Presupuesto de la República: una doble reserva de ley especial." Revista Judicial N.º 33, Año IX, junio de 1985. Corte Suprema de Justicia, Editorial Judicial, San José, 1985, pp. 23-24).

   Sin embargo, igualmente advierte en relación con los compromisos u obligaciones existentes antes del presupuesto, sean estos derivados de actos o contratos (tal y como sucede en nuestro caso objeto de análisis), que la consecuencia jurídica es distinta y merece, consecuentemente, un tratamiento diferente:

"En la hipótesis de compromisos existentes antes del presupuesto, sólo quedará en cuestión la exigibilidad del crédito, no su validez, igualmente importante en orden a su efectividad y cobro contra el Estado, pues la carencia de partida determinará su inexigibilidad y la prohibición de pagarlo. Lo que conduce a la tercera norma necesaria de todo presupuesto.

iv) Los créditos contra el Estado no pueden pagarse antes de agotado el trámite presupuestario al efecto. Las obligaciones se adquieren y se hacen exigibles con independencia del presupuesto, pero no pueden ser pagadas sino después de que se hayan reunido a su favor todos los requisitos que al efecto exigen éste y su régimen legal.

Es principio universalmente aceptado que el pago de un crédito contra un ente público sólo es legalmente posible después de reunidos todos los requisitos y cumplidos todos los trámites que exigen las leyes presupuestarias con ese fin. El crédito puede ser líquido y exigible según las leyes que regulan el respectivo acto o contrato, pero sólo puede ser pagado por el Estado cuando se haya cumplido la ley presupuestaria en lo que toca a los pagos. Se requiere, en otras palabras, que se haya cumplido el procedimiento interno del gasto público para que éste pueda ser efectuado, sin lo cual nuevamente hay un problema de carencia de legitimación para pagar en el órgano público encargado de ello. Ese trámite interno - porque se da entre órganos del Estado y no con el acreedor como su destinatario- exige como condición primera la existencia de partida suficiente, pero, además, la afectación de la partida al pago de un gasto futuro (indicado por su naturaleza en el presupuesto) o de una obligación determinada ya contraída e igualmente respaldada; la liquidación de ese compromiso mediante su cálculo pecuniario; y, finalmente, la orden de pago correspondiente. Ninguno de estos actos va dirigido al particular acreedor -según se apuntó- pero ello no significa que no puedan producirle derechos...

...Todo lo cual conduce a la conclusión de que el presupuesto produce siempre un efecto intersubjetivo sobre los créditos contra el Estado, que es el condicionamiento de su pago al complimiento previo del régimen de la respectiva erogación, con todos los pagos antes referidos. De este modo es posible sostener que, si bien los créditos contra el Estado pueden vencer de conformidad con las reglas comunes entre particulares, los pagos correspondientes sólo pueden hacerse de conformidad con la Ley de Presupuesto y su régimen al respecto, por lo que aquel vencimiento será meramente una condición, y no causa de existencia, del derecho al pago, desde luego que éste es legalmente imposible antes de que se agote el trámite de la erogación pública. El verdadero vencimiento con derecho al inmediato pago nacerá cuando ese trámite (de la erogación pública) se haya cumplido, no antes. Y, de consiguiente, no habrá mora del Estado, ni condenatoria al pago de daños y perjuicios en su contra, por el atraso respecto del vencimiento del crédito, sino cuando pueda probarse inercia o negligencia del Estado en el desarrollo del trámite, sin lo cual su actuación sería legítima. Caso opuesto, la única justificación de la responsabilidad consiguiente sería su obligación de indemnizar todo daño causado legítimamente por interés público, a través de la actividad normal o del acto legítimo del Estado, pero, entonces, por la intensidad, profundidad y extensión extraordinarias que revistan en contra del acreedor (arts. 194 y sigs. de la Ley General)" (Ortiz Ortiz. o.p. pp. 24-25).

   Recordemos, además, que, para los efectos de la presente consulta, se está en presencia de un contrato administrativo (contrato de Becas), celebrado entre un órgano público (Ministerio de la Presidencia en este caso) y el beneficiario de la beca.

   Por tal razón es oportuno recordar que asumiendo la idea que nos da el derecho civil de lo que es la figura del contrato (artículos 1007 a 1021 y 1049 del Código Civil), se puede decir que es aquel acuerdo o manifestación de voluntades de las partes, expresado de manera libre y claramente manifestada sobre cosa y precio y del que hacen surgir recíprocas prestaciones, derechos y obligaciones (1).

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(1)"...el contrato es un acuerdo de voluntades (...) el acuerdo debe perseguir un fin u objeto de derecho (...) es una institución que opera preferentemente en el ámbito de los derechos patrimoniales, creando, modificando o extinguiendo relaciones jurídicas..." Diego BAUDRIT CARRILLO. Teoría General del Contrato. San José. Editorial Juricentro S.A. 1982. pp. 18 a 21.

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   Cabe entonces definir al contrato administrativo como aquel celebrado por el Estado o sus instituciones públicas (siendo ellos al menos una de las partes contratantes), al cual le rigen disposiciones y principios propios del derecho público (2), en nuestro caso normativamente retomados en la Ley de la Administración Financiera de la República (LAF) y el Reglamento de la Contratación Administrativa (RCA) (3).

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(2) Marienhoff nos lo define como "el acuerdo de voluntades, generador de obligaciones, celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer finalidades públicas". Tomado de: Sin Autor. Contratación Administrativa. Antología de la Cátedra de Derecho Administrativo III. San José. Universidad de Costa Rica. Facultad de Derecho. 1983. p. 6.

(3) Ver en este mismo sentido a ROMERO PEREZ, Jorge Enrique. Los Contratos del Estado. Medios de Selección del contratista público. San José. Editorial EUNED. 1989. p. 8.

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   Es así como "la voluntad del sujeto que se vincula con la Administración Pública (...) se combina con la voluntad de la Administración para producir efectos jurídicos creditorios: es el contrato"; y pese a que se celebren contratos que son regidos por el derecho civil o comercial, no puede dejarse de pensar que le son aplicables aquellas normas propias del derecho público relativas a la competencia del órgano o ente, su voluntad misma y demás formalidades que han de cumplirse para que sean válidos (4).

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(4) Ver en este mismo sentido a Miguel Ángel BERCAITZ. Teoría General de los Contratos Administrativos. Buenos Aires. Ediciones Depalma.1980. p. 6.

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   Es por todo lo anterior que se puede llegar a la conclusión preliminar de que sí es posible suscribir este tipo particular de contratos administrativos (contratos de becas), pese a que muchas veces exceden, en punto a las obligaciones que el mismo crea, del período fiscal del presupuesto ordinario de gastos vigente de la República y sin que ello afecte la validez de los mismos.

   Véase que la propia Ley de la Administración Financiera de la República prevé en su numeral 15º situaciones como la presente (por aplicación analógica de la norma), al establecer:

"Artículo 15º.- En los contratos que impliquen erogación, deberá cumplirse en el seno de la Administración interesada con los siguientes requisitos:

a) Existencia de financiamiento legalmente obtenido, o fondos suficientes presupuestados de manera genérica para la finalidad propuesta.

Respecto de aquellos contratos cuya ejecución exceda de un período fiscal del presupuesto ordinario de gastos vigente, salvo financiamiento legalmente obtenido, se debe procurar la autorización de la Contraloría General de la República.

La Administración se comprometeré formalmente en la solicitud de autorización a incluir en el presupuesto o presupuestos subsiguientes, según sea el caso, las partidas necesarias para la cancelación total de la obligación." (lo resaltado no es del original).

   Más aún, el propio artículo 8º párrafo final de la Ley de la Contratación Administrativa N.º 7494 de 2 de mayo de 1995, la cual entrará a regir a partir del primero de mayo de 1996, prevé igualmente que "en las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por más de un período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones necesarias para garantizar el pago de las obligaciones".

   No obstante todo lo expresado anteriormente y tal y como se ha advertido en otras oportunidades similares, debe tenerse presente que en la especie se trata de una consulta en la que involucra aspectos o condiciones propias de una contratación administrativa (contratos de becas) y de disposición de recursos presupuestarios, por lo que, en virtud de lo que establece la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994, artículos 12º, 29º y 37º, en la que le otorga a ese Órgano Contralor una potestad consultiva prevalente y vinculante relativa a las materias legalmente atribuidas, se sugiere que igualmente se planté la respectiva solicitud de consulta ante dicho órgano.

CONCLUSIONES:

   Sin perjuicio de lo que sobre este mismo particular disponga mediante dictamen la Contraloría General de la República y partiendo de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias anteriormente desarrolladas, así como de la doctrina más generalizada aplicable al tema, se concluye que sí es factible suscribir contratos administrativos de becas que excedan, en punto a las obligaciones que el mismo crea, del período fiscal del presupuesto ordinario de gastos vigente de la República, sin que ello afecte la validez de los mismos.

   La Administración interesada deberá en estos casos procurar la autorización de la Contraloría General de la República, comprometiéndose formalmente en la respectiva solicitud de autorización, a incluir en el presupuesto o presupuestos subsiguientes, las partidas requeridas para la cancelación total de la obligación que se derive de tales contratos de becas.

   No obstante, lo anterior y tomando en consideración los antecedentes de la presente consulta, se sugiere igualmente que sea dicho órgano contralor el que, en definitiva, determine lo que corresponda en punto al objeto de esta consulta, por tratarse en la especie de una materia propia de su competencia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994, artículos 12º, 29º y 37º.

Sin otro particular,

Lic. Geovanni Bonilla Goldoni                                             Lic. Rosa Ma. Acón Ng

PROCURADOR ADJUNTO                                                PROFESIONAL II

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