C-013-94

18 de enero de 1994

Señor

Orlando M. Morales M.

Ministro de Recursos Naturales Energía y Minas

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy

respuesta a su oficio Nº DAJ 680 de 10 de setiembre del año próximo

pasado, mediante el cual plantea usted una consulta jurídica sobre la

legalidad de determinados nombramientos hechos por la Fundación de

Parques Nacionales, a fin de que ex-servidores del Ministerio a su cargo,

quienes renunciaron dentro del asì llamado Plan de Movilidad Laboral,

laboren como guardas de los mismos parques. Señala usted expresamente:

"...De conformidad con lo establecido en la Ley de la República Nº 7111,

artículo 33, inciso 15, la Fundacion de Parques Nacionales contrató

personal para que laborase en las áreas silvestres. Entre los

contratados figuran cuatro funcionarios que recibieron la movilidad

laboral y fueron contratados de inmediato por la Fundación de Parques

Nacionales... Dadas las especiales características de este asunto, ruego

a esa Procuraduría pronunciarse en el sentido de si funcionarios que se

han acogido a la movilidad laboral, pueden al amparo de lo establecido en

la 7111, realizar actividades dentro del rol de la Administración

Pública, con las mismas funciones y atribuciones de los funcionarios

públicos..."

Sobre el particular me permito expresarle lo siguiente:

En primer término es importante hacer una distinción de carácter

esencial. Las fundaciones conservacionistas, como la Fundación de

Parques Nacionales son básicamente sujetos de derecho privado. No

pertenecen al régimen o estructura de Derecho Público en sentido

estricto; si bien colaboran con la Administración Pública a satisfacer

fines públicos, como en este caso la protección y mantenimiento de

Parques Nacionales, no se encuentran incluídas en el perfil subjetivo de

la Administración Pública a satisfacer fines públicos, como en este caso

la protección y mantenimiento de Parques Nacionales, no se encuentran

incluídas en el perfil subjetivo de la Administración Pública, salvo por

finalidades que coinciden con las del Estado. Es decir, aún cuando

finalitariamente forman parte del Estado, y en tanto su actividad se

desarrolle deben regirse por muchas normas de Derecho Público, no resulta

jurídicamente válido señalar que en las relaciones obrero-patronales,

particularmente en punto a la contratación de servicios, deban estar

sujetos a la Ley del Equilibrio Financiero.

Es importante aquí definir algunas ideas.

En primer lugar el proceso de la movilidad laboral voluntaria, donde

se ofrecen indemnizaciones laborales excepcionales es un proceso de

cesación de empleo público, con un sentido de restricción o reducción del

gasto público de la Administración. En tal forma que quienes se acojan a

él se obligan a no vincularse a la Administración en ninguna nueva

relación de empleo público, pues si tal cosa ocurriera violarían los

artículo 25 y 27 de la Ley del Equilibrio Financiero para el Sector

Público.

Por otra parte la autorización al Ministerio para celebrar convenios

de cooperación con organizaciones conservacionistas privadas, supone que

quien pagara el salario de esos trabajadores es el sujeto privado, la

fundación o la asociación. No se señala en modo alguno que las

obligaciones laborales o financieras, derivadas del contrato de trabajo

que surge entre la fundación o asociación deriven de fondos públicos.

Así se lee del numeral 15, de la norma 33 de la Ley 7111, que señala:

"Autorízase al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas

para que concierte convenios de cooperación con organizaciones

conservacionistas privadas sin fines de lucro, a fin de que

dichas organizaciones contraten personal que labore en las áreas

silvestres de los diferentes programas, que para tal efecto

lleva a cabo este ministerio. Los gastos por concepto de

salarios, cargas sociales y demás responsabilidades patronales,

correspondientes a estos nombramientos, correrán por cuenta de

las organizaciones contratantes. El nuevo personal así

contratado, en lo relativo al desempeño de sus funciones tendrá

las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los

funcionarios regulares del Ministerio".

En consecuencia, si el pago del salario es dado por la fundación, en

el contexto de una relación de trabajo de carácter privado, aún cuando la

función a cumplir sea la de protector de las áreas silvestres que están a

cargo de particulares programas de manejo de conservación del Estado, no

vemos que exista violación a la normativa de derecho público, pues la

Fundación de Parques Nacionales actúa en ese momento como patrono

privado, contratando a un individuo para que labore en un parque nacional

que colabora a proteger. El problema surgiría si la norma 15 no hubiera

expresado con claridad que las cargas económicas, salariales y todo el

cúmulo de obligaciones laborales serían de la fundación conservacionista.

Esto por cuanto en un convenio en el que no se hubiera aclarado tal

extremo, la estructura financiera o económica del marco de colaboración

hubiera sido de difícil identificación, y podría ocurrir que a fin de

cuentas los salarios fueran pagados por la Administración Pública, caso

en el que obviamente si existiría violación a la normativa arriba

indicada.

En conclusión, con base en lo expuesto esta Procuraduría General

estima, luego de observar que quien contrata y paga el salario de los

servidores referidos en su consulta es la Fundación de Parques

Nacionales, -en su condición de sujeto privado hace nacer el vínculo

laboral-, no existe violación alguna a la normativa de derecho público

aquí examinada, toda vez que no es el Estado quien asume las obligaciones

financieras, ni son fondos públicos los utilizados para ello.

Le saluda, respetuosamente,

Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADOR ADJUNTO

JJESC.e