C-242-95

San José, 27 de noviembre de 1995

Licda.

Maureen Clarke Clarke

Ministra de Justicia y Gracia

S.D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio D.M.001419 del 16 de octubre de 1995, suscrito por la Licda. Mónica Blanco Valverde como Ministra de Justicia y Gracia a.i., en el cual solicita "(...) determinar el alcance normativo del Acuerdo Ejecutivo No. 24436-P del dieciséis de julio de mil novecientos noventa y cinco, publicado en la Gaceta Número 141 del veintiséis de julio de mil novecientos noventa y cinco, por el cual se encarga al señor Juan Diego Castro Fernández, Ministro de Seguridad Pública, la Cartera de Gobernación y Policía."

La Dirección Jurídica de ese Ministerio consultante señala que su interés: "(...) se origina en el hecho de que a este Ministerio fue trasladada la Oficina de Control y Propaganda del Ministerio de Gobernación y Policía, por lo cual resulta de vital importancia, esclarecer el alcance del Acuerdo Número 24436-P, en lo que respecta a la ejecución presupuestaria de los programas pertenecientes al Ministerio de Gobernación y Policía."

1.- RECARGO EN UN SOLO MINISTRO DE VARIAS CARTERAS MINISTERIALES

Inicialmente, mediante Decreto No. 23308-P de 8 de mayo de 1994, el señor Juan Diego Castro Fernández fue nombrado como Ministro de Seguridad Pública.

Posteriormente, mediante el Decreto No. 24436-P de 16 de julio de 1995, publicado en La Gaceta No. 141 del 26 de julio de 1995, se asignó al señor Juan Diego Castro Fernández, Ministro de Seguridad Pública, la Cartera de Gobernación y Policía.

En ese sentido la Constitución Política en su numeral 141 dispone que:

"Artículo 141.- Para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo habrá los Ministros de Gobierno que determine la ley. Se podrán encargar a un solo Ministro dos o más Carteras." (El resaltado no es del original).

Como se sabe, dentro de los Ministerios con cartera dispuestos en el artículo 23 de la Ley General de la Administración Pública, se encuentran el de Gobernación y Policía y el de Seguridad Pública.

En el presente caso, el Presidente de la República autorizado por la Constitución recargó, mediante los decretos citados, dos Ministerios con cartera -Gobernación y Policía y Seguridad Pública- en un solo Ministro.

En cuanto a las implicaciones de esta medida, se debe indicar que un recargo de dos Ministerios con cartera, a diferencia del caso de los Ministerios sin cartera, abarca el ejercicio de los poderes políticos y administrativos de ambos Ministerios.

En relación con la diferencia de funciones de los Ministros con y sin cartera, esta Procuraduría ha indicado que:

"Los Ministros forman parte del Gobierno, y son el Órgano Superior del Ministerio que dirige y representa. Tienen pues un doble carácter: político y administrativo. La primera de dichas funciones deriva del hecho de formar parte del Gobierno como organización colegial que impulsa y dirige los asuntos públicos, sea la orientación política general. (Martín Rebollo, Luis, op. cit., pág. 110 y Biscaretti di Ruffia, Paolo, op. cit., pág. 458).

La función administrativa se manifiesta en las atribuciones específicas que le corresponden como Jerarca de un Ministerio (Biscaretti Di Ruffia, Paolo, op. cit., pág. 458).(...)(Martín Rebollo, Luis, op. cit., págs. 111-112). (...)

En nuestro país, el Ministro sin Cartera no puede desempeñar ninguna de las funciones atribuidas al Poder Ejecutivo (art. 140 constitucional) ni las contempladas en el numeral 28 de la Ley General de la Administración Pública. Tampoco tiene las obligaciones propias de los Ministros de Gobierno (art. 144 constitucional) (Rojas Chaves, Magda, op. cit., págs. 51-52).

En cambio, puede integrar el Consejo de Gobierno con voz y voto, por no exigirse Ministros con Cartera o Ramo específico -como dice la Constitución- expresamente. Máxime que dicho Consejo es un Órgano esencialmente político, característica que tiene el Ministro sin Cartera, (art. 147 constitucional y Rojas Chávez, Magda, op. cit., pág. 52).(...) (El resaltado no es del original) (Dictamen C-212-92 de 22 de diciembre de 1992).

Además se ha señalado por parte de este órgano asesor que:

"No podrá un Ministerio crearse por Decreto Ejecutivo en virtud de existir una reserva de ley en la materia (artículo 141 y 121, inciso 20 de la Constitución Política). Pero esta reserva de Ley no abarca una prohibición para que el Presidente de la República nombre un funcionario con rango de Ministro; es decir, un Ministro sin cartera. Funcionario que no tendrá a su cargo una cartera ministerial y no ejercerá, por ende, actividad administrativa alguna. En ese sentido, se presentará únicamente como funcionario político (...)

Rango que le permite el disfrute de las prerrogativas propias de los Ministros, así como el ejercicio de los poderes políticos -no administrativos- propios de ese órgano." (El resaltado no es del original) (Dictamen C-018-91 de 8 de febrero de 1991).

De lo expuesto se concluye que el recargo en un sólo Ministro de dos Ministerios con cartera, implica que la misma persona debe asumir las funciones constitucionales y legales de carácter político y administrativo propias de cada uno de los cargos.

2.- LA OFICINA DE CONTROL DE PROPAGANDA COMO DEPENDENCIA DEL MINISTERIO DE GOBERNACION Y POLICIA

En lo que corresponde a la Oficina de Control de Propaganda, es preciso señalar que según la ley No. 5811 de 10 de octubre de 1975, el Ministerio de Gobernación y Policía es el que tiene la competencia, por medio de esa oficina, para controlar y regular lo relativo a la propaganda comercial para promover las ventas.

Para ilustrar lo afirmado, textualmente se citarán varios de los artículos de la indicada ley:

"Artículo 1º.- Todo tipo de propaganda comercial que ofenda la dignidad, el pudor de la familia y en la que se utilice la imagen de la mujer impúdicamente, para promover las ventas, será controlada y regulada con criterio restrictivo por el Ministerio de Gobernación." (El resaltado no es del original).

"Artículo 5º.- El Ministerio de Gobernación, través de la oficina que designe, será el organismo competente para velar por la ejecución de esta ley y, en consecuencia, toda la propaganda que se realice de esta naturaleza, sujeta a regulación y a través de cualquier medio publicitario, deberá llevar su previa y expresa aprobación." (El resaltado no es del original).

"Artículo 6º.- Para los efectos indicados en el artículo anterior, los interesados deberán presentar, para su previa aprobación, el material de propaganda o los proyectos de dicho material a la oficina respectiva del Ministerio." (El resaltado no es del original).

"Artículo 12.- En uso de las facultades que la presente ley y su Reglamento le confieren, el Ministerio podrá ordenar la inmediata suspensión de la propaganda, que no haya sido aprobada o que no se ajuste a las estipulaciones reglamentarias y, en caso de rebeldía o desacato, podrá ordenar el decomiso y destrucción del material de que se trate, para lo cual podrá recurrir al auxilio de la fuerza pública."(El resaltado no es del original).

Por su parte el artículo 1 del Reglamento de la Ley No.5811 de 10 de octubre de 1975 -Decreto No.11235-G de 10 de octubre de 1979- dispone:

"Artículo 1.- Créase la Oficina de Control de Propaganda como dependencia del Ministerio de Gobernación y Policía, que se encargará de revisar y aprobar o improbar, según el caso, el material propagandístico que se encuentre dentro de los supuestos establecidos en los artículos 1 y 2 de la ley No.5811 de 10 de octubre de 1975 (...)" (El resaltado no es del original).

Además la ley No.7440 del 11 de octubre de 1994, "Ley General de Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos", dispone en su artículo 5 que el Consejo Nacional de Espectáculos Públicos y afines será un órgano adscrito al Ministerio Justicia y Gracia y será integrado entre otros por: "(...) e) El Jefe del Departamento de Control de Propaganda del Ministerio de Gobernación y Policía." (El resaltado no es del original).

De la anterior normativa es claro que el Ministerio de Gobernación y Policía, mediante la oficina respectiva, tiene a su cargo controlar y regular todo tipo de propaganda comercial para promover la ventas, que ofenda la dignidad, el pudor de la familia y en la que se utilice la imagen de la mujer impúdicamente.

Por su parte, el artículo 24 de la recién citada ley señala que "La creación, supresión o modificación de los Ministerios se establecerá por ley distinta a la de presupuesto, sin perjuicio de las potestades de reglamentación interna del Poder Ejecutivo." (El resaltado no es del original).

Los artículos supra citados de la ley No. 5811 de 10 de octubre de 1975 y su Reglamento, el inciso e) del artículo 5 de la Ley General de Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos y los numerales citados de la Ley General de la Administración Pública, confirman que la Oficina de Control de Propaganda sigue formalmente integrando el Ministerio de Gobernación y Policía y no ha sido trasladada al Ministerio de Justicia.

Finalmente, el artículo 28 de la indicada Ley General de la Administración Pública detalla las funciones que debe cumplir el Ministro, dentro de las cuales se encuentra en el inciso g) la siguiente:

" (...) g) Disponer los gastos propios de los servicios de su Ministerio, dentro del importe de los créditos autorizados, e instar del Ministerio de Hacienda el trámite de los pagos correspondientes; (...)."(El resaltado no es del original).

Puede así concluirse del citado artículo que el Ministro de Gobernación y Policía es el llamado a disponer de los gastos propios de los servicios de su Ministerio, inclusive los ocasionados por la Oficina de Control de Propaganda.

CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:

1.- El recargo de dos Ministerios con cartera en un sólo Ministro implica que la misma persona debe asumir las funciones constitucionales y legales de carácter político y administrativo propias de cada uno de los cargos.

2.- La Oficina de Control de Propaganda se mantiene formal y legalmente dentro del Ministerio de Gobernación y Policía.

3.- El Ministerio de Gobernación y Policía está autorizado para disponer de los gastos que ocasionen los servicios prestados por la Oficina de Control de Propaganda.

Atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Profesional 4

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