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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 158
 
  Dictamen : 158 del 15/07/1985   
( RECONSIDERA )  

C-158-1985


15 de julio de 1985


 


Señor


Julián Solano Bentes


Director General


Dirección Nacional de Desarrollo


de la Comunidad


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio de 21 de mayo de 1985, en el cual solicita se reconsidere el dictamen C-094-85 de esta Procuraduría.


En el referido dictamen se expresa que "...el beneficio económico (prohibición del ejercicio profesional, de que habla la Norma No. 15 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del presente período fiscal, que reformó el artículo 1º de la Ley Nº 5867, no le es aplicable a los funcionarios que desempeñen funciones de Auditor dentro del Departamento de Auditoría Comunal de la Dirección consultante".


I.- CONSIDERACIONES GENERALES:


El artículo 15 de la Ley Nº 6982 de 19 de diciembre de 1984 -Ley de Presupuesto para el año 1985-, que reforma el párrafo primero del artículo primero de la Ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1975, establece:


"Igualmente se hace extensiva esta prohibición y sus beneficios a los funcionarios de auditoría, en las diferentes entidades del Gobierno Central, bajo las mismas condiciones compensatorias previstas en la precitada ley y sus reformas".


Esta norma se refiere al pago del plus salarial que se acordó para el personal que labora para la administración tributaria en concepto de compensación económica por la prohibición que contiene el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.


Mediante la precitada reforma se incluyó del derecho a ese pago a los funcionarios de auditoría que laboren en las diferentes entidades del Gobierno Central.


Esto significa que lo que se debe determinar es si la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad está comprendida o no, dentro del concepto "entidades del gobierno central".


II.- CONSIDERACIONES SOBRE EL CONCEPTO ENTIDADES DE GOBIERNO CENTRAL:


Esta Procuraduría, mediante dictamen C-079-85 se había pronunciado sobre el concepto "entidades del gobierno central".


"En primer lugar debe apuntarse que tal frase de nuestro legislador no es nada feliz, puesto que lleva en sí una incongruencia conceptual, ya que al referirse a "Gobierno Central", pues -en nuestro medio jurídico- el término "entidad" tiene un significado de ente o, al menos, se usa para calificar con él a un organismo descentralizado. En visto de ello, resulta necesario analizar, desde un ángulo lógico, la referida frase, para poder determinar la intención que tuvo el legislador al consignarla. Tal análisis nos lleva necesariamente a puntualizar que en el concepto que se examina existen, según se dijo, dos términos jurídicos que no se complementan desde el punto de vista conceptual; pero es evidente que uno de ellos es más técnico que el otro (entidades), en tanto que el segundo (Gobierno Central) es de uso menos especializado y más difundido, amén de que expresa una idea sin duda más concreta que el otro concepto usado en la ley. Ello nos hace llegar a la conclusión de que ante el caso de antinomia frente al cual nos encontramos, el vocablo usado en forma correcta es "entidades", ya que no debe caernos duda de que el legislador, al citar al Gobierno Central, quiso referirse a él y lo hizo de manera concreta y consciente en cuanto al contenido y alcances del término".


Queda de esta forma claro que lo que se debe determinar es si la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad forma parte de la Administración Central.


III.- DEL TÉRMINO ADSCRITO:


El artículo 1º de la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad, anteriormente transcrito, crea a dicho órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía.


Es necesario aclarar que el hecho de que el legislador hubiere utilizado el término "adscrito" no significa que con ello se estuviere determinando la naturaleza jurídica del órgano o ente al cual se analiza, sino que hay que buscar dicha naturaleza a través de otros elementos.


Sobre este punto, mediante dictamen C-229-79 de 5 de octubre de 1979 se dijo:


"...Realmente el significado que el legislador costarricense ha dado al término "adscrito" cuando lo usa dentro de una ley, no puede asimilarse a lo que por adscrito se señala en el Diccionario de la Real Academia Española, así como en los diccionarios jurídicos.- Al efecto, como podrá observarse, el vocablo de comentario es definido por la Real Academia Española de la Lengua de la siguiente manera: "Adscrito.- Del latín adscriptus. Adscribir: agregar a una personal al servicio de un cuerpo o destino". Por su parte, el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas manifiesta que, entre otras acepciones, por adscrito debe entenderse "agregado, dependiente, sujeto".- Así las cosas, cuando una ley dispone que un órgano es adscrito no le está dando, por ese motivo, la naturaleza de un ente dependiente, ni tampoco un perfil de sujeción, sino que mediante esta figura jurídica se trata de establecer una desconcentración administrativa, que obedece generalmente a funciones técnicas, de cierta especialidad, de interés nacional en una determinada actividad o área; además de que se dota a estos órganos de normativas que les dan características definidas...".


IV.- DOCTRINA SOBRE LOS ORGANOS DESCONCENTRADOS:


En relación al tema de los órganos desconcentrados, Agustín Gordillo ha dicho:


"Como clasificación de la competencia en razón del grado, pues puede hablarse fundamentalmente de competencia centralizada, desconcentrada y descentralizada.


Se dice que la competencia es centralizada cuando está conferida exclusivamente a los órganos centrales o superiores de un ente.


Desconcentrada, cuando se ha atribuido porciones de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal al que nos referimos. Descentralizada, cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia, y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente. La diferencia fundamental entre la desconcentración y la descentralización estaría así dada por el otorgamiento de la personalidad jurídica, de individualidad propia, que faltaría en el primera caso y existiría en el segundo; *en la desconcentración el que recibe la competencia actúa como órgano del mismo ente*, en la descentralización, en cambio, el que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de aquel al que resta la competencia". ((*) El subrayado no es del original). (GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. IX-21).


Como vemos, Gordillo es claro al manifestar que cuando opera la desconcentración, el órgano desconcentrado actúa como órgano del mismo ente.


Por su parte, Oliviera Toro, ha afirmado que:


"Si este reparto (de competencia) se hace dentro de la misma persona jurídica dándole ciertas facultades para la actuación y decisión a sus órganos, surge la desconcentración, que es un reparto de competencias entre órganos de una misma persona jurídica pública, ejerciendo su competencia con determinadas modalidades, que son las que originan la desconcentración, esto es, con cierta autonomía que parecen presentar... En forma diferente, en la desconcentración, el Estado atribuye un limitado poder de actuación y decisión a órganos que administran más o menos directamente, o sea que corresponden a su propia estructura estatal, que no están alejados del poder central.


Esta desconcentración se llama también descentralización burocrática. En ningún caso los órganos tienen personalidad jurídica distinta de la administración estatal". (OLIVIERA TORO, Jorge, Manual de Derecho Administrativo. pág. 226).


Concluye diciendo que:


"Desconcentrar, en el mismo sentido, sería atribuir por los órganos superiores del Estado a otros inferiores, funciones o medios, pero sin ser trasladados a otras personas ya existentes; se descentraliza al crearse personas jurídicas, con el único propósito de conferirles una atribución y separar en esa forma las funciones del Estado.


Así, la diferencia entre descentralización y desconcentración supone siempre la existencia de personas distintas, *mientras que la desconcentración simplemente supone una relación entre órganos de la misma persona jurídica. La desconcentración al surgir lo hace dentro de la forma centralizada*. La descentralización crea entidades para repartir las funciones ya existentes o para que se desarrollen otras nuevas". ((*)El subrayado no es del original). (OLIVIERA TORO, Jorge, Manual de Derecho Administrativo, pág. 227).


Estos autores son contestes en manifestar que el órgano desconcentrado es parte de la figura jurídica centralizada, aunque tenga una competencia determinada.


V.- ANALISIS DE LA DIRECCION NACIONAL DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD:


Los artículos 1º, 3º, 7º y 11 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Ley Nº 3859 de 7 de abril de 1967 establecen:


"Artículo 1º.- Créase la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, como órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, y como instrumento básico de desarrollo, encargado de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social" (Así reformado por Ley Nº 6812 de 14 de setiembre de 1982).


"Artículo 3º.- Son principios y objetivos a los que debe ajustarse el funcionamiento de la Dirección de Desarrollo de la Comunidad:


a) Promover la creación de oportunidades para el perfeccionamiento integral de la persona humana, descubrir sus capacidades y cualidades y canalizarlas en beneficio de la comunidad y del país;


b) Establecer el clima propicio para la creación de nuevos valores y la adaptación de nuevos hábitos y actitudes, a través de un proceso de perfeccionamiento interno de la población que asegure su participación activa y consciente en las decisiones y acciones para resolver los problemas económicos y sociales que la afectan;


c) Crear, por medio de un proceso educativo de perfeccionamiento individual y de las instituciones democráticas, una conciencia colectiva de responsabilidad mutua por el desarrollo nacional en todos los órdenes, por medio del estímulo y orientación de organizaciones distritales, cantonales, provinciales, regionales y nacionales;


d) Coordinar y orientar los programas públicos y privados para la aplicación de los principios, métodos y técnicas del desarrollo de la comunidad;


e) Realizar estudios e investigaciones sociales y contribuir a establecer los canales adecuados en ambas direcciones entre las comunidades y los organismos técnicos, administrativos, legislativos y políticos en general;


f) Planear y promover la participación activa y organizada de las poblaciones en los programas nacionales, regionales o locales de desarrollo económico y social;


g) Evaluar permanentemente los programas de desarrollo de la comunidad, para garantizar su ajuste a los principios y técnicas adoptadas por la presente ley y su respectivo reglamento;


h) Entrenar al personal necesario en los distintos niveles, especialidades y categorías, en el uso y manejo de las técnicas de desarrollo de la comunidad;


i) Asesorar técnicamente en los aspectos de investigación, planeamiento, ejecución, organización y evaluación, a personas y


j) Coordinar la asistencia técnica y económica internacional de cualquier clase que se dé al país, para promover el desarrollo comunal;


k) Inscribir, conforme a esta ley, a las asociaciones y grupos para el desarrollo de la comunidad, ya existentes o que lleguen a establecerse; y


l) Los demás que determine el reglamento de esta ley.


Artículo 7º.- De acuerdo con la realidad del país, la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad:


a) Establecerá las bases metodológicas del planeamiento, programación, ejecución, supervisión y evaluación de los programas de desarrollo de la comunidad en los sectores públicos y privado;


b) Promoverá la organización de los mecanismos necesarios a nivel local y regional, a través de los cuales se llevarán a cabo las tareas de coordinación y ejecución de los programas de desarrollo comunal.


Artículo 11.- Los acuerdos del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, sancionados por el Presidente de la República y el respectivo Ministro, tendrán carácter obligatorio para los Ministerios, en cuanto a sus acciones relacionadas con programas de Desarrollo Comunal. (Así reformado por Ley Nº 6812 de 14 de setiembre de 1982).


En estas normas se le otorga una competencia determinada a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad.


Según Rafael Entrena Cuesta, para determinar si estamos frente a un órgano desconcentrado, se deben estudiar los requisitos objetivos y subjetivos que deben concurrir en él.


"a) Objetivamente deberá darse, para que exista desconcentración, una transferencia de competencia o una disminución de la subordinación a que se encuentra sometido un órgano inferior respecto de los que se hallan por encima de él en la jerarquía administrativa". (ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, pág. 21).


Tal y como se afirmó anteriormente, nuestro legislador, a través de los artículos transcritos anteriormente, le otorgó a la Dirección General de Desarrollo competencia exclusiva sobre determinadas materias, tales como la inscripción de las asociaciones y grupos para el desarrollo de la comunidad, ya existentes o que llegaren a existir; el establecimiento de las bases metodológicas del planeamiento, programación, ejecución, supervisión y evaluación de los programas de desarrollo comunal; el promover la organización de los mecanismos necesarios a nivel local y regional, a través de los cuales se llevarán a cabo las tareas de coordinación y ejecución de los programas de desarrollo comunal.


El requisito subjetivo, Entrena Cuesta lo expone así:


"b) Subjetivamente, la desconcentración, a diferencia de la descentralización, tiene lugar, necesariamente, entre órganos de un mismo ente". (ENTRENA CUESTA, Rafael, op. cit., pág. 22)


Este requisito también se encuentra presente en la estructura de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, puesto que es un órgano del Ministerio de Gobernación y Policía; órgano desconcentrado de acuerdo con el estudio anteriormente expuesto.


CONCLUSION:


I.- La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad es un órgano desconcentrado del Ministerio de Gobernación y Policía.


II.- Tal y como se expuso anteriormente, la propia naturaleza del órgano desconcentrado, lo define como un órgano que se encuentra incluido dentro de un órgano centralizado; en este caso, el Ministerio de Gobernación y Policía.


III.- Por pertenecer la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad al Ministerio de Gobernación y Policía y ser parte éste del Gobierno Central, los funcionarios de dicho órgano laboran para una entidad del Gobierno Central.


IV.- Lo expuesto nos lleva a la conclusión de que, a los funcionarios de auditoría de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad le es aplicable el artículo 15 de la Ley Nº 6982 de 19 de diciembre de 1984.


De esta forma se reconsidera el dictamen C-094-85 de 6 de mayo de 1985 emitido por esta Procuraduría.


Sin otro particular, se despiden de usted, atentamente,


 


Lic. Adrián Vargas Benavides                 Licda. Ana Lorena Brenes E.


Procurador Civil                                        Asistente de Procurador.


AVB/ALBE/mbb.e