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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 221
 
  Dictamen : 221 del 10/10/1995   

C-221-95


10 de octubre de 1995


 


Señor


Ing. Guillermo Canet Brenes


Director Ejecutivo


Instituto del Café de Costa Rica


S. D.


 


Estimado señor:


            Con la aprobación del señor Procurador General, es grato referirnos a su oficio del pasado 7 de agosto, mediante el que se pone en ejecución lo acordado por la Junta Directiva de esa institución, en sesión ordinaria 986 del 19 de julio anterior, en el sentido de solicitar pronunciamiento a este órgano superior consultivo técnico-jurídico, en relación con los alcances propios de la publicidad de las actas de tal órgano colegiado.


            De modo concreto, se consulta "... si se puede supeditar la entrega a sólo aquellos acuerdos que después de ser revisadas las actas, tengan relación con la materia de interés de los solicitantes ...".


            A modo de antecedente, se informa que el Departamento Legal consideró que "... a pesar de existir un principio general que garantiza a los particulares el derecho de solicitar información en las dependencias públicas, éste tiene sus excepciones cuales son los secretos de Estado y aquella información que por su propia naturaleza, y según análisis de cada caso concreto, sea considerada confidencial por la institución. Para lo que interesa, lasactas contienen información relacionada con negociaciones de diversas empresas privadas del sector cafetalero, las que podrían considerar que ello las perjudica porque lesiona su derecho de privacidad, en tanto que asuntos propios del giro normal de su negocio serían conocidos por terceros".


I. EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LOS DOCUMENTOS PUBLICOS:


            El artículo 30 constitucional dispone:


"Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.


Quedan a salvo los secretos de Estado".


            Según ha tenido ocasión de precisar esta Procuraduría, en conformidad con la disposición transcrita "... todo individuo tiene derecho a acudir a una oficina pública para consultar documentos públicos e informarse sobre datos de interés público, excepto si se trata de un secreto de Estado, o de documentos privados. Empero, el deber de informar por parte de los organismos públicos y el derecho de informarse por los particulares ceden cuando se trata de asuntos de interés privado, aún cuando sean de conocimiento de órganos o entes públicos" (dictamen C-126-93 del 17 de setiembre de 1993).


            Como puede observarse, frente a la garantía de inviolabilidad de los documentos privados surge, también con rango constitucional, la de libre acceso a los documentos públicos; de suerte tal, que la regla es la confidencialidad de los privados y la publicidad de los documentos públicos.


            Empero, dicha publicidad declina ante los secretos de Estado y, además, tratándose de información que -aunque conste en documentos o registros públicos- sea de interés privado.


            Sobre esta última circunstancia, el pronunciamiento arriba citado apunta:


"... no todos los asuntos que conocen las oficinas administrativas son de claro interés público, por una parte, y no siempre existe un interés público en informarse sobre asuntos administrativos de competencia de las citadas oficinas, por otra parte ... Es decir, la información que un organismo público posea sobre un ente privado no es necesariamente de interés público y, por principio, goza del privilegio de la confidencialidad, por ser de interés privado ...".


            Ciertamente, el ordenamiento jurídico cobija a algunos tipos de información con dicho privilegio de la confidencialidad, sentando con ello la presunción de que la misma sólo concierne al interés privado, y excluyendo en principio su conocimiento y difusión públicos (así, v. gr., en relación con determinada información bancaria y tributaria).


            Determinaciones de esa naturaleza están indudablemente animadas por el deseo de proteger valores dignos de la mayor tutela, como lo serían el derecho a la intimidad y la defensa de intereses profesionales o empresariales. Dicha preocupación es justificable, especialmente en épocas como la presente: "La intensidad y la extensión crecientes de la intervención administrativa en todos los ámbitos de la vida social proporciona a la Administración una información cada vez mayor sobre los ciudadanos y sus actividades. En algunos casos, los ciudadanos tienen la obligación de proporcionar a la Administración información sobre sus circunstancias personales, profesionales o económicas; en otros, en cambio, la información llega a la Administración como condición para obtener prestaciones o para celebrar contratos o para poder participar en actividades públicas" (Fernando Sáinz Moreno, "Secreto e información en el Derecho Público", en: "Estudios sobre la Constitución española", Madrid, Civitas, 1991, p. 2872).


            La propia Sala Constitucional ha reconocido la confidencialidad de la información suministrada por los particulares, que opera así como límite al libre acceso a la información constante en documentos o registros públicos, pero bajo la condición de que dicha confidencialidad esté amparada por norma constitucional o legal:


"Conlleva pues, lo expuesto, el derecho que tiene todo administrado de obtener información cuando se refiera a la actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y la obligación del servidor público de rendirlos a la comunidad -y a cualquier ciudadano como representante de aquélla- de quien el funcionario depende, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o de información suministrada a la administración por particulares, para gestiones determinadas, que conservarán siempre su confidencialidad siempre y cuando ésta esté constitucional o legalmente protegida" –el destacado no es del original- (voto 880-90, de las 14:25 hrs. del 1º de agosto de 1990).


            La Administración, entonces, deberá estar normativamente habilitada para poder oponerse válidamente a que el particular acceda a información constante en documentos o registros públicos, alegando la confidencialidad de aquélla y, por esa vía, quebrar la regla general de publicidad. Es decir, el deber de secreto sólo versa sobre materias legalmente predeterminadas; sobre las demás, el funcionario correspondiente sólo está sujeto a un "deber de sigilo profesional" (Fernando Sáinz Moreno, op. cit., p. 2895). En tal virtud, debe considerarse que la Administración no puede vedar del conocimiento público la información que maneja más allá de esas excepciones legalmente tasadas y que carece de discrecionalidad para extender las fronteras de lo confidencial:


"El principio democrático ... no sólo impide que el Estado tenga asuntos sustraídos al conocimiento y control públicos (prohibición del secretismo), sino que también articula ese impedimento en un derecho individual, el «derecho a recibir información» del citado precepto.


El Estado debe abstenerse de interferir la recepción de información a la que tiene derecho a acceder el individuo receptor. Los poderes públicos carecen de una habilitación general para establecer qué es accesible y qué no lo es en el ámbito de lo público, puesto que, si no bastara la inexistencia de una atribución constitucional de esa competencia, el deber de abstención derivado del derecho de libertad a recibir información así lo impone.


Cuando el Estado sustrae información al conocimiento público sin justificación legal, incumpliendo su deber de publicidad, el individuo puede reaccionar ante esta perturbación de su libre e igual acceso a los «asuntos públicos» ..." (Ignacio Villaverde Menéndez, "Protección de datos personales, derecho a ser informado y autodeterminación informática del individuo", en: Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 41, mayo-agosto de 1994, p. 218-219).


II. SOBRE LAS ACTAS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE LOS ENTES PUBLICOS MENORES EN PARTICULAR:


            En relación con el funcionamiento de los órganos colegiados, el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública dispone:


"1. De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos.


2. Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.


3. Las actas serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que hubieren hecho constar su voto disidente".


            El levantamiento de actas, que es atribución propia del Secretario del órgano (art. 50.a iusibidem), constituye un requisito de validez de los acuerdos tomados en la respectiva sesión.


            Lo anterior, siendo una consecuencia obligada del principio de colegialidad, permite -entre otras cosas- determinar los miembros que han concurrido con su voto en la toma de la decisión de que se trate y, así, excluir la responsabilidad de aquéllos que eventualmente hayan votado en contrario y expuesto los motivos de su oposición (art. 57.1).


            Este último principio aparece especialmente recogido, en lo que al Instituto del Café de Costa Rica se refiere, en el artículo 107 de la "Ley sobre régimen de relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores de café" ( 2762 del 21 de junio de 1961 y sus reformas):


"Los miembros de la Junta Directiva del Instituto del Café de Costa Rica son civilmente responsables de los acuerdos tomados en Directiva, en relación a lo que esta ley dispone, salvo que expresamente conste su voto negativo en el acta correspondiente".


            Ahora bien, es incuestionable la publicidad de las actas de las juntas directivas de los entes públicos menores y el derecho que tiene el particular de acceder a su conocimiento y examen.


            Ello, no sólo por tratarse de documentos públicos, sino por la naturaleza del órgano de donde provienen.


            Sobre esto último, ha de tenerse presente que dichos cuerpos directivos constituyen el órgano superior de la institución respectiva.


            En calidad de tales, no sólo les corresponde ejercer las atribuciones propias del jerarca institucional, sino en particular deliberar las políticas generales que determinarán el rumbo administrativo concreto del ente y, por tanto, el modo en que se gestionarán los recursos públicos y que se desplegarán las potestades de imperio a él reconocidas. Por tal razón, la transparencia de su gestión es condición esencial para que los habitantes puedan ejercer su derecho fundamental –implícitamente reconocido en el numeral 26 constitucional- de participar en la vida política mediante el examen de la conducta pública de los funcionarios:


"El derecho de todo ciudadano a estar informado ... y, especialmente, a estar informado sobre la actividad de los poderes públicos es un presupuesto ineludible para participar «en la vida política, económica, cultural y social» ... y para poder participar en los asuntos públicos ..." (Fernando Sáinz Moreno, op. cit., p. 2941).


            De lo expuesto en el anterior acápite sin dificultad se colige que las actas de dichas Juntas Directivas son, por excelencia, documentos de libre acceso por parte de los ciudadanos y que, en principio, la información en ellas contenida es de interés público.


            Cabe señalar que, aunque en relación con otra institución descentralizada, en una ocasión anterior esta Procuraduría ya se había inclinado por estimar que las actas de su Junta Directiva son de libre consulta:


"No cabe duda de que las actas de las sesiones de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no constituyen en la especie «documentos públicos confidenciales». Lo anterior por cuanto, nuestro ordenamiento jurídico no les da ese calificativo y, por ende, no gozan del status jurídico de la confidencialidad.


Siendo así las cosas, cualquier persona tiene el libre acceso al libro de actas del referido Instituto con el propósito de recabar información sobre asuntos de interés público. Por consiguiente no sería dable, jurídicamente, negarse a que las actas en cuestión sean vistas por una persona interesada; ni tampoco oponerse a certificar los acuerdos que consten en ellas (Artículo 30 de la Constitución Política)" ( C-201-84, del 30 de mayo de 1984).


III. SOBRE LA INFORMACION CONFIDENCIAL QUE EVENTUALMENTE PUEDAN CONTENER DICHAS ACTAS:


            En relación con el punto objeto de análisis, el Departamento Legal del Instituto concluye que "... sólo se podrá entregar aquella información que no ponga en evidencia asuntos privados de las firmas beneficiadoras o asuntos que según un examen de cada caso en particular sean considerados de circulación restringida porque su publicidad va en detrimento del ICAFE como institución o de las firmas beneficiadoras, exportadoras o torrefactoras y de todas aquellas que representan los legítimos intereses del sector cafetalero, en tanto empresas privadas".


            En abono a dicha tesis, se alega que no puede ser revelada la información que proporcionan los agentes cafetaleros al Instituto, como entidad rectora que es de esa actividad; y, además, que "... los acuerdos contenidos en las actas y que se refieren a empresas privadas no pueden ser calificados de «interés público», de ahí que no pueda ser exigible su entrega a cualquier solicitante". Por otro lado, se invoca el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto autoriza limitar el acceso a ciertas piezas de los expedientes administrativos, cuando se trate de "... información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente".


            Finalmente, se citan el artículo 94 de la Ley Nº 2762 y el numeral 72 de su reglamento, en cuanto declaran confidenciales datos relativos a los contratos celebrados entre el exportador y su corresponsal en el extranjero.


            Esta Procuraduría no comparte el anterior enfoque. En primer término porque, como quedó ya dicho, la información contenida en las actas de los cuerpos directivos de los entes descentralizados es, en principio, de interés público. En segundo término, por cuanto los órganos públicos carecen de una potestad para valorar discrecionalmente qué es accesible al público y que no lo es; por ende, no pueden negar acceso al conocimiento de la información contenida en dichas actas, pretextando potenciales daños a la institución o a los intereses particulares. Finalmente, porque la autorización contenida en el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública para restringir el acceso a la información, sólo es aplicable a procedimientos administrativos en trámite.


            Sobre estas últimas afirmaciones, conviene reproducir las consideraciones contenidas en el voto 455-91 de la Sala Constitucional, adoptado a las 15:02 hrs. del 27 de febrero de 1991.


            Antes de ello, es preciso indicar que en el recurso de amparo que se resolvió mediante tal resolución, dirigido contra el Director Ejecutivo de la Oficina del Arroz, dicho funcionario alegaba que la difusión del contenido de la información solicitada "... podía ser utilizado para causar perjuicios a dicha Oficina y que por su carácter confidencial podía causar perjuicio a las empresas industrializadoras de las que procede la información".


"II.- También alega la accionante que ha existido violación de lo que dispone el artículo 30 de la Constitución Política pues no se le facilitaron algunos de los documentos solicitados. Por su parte, el recurrido fundamenta su actuación en lo dispuesto por el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública, norma que establece los casos en que la Administración no permitirá el acceso a los expedientes que se originen en un proceso administrativo en trámite, supuesto que no es del presente caso. La recurrente pretende obtener información que le permita defender los derechos que considera lesionados debido a la decisión de la Oficina del Arroz de prescindir de sus servicios como abogada. Dichos documentos no son parte de un expediente relativo a un procedimiento en trámite ya que no se está desarrollando ningún procedimiento administrativo en que la accionante sea parte y por el cual requiera ella la información. Por el contrario, su despido ya se realizó y, según se desprende de sus escritos, su interés es iniciar gestiones para exigir la protección de derechos que considera violados. Por otra parte, las actas de la Junta Interventora y el oficio que no se le han entregado son documentos públicos, relativos a la actividad de una institución del Estado y cuyo conocimiento no puede ser negado a los interesados en virtud de la disposición del artículo 30 constitucional. Toda la información que contengan, salvo la declarada secreto de Estado, debe ser entregado a quien lo solicite. Si, como afirma el recurrido, existe información que se considera conveniente darle el carácter confidencial, sin que por ello devenga de una disposición legal expresa -caso que no se ha demostrado el de autos- ésta no debería consignarse en actas en las que se tratan asuntos diversos que son de interés de los administrados, ya que en virtud de la norma constitucional citada, al hacérsele entrega a un particular de las actas que sean de su interés también se tendría que, si solicita copia de la totalidad del documento, entregándosele aquella información considerada confidencial por la institución".


            Sólo resta, entonces, analizar la situación que presentan aquellas actas donde aparezcan datos que, por mandato legal expreso, deban ser considerados confidenciales.


            Sobre ello, conviene enfatizar preliminarmente dos cosas. En primer término, se insiste en que la confidencialidad de cierta información no depende de un juicio discrecional del órgano administrativo, sino que debe estar predeterminada normativamente. Y, por otra parte, que a la luz del principio general de publicidad, dichas normas deben ser interpretadas restrictivamente.


            Ciertamente, la información confidencial que eventualmente figure en las actas dichas, debe ser preservada del conocimiento público. Su revelación o divulgación, generaría responsabilidad del agente público, inclusive del orden penal, cuando esa confidencialidad tenga amparo expreso en la ley. Por ello, tal agente está en la obligación de vedar el acceso público a dichos datos, salvo que medie consentimiento del interesado (al respecto, puede consultarse el voto 2251-91 de la Sala Constitucional, de las 15:06 hrs. del 11 de mayo de 1991).


            Sin embargo, la confidencialidad de un dato no transforma al acta que lo consigna en secreta: el acuerdo que sobre esa base se adopta, sigue siendo público y, además, también lo son la expresión documentada de las restantes deliberaciones y acuerdos adoptados en esa misma sesión del órgano colegial.


            En virtud de lo anterior, aunque el agente público debe velar porque no se haga del conocimiento público esos datos confidenciales, no puede extender dicha confidencialidad a la totalidad del acta. Ello significa que la restricción de la publicidad del documento debe ser, al menos en algunos casos, solamente parcial, adoptando para esos efectos las providencias y mecanismos administrativos que se juzguen oportunos (v. gr., certificando el documento en lo conducente, sea, eliminando la referencia al dato que deba ser apartado del conocimiento público).


            Evidentemente, una adecuada técnica en el levantamiento de las actas, permitiría reducir los márgenes de esos potenciales conflictos entre el derecho a la información y la privacidad de cierta información suministrada por los particulares a los órganos de la Administración Pública.


            No sobra insistir en que la limitación al libre acceso a la información contenidas en las actas, debe reducirse al máximo posible, y que debe tener el exclusivo propósito de proteger los datos legalmente calificados como confidenciales; todo, por supuesto, bajo los controles judiciales del caso.


IV. CONCLUSION:


            Las autoridades del Instituto del Café de Costa Rica sólo podrán negar el acceso de los particulares al examen de las actas de su Junta Directiva, cuando en las mismas aparezca consignado un dato que, de acuerdo con las normas vigentes y no en virtud de una mera valoración discrecional, deba ser considerada como confidencial. Aún en estos casos, dicha negativa debe estar circunscrita a dichos datos, de suerte que debe permitirse el conocimiento público de la restante información que ahí aparezca consignada, mediante los mecanismos administrativos idóneos.


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Del señor Director Ejecutivo del Instituto del Café de Costa Rica, atento se suscribe,


Dr. Luis Antonio Sobrado González


PROCURADOR ADJUNTO


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