C-032-96

21 de febrero de 1996

Señor

Lic. Marco E. Hernández Ávila

Presidente Junta Liquidadora Banco Anglo Costarricense

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº PJL-110\95 de 6 de febrero último (asignado al suscrito el 9 del mismo mes), mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con el siguiente aspecto:

"Como es de su conocimiento a la Junta Liquidadora que represento le ha sido encomendada la realización de una serie de actos tendientes a la liquidación de la extinta entidad bancaria, con fundamento en la Ley 7471 del 20 de diciembre de 1994, denominada la Ley de Disolución del Banco Anglo Costarricense.

Dentro de las labores encomendadas figura el traspaso de los bienes y activos que al terminar el proceso de liquidación no hayan podido ser vendidos ni traspasados a otras personas o entidades, cuyo destino viene determinado, en primer término, por el artículo 15 de la supracitada Ley.

No obstante, debido a la imprecisión de tal artículo y a la existencia de normas conexas reguladoras del tratamiento y destino de los bienes recibidos en administración por los bancos comerciales del Estado, sea por haber sido adjudicados en procesos de cobro judicial o recibidos en pago de obligaciones crediticias, surge la duda de si el traspaso al Estado dispuesto por el artículo 15 citado alcanza también a tales bienes, a través del Banco Estatal contratado para la administración y recuperación de la cartera el que gestione su venta y posterior aplicación.

En virtud de lo expuesto y de la interpretación de la norma en comentario se derivan consecuencias jurídicas para el estado, y con fundamento en el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, consultamos el criterio técnico jurídico de este órgano.

A tales efectos acompaño la opinión que al respecto manifestó la Asesoría Jurídica de esta Junta en DL-28\96 del 30 de enero del año en curso".

   En este sentido, la División Legal a la que alude dicho oficio llegó a las siguientes conclusiones que en lo conducente se transcriben:

"Haciendo una interpretación literal del párrafo primero del artículo 15 de la Ley N.º 7471, es posible determinar que pasarán a ser propiedad del Estado, los activos y los bienes de cualquier naturaleza que, al finalizar el proceso de liquidación, no hayan podido ser vendidos ni traspasados a otras personas o entidades, en virtud de lo cual sería viable utilizar el procedimiento por usted señalado.

Sin embargo, en virtud de que la integración e interpretación de las normas administrativas debe hacerse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valores de la conducta y hechos a que se refiere, conforme lo exige el párrafo segundo del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, estimamos que, no obstante dicha disposición pareciera no hacer distingo de los bienes en razón de la causa de su adquisición y que el párrafo segundo del artículo 15 antes mencionado se refiere a que sólo los créditos no cobrados total o parcialmente pasarán en dación en pago al Banco Central, debe interpretarse que dicha norma comprende los bienes propios de la Administración y no aquellos recibidos en dación en pago o adjudicación en remates judiciales, por cuanto la venta de estos últimos forman parte del proceso de recuperación de la cartera, y que según el artículo 72 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional constituyen actividad ordinaria del Banco.

Precisamente, por estar ligado al proceso de recuperación de la cartera, debemos considerar que dichos bienes deben ser trasladados al Banco Central de Costa Rica, para que sea éste a través del Banco Estatal contratado para la administración de ésta, la que gestione su venta y posterior aplicación al crédito, pues el Estado no cuenta con la autorización, ni se crea mecanismo alguno en la Ley N.º 7471, para su posterior enajenación.

A mayor abundamiento, el citado artículo 72 establece una administración temporal de los bienes adjudicados o recibidos en dación en pago, imponiéndole la obligación de venderlos en un plazo de dos años, prorrogable con la autorización de la Superintendencia General de Entidades Financieras, cuyo producto será aplicado de conformidad con lo dispuesto por la Ley N.º 4631 del 18 de agosto de 1970.

Las mismas consideraciones antes expuestas son de aplicación a los bienes vendidos que aún no han sido traspasados a sus adquirentes, es decir, deberán ser traspasados al Ente Emisor".

   Realizadas las anteriores consideraciones, es dable dar respuesta a su gestión de la siguiente forma.

I.- ALGUNAS CONSIDERACIONES EN RELACION CON LA TECNICA DE INTERPRETACION DE NORMAS

   Tal y como esta misma Procuraduría lo ha advertido en otros casos similares en los que se ha tenido que recurrir a la técnica de la interpretación de normas jurídicas (entre los que se puede citar el dictamen N.º C-129-94 de 16 de agosto de 1994 y más recientemente el N.º C-009-96 de 18 de enero de 1996), y acudiendo en este sentido a lo que sobre el particular nos informa la doctrina más generalizada, podemos reiterar lo expuesto por Carlos Ducci Claro cuando advierte que:

"...se dice comúnmente que la interpretación es la explicación de un texto, o más corrientemente, que es la operación de esclarecer un texto oscuro o dudoso. Pero en realidad el proceso interpretativo es mucho más amplio, ya que consiste en el conjunto de actividades indispensables para aplicar el derecho. Ahora bien, este concepto de aplicación comprende esencialmente dos fases: en una, el juez debe fijar los hechos del caso concreto sometido a su consideración, y no todos sino aquellos que tienen una importancia relevante para el problema que debe dilucidar, lo que ya implica un primer criterio valorativo; en segundo lugar debe seleccionar la norma que estima que debe aplicarse, relacionar la hipótesis de la norma con el caso concreto y fijar la consecuencia jurídica del sentido y alcance que le asigne" (Carlos Ducci Claro. Interpretación Jurídica. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1989, pp. 53 y 54).

   En este mismo sentido se pronuncia Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su Obra Fundamentos de Derecho Administrativo (Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I, Capítulo Cuarto, 1991, pp. 388-389), cuando refiriéndose a la Teoría General del Sistema Normativo aclara lo que de seguido se transcribe en lo conducente:

"Ante todo ha de comenzarse por distinguir los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes. De forma provisional, podría decirse que por interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación aparentemente cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej., interrogarse sobre el significado de las expresiones "Estado social" o "derecho electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es, sin embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por sí sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a ese caso concreto; una auténtica construcción que ha de hacerse ponderando todas las circunstancias de hecho que concurren en el caso (...) y utilizando conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (...) Así pues, puede haber interpretación sin aplicación de la norma, como la que realiza el comentarista científico que se interroga sobre el sentido de una expresión de un artículo del Cc.

Sin embargo, no puede haber aplicación sin interpretación: la interpretación es, necesariamente, una de las fases del proceso de aplicación del Derecho (...)

Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción".

   Además, debe tomarse en consideración el hecho de que en esta tarea interpretativa, nuestro propio ordenamiento jurídico dispone que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil), y que el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública dispone que:"1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular" y que "deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

   Sobre el particular el Tratadista Alberto Brenes Córdoba nos indica:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador. Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues, así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley." Dura lex, sed lex.

...De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).

   Todo lo anterior dentro del marco de referencia que informan los artículos 4º y 16º.1 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales expresan:

"Artículo 4º.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios".

"Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia..."

   Finalmente, téngase igualmente presente lo dicho por Néstor Pedro Sagüés, en su obra Derecho Procesal Constitucional (Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 2º Edición actualizada y ampliada, 1989, página 120), cuando refiriéndose a la interpretación armonizante, señala (como uno de los aspectos a considerar en dicha labor) que "en concreto, la tesis de la interpretación armonizante es (...) que tal "armonización" o "adaptación" debe realizarse en tanto sea posible sin violentar la letra o el espíritu de la norma interpretada...".

II.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL ARTICULO 15º DE LA LEY N.º 7471

   Partiendo de las anteriores consideraciones, resulta fundamental dirigir nuestro análisis a los antecedentes legislativos del artículo 15º de la Ley N.º 7471 de 20 de diciembre de 1994 que nos ocupa.

   Para ello, conviene precisar que una vez realizado el estudio de rigor a nivel del expediente que contiene las Actas de la Subcomisión de la Asamblea Legislativa que conoció del proyecto de ley correspondiente, se encontró con que, en dicho proyecto, nuestro actual artículo 15º se encontraba numerado como el 8º y cuyo texto sustitutivo al original fue conocido en la sesión número 99 del 30 de noviembre de 1994 con la siguiente redacción:

"Artículo 8º.- Los activos y los bienes de cualquier naturaleza que al finalizar la liquidación del Banco Anglo Costarricense no hayan podido ser vendidos o traspasados a otras personas o entidades, pasarán a ser propiedad del Banco Central en dación de pago de las deudas del banco disuelto y del Gobierno de la República adquiridas en el proceso de disolución. Tanto estos activos y bienes como los que hayan sido cedidos al Banco Central por el Banco Anglo Costarricense en dación de pago antes del inicio de la liquidación a la que se refiere esta Ley, podrán ser mantenidos como propiedad del primero para la atención de sus necesidades o traspasarlos a otros entes públicos o privados en forma directa y mediante el avalúo respectivo, sin que le sean aplicables los plazos para el traspaso dispuestos en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional u otras leyes especiales.

Tratándose de créditos en favor del Banco Anglo que no hayan podido ser cobrados, total o parcialmente, durante el plazo del proceso de liquidación, pasarán también en dación en pago al Banco Central para que éste continúe la gestión de cobro mediante un contrato de fideicomiso, de administración o gestoría, con otros bancos o entidades".

   Nótese claramente que con la redacción propuesta del primer párrafo del numeral 8º del referido proyecto de ley (actualmente artículo 15º de la Ley N.º 7471), se tuvo previsto de manera expresa por parte de nuestro legislador, la posibilidad apuntada y bien desarrollada por la División Legal que asesora a la Junta Liquidadora del Banco Anglo Costarricense.

   Sin embargo, no es sino en la Sesión N.º 102 siguiente de la Subcomisión legislativa, que se aprueba el Informe de la misma en punto a la redacción que debía tener el citado numeral, cuya redacción es la que actualmente tiene nuestro artículo 15º de repetida cita, cuyo texto finalmente quedó de la siguiente forma:

"Artículo 15º.- Destino de los activos y bienes.

Pasarán a ser propiedad del Estado, los activos y los bienes de cualquier naturaleza que, al finalizar la liquidación del Banco Anglo Costarricense, no hayan podido ser vendidos ni traspasados a otras personas o entidades. Esos activos y bienes deberán ser inventariados por la Junta liquidadora y el inventario, refrendado por la Contraloría General de la República.

Si se tratara de créditos en favor del Banco Anglo Costarricense, que no hayan podido cobrarse, total o parcialmente, durante el plazo del proceso de liquidación, también pasarán, como dación de pago, al Banco Central de Costa Rica, para que este continúe la gestión de cobro, mediante un contrato de fideicomiso, de administración o gestoría, con otros bancos o entidades".

   Lamentablemente, de la información que se consigna en el respectivo expediente legislativo, no aparece discusión, intervención o antecedente alguno que permita esclarecer la razón que motivó el cambio de redacción del primer párrafo del actual artículo 15º de la Ley N.º 7471 en el sentido antes transcrito.

   Lo que resulta claro y evidente es que el legislador del momento sí tuvo presente, originalmente, que tales activos y bienes pasaran a ser propiedad del Banco Central de Costa Rica como dación en pago de las deudas del banco disuelto y del Gobierno de la República, adquiridas en el proceso de disolución y si una vez finalizado dicho proceso de liquidación del Banco Anglo Costarricense, éstos no hayan podido ser vendidos ni traspasos a otras personas o entidades. Ello resulta en armonía con la muy respetable apreciación de la Asesoría Legal de la Junta Liquidadora.

   Sin embargo, lo anterior reafirma el hecho de que, pese a tener presente la redacción originalmente propuesta, el legislador decidió modificar la redacción original del numeral 8º del Proyecto de Ley, indicando de manera clara y expresa que en lugar de traspasar tales bienes y activos ("de cualquier naturaleza") al Banco Central de Costa Rica, dicho traspaso se produjera a favor del Estado y manteniendo, para tal efecto, el párrafo de "cualquier naturaleza", sea, sin distinguir dentro de estos la forma o razón en que fueron adquiridos tales bienes y activos.

   Nótese incluso que en el párrafo segundo del actual artículo 15º de la Ley de cita, al referirse a los "créditos" en favor del Banco Anglo Costarricense (los cuales son de naturaleza y tratamiento distinto a los bienes y activos), "que no hayan podido cobrarse, total o parcialmente, durante el plazo del proceso de liquidación", mantiene el agregado de "también pasarán" como dación de pago, al Banco Central de Costa Rica, lo que quizás pudo haber motivado la interpretación de la Asesoría Jurídica. No obstante, dicho agregado "también pasarán" se debe entender dentro del contexto de la redacción originalmente propuesta del artículo 8º del Proyecto de Ley que, como ya ha quedado sobradamente demostrado, no fue el acogido por los legisladores en lo relativo al primer párrafo supra citado.

CONCLUSION

   Con fundamento en las disposiciones legales y principios doctrinarios que informan y desarrollan la interpretación de normas jurídicas, en armonía con lo que sobre el particular se ha logrado determinar a nivel de antecedentes legislativos relativos al artículo 15º de la Ley N.º 7471 de fecha 20 de diciembre de 1994, se puede concluir que todos los bienes y activos, de cualquier naturaleza, que al finalizar la liquidación del Banco Anglo Costarricense, no hayan podido ser vendidos ni traspasados a otras personas o entidades, deberán pasar a ser propiedad del Estado y no del Banco Central de Costa Rica.

  Lo anterior por cuanto el legislador sí tuvo presente, originalmente, que tales activos y bienes pasaran a ser propiedad del Banco Central de Costa Rica como dación en pago de las deudas del banco disuelto y del Gobierno de la República, adquiridas en el proceso de disolución y si una vez finalizado dicho proceso de liquidación del Banco Anglo Costarricense, éstos no hayan podido ser vendidos ni traspasos a otras personas o entidades.

   Sin embargo, pese a tener presente dicha redacción originalmente propuesta, el legislador decidió modificar la redacción del numeral 8º del Proyecto de Ley, indicando de manera clara y expresa que en lugar de verificar los traspasos de tales bienes y activos ("de cualquier naturaleza") al Banco Central de Costa Rica, dichos traspasos se debían producir en favor del Estado y manteniendo, para tal efecto, el párrafo de "cualquier naturaleza", sea, sin distinguir dentro de estos la forma o razón en que fueron adquiridos tales bienes y activos.

Sin otro particular,

Lic. Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR ADJUNTO

GBG\gbg

cc: Archivo.-

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