C-238-95

21 de noviembre de 1995

Señor

Arq. Rodolfo Sancho Rojas

Director a.i. Urbanismo

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos resulta grato hacer referencia a su atento oficio Nº UR-944, del pasado 20 de junio, complementado mediante el respectivo pronunciamiento de la Unidad Legal del Instituto fechado 4 de agosto de 1995.

            A través de las indicadas comunicaciones, se solicita a este órgano superior consultivo técnico-jurídico precisar los alcances del inciso a) del artículo 9º del "Reglamento a la Ley de Licores" (Decreto Ejecutivo Nº 17.757-G del 28 de setiembre de 1987), en los siguientes términos:

"A [sic] surgido la inquietud, a raíz del pronunciamiento de la Sala Constitucional, de que si la Ley de Licores indica una distancia mínima a respetar para la instalación de nuevos establecimientos de licores con relación a escuelas, colegios, Iglesias y otros. También debe de considerarse este aspecto para el otorgamiento de permisos de ubicación de Iglesias, colegios, escuelas y otros con relación a los establecimientos de expendio de licores ya establecidos a la fecha.

Por otra parte la Ley de Licores, y la normativa en general se refiere fundamentalmente a Iglesias Católicas. Pero de todos es sabido que actualmente hay gran cantidad de sectas [sic] que desean ubicarse en cualquier lugar del país. Surge para nosotros la duda de si debe aplicarse la normativa a cualquier tipo de centro religioso".

I. EL INCISO A) DEL ARTICULO 9º DEL REGLAMENTO A LA LEY DE LICORES:

            El artículo 42 de la "Ley sobre la venta de licores", Nº 10 del 7 de octubre de 1936, establece:

"Para la ejecución de la presente ley el Poder Ejecutivo dictará el reglamento de la misma, en el que especialmente tomará en cuenta las disposiciones de ella que se refieren a la salvaguardia de la moralidad y de las buenas costumbres. Con este fin las autoridades de policía quedan facultadas para suspender la venta de licores, por el tiempo que lo estimen prudente, cuando en cualquier establecimiento dedicado a ese negocio se produzca escándalo o alteración del orden y tranquilidad públicos".

            Con fundamento en dicha habilitación legal, se promulgó el indicado "Reglamento a la Ley de Licores", cuyo artículo 9º literalmente reza:

"No se permitirá la explotación de ninguna patente de licores en ninguna de sus modalidades (taberna, bar, cantina, licorería, discotecas; salones de baile, marisquerías, venta de pollo, etc.) en los siguientes casos:

a) Si el lugar donde se fuere a explotar la patente no estuviere ubicado a más de cuatrocientos metros de iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos. La medida se establecerá desde el punto más cercano entre el terreno total que ocuparía el negocio y el sitio que interese para los efectos de este inciso, aunque dichos puntos no estuvieren ocupados por construcciones. En igual sentido se entenderá que existen los establecimientos a que se refiere este inciso, aun en el caso de que estuvieren en proyecto formal de construcción. Esta distancia puede ser reducida a ciento cincuenta metros cuando se pretendiere instalar negocios de restaurantes donde la venta de licores es actividad secundaria y no principal. Sin embargo, si en los restaurantes autorizados, la actividad de venta de licores llegare en algún momento a ser principal y no secundaria, burlándose así la voluntad de la Administración, el Ministerio de Gobernación y Policía, quedará facultado para suspender la venta de licores en aquel lugar ...".

            Por guardar relación con lo así estatuido, conviene reproducir también sus numerales 4º y 11:

"Artículo 4º.- Los gobernadores de provincia no autorizarán la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando se presenten los casos indicados por el artículo 9º del presente Reglamento y además, cuando evidentes razones de orden, seguridad e interés público así lo recomienden o cuando se comprobare que la patente no reúne los requisitos que indica la Ley de Licores. En todos los casos deberá satisfacerse primordialmente el interés público el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.

Al respecto se observará la doctrina del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública".

"Artículo 11.- No se permitirá tampoco el traslado de patentes de licores que ya estuvieren funcionando, si no se ajustare dicho traslado a lo estipulado en los apartes a, b y c del artículo 9º del presente Reglamento".

            La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha rechazado sistemáticamente acciones de inconstitucionalidad enderezadas contra dicha restricción a la libertad de comercio, al no considerarla desproporcionada o irrazonable, conforme se puede apreciar de los siguientes votos: 6579-94 del 8 de noviembre, 552- 95 del 31 de enero, 1273-95 de 7 de marzo y 4905-95 y 4906-95 del 5 de setiembre. En la primera de esas resoluciones, se estimaba lo siguiente:

"Es tan evidente que lo que se quiere es evitar es el contacto de los usuarios de las actividades señaladas, en especial los niños y estudiantes de todos los niveles, con el consumo de licor, que los alcances de la regulación se explican por sí solos. Es decir, se está frente a un caso típico de regulación de una actividad para proteger, sobre todo, el orden público representado, básicamente, por los niños y estudiantes del país.

La Sala no tiene por acreditada la violación alegada contra la libertad de comercio y consecuentemente, tampoco la del artículo 9 constitucional ..." (dicha consideración es retomada en el arriba citado voto Nº 4905-95, que fuera notificado el pasado 17 de noviembre de 1995).

II. EL PRINCIPIO "PRO LIBERTATIS" COMO CRITERIO FUNDAMENTAL DEINTERPRETACION EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES:

            Como ha quedado visto, la norma reglamentaria que se comenta restringe la libertad de comercio, en el sentido que prohíbe la explotación de patentes de licores, cuando el respectivo local se encuentre ubicado dentro de cierta distancia en relación con establecimientos de índole variada (educativa, sanitaria, etc.), instalados de antemano; incluyendo, dentro de estos últimos, a las "iglesias católicas".

            La consulta formulada -aclarados sus alcances con vista del pronunciamiento legal que le va aparejado-, lo que en realidad propone es examinar la posibilidad de interpretar extensivamente dicha restricción, en un doble sentido. Primero, si cabría entender dicha norma también en sentido contrario, es decir, si ella impide la apertura de ese tipo de establecimientos educativos, religiosos, sanitarios, etc., cuando dentro de la misma distancia ya se encuentre autorizado el funcionamiento de locales en donde se expendan bebidas etílicas. Segundo, si es válida una lectura analógica de la disposición, en el sentido de prolongar la prohibición en relación con centros de culto religioso no católico.

            En criterio de este Despacho, dicha dirección hermenéutica no es aceptable a la luz del principio "pro libertatis", como eje fundamental que es en la interpretación de los derechos fundamentales, conforme lo ha afirmado la doctrina jurisprudencial de la propia Sala Constitucional (consúltese, v. gr., el voto Nº 1489-90 de las 14:45 hrs. del 31 de octubre).

            En virtud del "favor libertatis", el dato normativo debe interpretarse extensivamente en todo lo que favorezca su ejercicio y las normas inferiores que los limiten deben serlo de modo restrictivo; es decir, "la duda debe resolverse en favor de la libertad" (Germán J. Bidart Campos, "Teoría general de los derechos humanos", México, UNAM, 1989, p. 411).

            Ahora bien, en lo que específicamente se refiere a la exclusión, en el contexto de la norma de comentario, de lugares de culto religioso distinto del católico, ello ciertamente podría ser cuestionado desde diversas perspectivas. Empero, hasta tanto el Poder Ejecutivo no le introduzca modificaciones, se trata de una regla de riguroso acatamiento para los operadores jurídicos en general y, en particular, para el Instituto consultante. Estos últimos no podrían, bajo ningún pretexto, distorsionar el radio de acción normativa de la disposición que interesa, por cuanto con ello se estarían sustituyendo a la rama ejecutiva del Gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria. La norma deberá ser entonces aplicada en sus propios términos, los que resultan indudablemente claros. Nótese que ello se impone, aún en el supuesto que se estimara que la exclusión que aquí interesa, sea contraria a principios del orden constitucional (en relación con la inexistencia de un control administrativo de constitucionalidad y los correlativos límites de la interpretación jurídica, puede acudirse a los conceptos orientadores contenidos en el dictamen Nº C-022-94 del 8 de febrero de 1994).

III. CONCLUSION:

            El inciso a) del artículo 9º del Reglamento a la Ley de Licores no podría sustentar la negativa de la Administración al funcionamiento de locales de cualquier índole, sobre la base de que en sus cercanías se encuentra instalado un negocio que cuente con patente de licores.

            Tampoco podría invocarse para limitar la instalación de establecimientos de este último tipo, por la circunstancia de encontrarse ubicados a cuatrocientos metros o menos de locales dedicados a cultos religiosos no católicos.

-o0o-

            Del señor Director a.i. Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

LAS