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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 030
 
  Dictamen : 030 del 19/02/1996   

C-030-96


19 de febrero de 1996


 


Señor


Ing. Javier Flores G.


Presidente Ejecutivo


Consejo Nacional de Producción


S. O.


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato hacer referencia a su estimable oficio Nº 05-96 P.E., de 3 de enero del año en curso, complementado por el Nº 177- 96 P.E., del pasado 14 de febrero, mediante el cual solicita el dictamen preceptivo a que hace referencia el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, en orden a declarar eventualmente la nulidad del acuerdo Nº 29.738 de la Junta Directiva de ese Consejo, adoptado en la sesión Nº 1.547 del 3 de setiembre de 1991, artículo 10.


I. EL CASO PLANTEADO:


Según se desprende de las referidas comunicaciones, así como delexpediente que las acompaña, el jerarca del Consejo Nacional de Producción pretende invalidar el indicado acuerdo, en cuanto declara derechos en favor de la Sra. Ligia Gamboa Godínez; razón por la cual se requiere el correspondiente dictamen, atendiendo a lo preceptuado en el citado numeral de la Ley General.


En conformidad con la certificación que se nos hizo llegar, dicho acuerdo presenta el siguiente texto:


"Con base en el dictamen vertido en documento No. 350-91 de 29 de agosto de 1991, por el Abogado externo, especializado en materia laboral, Bernardo Van Der Laat Echeverría, contratado para que evacuara las consultas formuladas por esta Junta Directiva, en cuanto a la procedencia legal de los reclamos planteados formalmente por los actuales funcionarios de la Institución, que alegan estar cubiertos por el artículo 28 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Consejo Nacional de Producción (RAOS), que les asigna el derecho de vehículo del CNP de uso discrecional, para que se les haga reconocimiento de los beneficios adicionales derivados de ese derecho, y que se compute como un 50% sobre el salario base para los efectos del cálculo de los pluses salariales que rigen en el CNP, en virtud de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Trabajo a las 8:00 horas del día 26 de abril de 1991 y en cuanto a la retroactividad para el pago de esos beneficios, en concordancia con los términos del mencionado dictamen, SE RESUELVE: 1.- Autorizar el reconocimiento a que alude el artículo 28 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio (RAOS) del CNP, al Presidente Ejecutivo, Gerente General, Sub-Gerente General, Directores de División, de Dirección, Directores Regionales, Administrador General de la Fábrica Nacional de Licores, Sub-Auditora General y Asistente de Presidencia Ejecutiva, que hayan presentado reclamo formal, para que el derecho de asignación de vehículo de uso discrecional que se considera salario en especie y que se computa en un 50% del salario base, se reconozca para los efectos del cálculo de los restantes extremos salariales aplicables.


2.- No se reconoce este beneficio en forma retroactiva a la fecha en que se asumieron los cargos respectivos los reclamantes, sino de conformidad con los términos del artículo 607 del Código de Trabajo, a partir de la presentación formal de cada reclamo, tres meses hacia atrás. 3.- El salario en especie también debe ser tomado en cuenta para el pago de cargas sociales e impuesto al salario. ACUERDO FIRME".


II. LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA:


Tal y como es de todos conocido, la potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad, es excepcional: la misma se limita a los casos en donde la nulidad de los mismos, además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta. Fuera de estas hipótesis extremas, rige plenamente el principio de intangibilidad de los actos propios:


"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos.


Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso- administrativa, debiendo --a tales efectos—haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).


Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" (dictamen Nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994).


Además de ello, la potestad anulatoria debe ser ejercitada dentro del plazo de cuatro años, contado a partir de la adopción del acto, puesto que el párrafo cuarto del mismo artículo 173 de la Ley General, la sujeta a ese plazo de caducidad.


En relación con este punto, sea, el plazo con que cuenta la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus propios actos, esta Procuraduría ha establecido que se trata de un plazo de caducidad y no de prescripción; razón por la cual el mismo resulta ininterrumpible, aún en aquellos casos en que se interponga un recurso de amparo, como sucedió en el caso que nos ocupa (véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-182-89, de 4 de octubre de 1989; C-032-92, de 17 de febrero de 1992; C-111-93, de 24 de agosto de 1993; C-044-95, de 8 de marzo de 1995; C-117-95, de 31 de mayo de 1995 y C-141-95, de 21 de junio de 1995).


El citado dictamen C-044-95 resume este criterio institucional, en los siguientes términos:


"5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declara- torios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo.


6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud del criterio de este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión" (lo sublineado no es del original).


El pronunciamiento citado fue ratificado mediante el dictamen C-141-95, del 21 de junio del año pasado, el cual resulta de gran interés en la especie por cuanto, luego de un profundo análisis del asunto, reitera que la interposición de un recurso de amparo no interrumpe el plazo de caducidad con que cuenta la Administración para declarar la nulidad en los supuestos dichos:


"Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:


"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995).


Es claro entonces, siguiendo lo terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido.


Finalmente, debe analizarse la tesis que plantean los consultantes, en el sentido de que la Ley de Jurisdicción Constitucional modificó la Ley General de la Administración Pública, al establecer la suspensión de los efectos del acto en virtud de la interposición de un recurso de amparo.


[...]


En el caso concreto, el artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los efectos de la interposición de un amparo, señalándose, en lo que nos interesa, que no suspende los efectos de leyes u otras disposiciones normativas cuestionadas, pero sí la aplicación de aquellas al recurrente, así como la de los actos concretos impugnados.


Por su parte, el numeral 173.4, de repetida cita, lo que establece es el plazo de caducidad con que cuenta la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos.


Como fácilmente se desprende de la lectura de ambos numerales, la materia que se regula no es la misma, no hay una incompatibilidad objetiva, aunque ciertamente existen casos, en que por la aplicación del primer numeral citado, el plazo estipulado en el 173 puede caducar. El problema es que, para poder afirmar que existe una derogatoria tácita, resulta indispensable que ambas normativas regulen la misma materia, haciendo imposible la aplicación de la primera, situación que, como dijimos, no se da en este caso.


La otra alternativa que plantea la reconsideración es la aplicación del principio de que al impedido por justa causa no le corre plazo. Al respecto, debe decirse, que si bien la Administración queda en una situación llamémosla de «desventaja», ya que en ciertas ocasiones la interposición del amparo la imposibilita de continuar con el procedimiento y el término con que ella cuenta sigue su curso, es lo cierto que en este caso concreto, el problema que se plantea es estar frente un plazo de caducidad, dado que no puede ser suspendido o interrumpido, -situación que diversa en el caso de prescripción-; y, en virtud del principio de legalidad, salvo que exista una norma que expresamente indique la posibilidad de interrumpirlo o suspenderlo, no se puede, por vía de interpretación, darle un sentido diverso al numeral 173".


III. CONCLUSION:


De conformidad con lo expuesto y teniendo por acreditado que el acto administrativo que se pretende anular fue adoptado el 3 de setiembre de 1991, resulta de obligada conclusión que el plazo de caducidad previsto para efectuar la declaratoria correspondiente a la fecha se ha cumplido holgadamente.


A pesar de que la Administración debe declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, ello debe ajustarse a las respectivas limitaciones legales, siendo obviamente una de ellas la establecida en el numeral 173.4 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior significa que, a pesar de que el acto de mérito pudiera contener un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al haber transcurrido más de cuatro años desde su emisión, la Administración se encuentra impedida para hacer tal declaratoria.


Por lo anterior, resulta innecesario entrar en un examen pormenorizado del caso e improcedente emitir criterio favorable en relación con la solicitud planteada.


Del señor Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción,


atentos se suscriben,


 


Dr. Luis Antonio Sobrado González                Lic. Omar Rivera Mesén


PROCURADOR ADJUNTO                           PROFESIONAL II


Adj.: expediente administrativo.