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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 150 del 30/07/1998
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 150
 
  Dictamen : 150 del 30/07/1998   

C-150-98


30 de julio, 1998


 


Señores


Concejo Municipal de Puntarenas


 


Estimados señores:


Con aprobación del señor Procurador General de la República, y en uso de las atribuciones conferidas en el artículo 3º, inciso h), de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, me refiero a denuncia presentada por el señor Rodrigo Arroyo Sánchez el día 21 de octubre de 1997, sobre apropiación de calles puntarenenses por nacionales y extranjeros. Tal gestión fue ampliada mediante notas recibidas los días 8 de enero y 3 de febrero del presente año.


Se procedió a enviar distintas comunicaciones a ese Concejo, contestándosenos mediante la nota EM-#0044-98 de 29 de enero de 1998, suscrita por el señor José Santos Martínez Espinoza, Ejecutivo Municipal, que efectivamente son ciertos los hechos denunciados y que ante esa situación se acordó contratar los servicios de un profesional en derecho "que inicie las denuncias respectivas ante los tribunales correspondientes, siguiendo el debido proceso". Tal contratación se encontraba a esa fecha en trámite a la espera de realizar "consultas con abogados de la zona para determinar su costo e incluir en un presupuesto extraordinario la asignación correspondiente".


Se agregó además una lista de algunas irregularidades sobre las calles públicas bastante escueta y sin profundizar sobre cada uno de los casos. Entre las anomalías enlistadas sobresalen la de construcciones de muchos años de levantadas, sin especificarse si se contó para las mismas con los respectivos permisos municipales; obstrucción de calles por materiales usados en el empaque de productos; construcciones edificadas por concesionarios; y propiedades inscritas a nombre de particulares.


Con motivo de la denuncia, se realizó además una inspección en diferentes calles de la ciudad de Puntarenas el día 15 de enero de 1998, por parte de la Licda. Olga Sandí Ureña, en ese entonces funcionaria de esta Procuraduría, constatándose la edificación de diferentes construcciones en parte o la totalidad del ancho de las vías públicas que van a terminar al Estero. Se pudo observer igualmente la existencia de depósitos de todo tipo de escombro y la utilización de una calle como área de carga y descarga de la empresa Sardimar, impidiéndose con ello el libre tránsito.


I.- NATURALEZA JURIDICA DE LAS CALLES


Las calles o caminos públicos constituyen bienes demaniales. Así se desprende del artículo 5? de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949:


"Artículos 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos."


Esta afectación al régimen demanial proviene de la potestad inserta en el artículo 121, inciso 14, de nuestra Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa la de "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación".


Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional ha expresado:


"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.


En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.


Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio."


En esta misma resolución, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, la Sala ratificó el carácter demanial de las calles públicas, y lo ha seguido reiterando en otras sentencias:


"Las vías generales de comunicación, sean carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público (artículos 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana" (Voto No. 0846-95 de 15 horas 50 minutos del 14 de febrero de 1995. Véanse también, los Votos No. 6758-93 de 15 horas 45 minutos del 22 de diciembre de 1993 y No. 3145 de 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996).


En torno a los atributos de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes demaniales, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia señaló en la sentencia No. 7-93 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993:


"La inalienabilidad de estos bienes no significa otra cosa que su no pertenencia al comercio de los hombres de manera similar a la figura romanista de los bienes "extra comercium". Por lo tanto, dichos bienes no pueden ser enajenados -por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho Público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído."


Queda claro, entonces, de acuerdo a lo enunciado, que las carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden perder nunca su condición de tales, salvo que exista norma legal expresa que les desafecte del fin al que se hallan destinados (artículo 262 del Código Civil), y por lo tanto, cualquier desapoderamiento en favor de particulares deviene en ilegal.


En el caso de las calles de la ciudad de Puntarenas que colindan al norte con el Estero, de acuerdo a lo manifestado por el denunciante, la propia Municipalidad y la inspección realizada por esta Procuraduría, nos encontramos con situaciones anómalas que van desde simples ocupaciones de hecho de la vía pública hasta inscripciones registrales de las calles, denotándose en cada una de ellas una actitud de apropiación indebida de estos bienes públicos, lo que excita a una actuación pronta en su rescate. Igual da que las construcciones levantadas o las propiedades inscritas sobre calles daten de pocos o muchos años, la impronta demanial no se pierde y la urgencia por recuperarlas es siempre la misma


II.- CLASIFICACION Y ADMINISTRACION DE LOS CAMINOS PUBLICOS


Los caminos públicos, en sentido genérico, se clasificansegún su función dentro de la Red Vial Nacional o la Cantonal.


A la primera, según la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, artículo 1º, pertenecen todas las carreteras nacionales, ya sean primarias (red de rutas troncales, para servir a corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito retlativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia), secundarias (rutas que conectan cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generan una considerable cantidad de viajes interregionales o intercantonales) o terciarias (rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias y que constitiuyen las vías principales para los viajes de una región, o entre distritos importantes). Su determinación corresponde al Consejo Nacional de Vialidad con sustento en los estudios técnicos respectivos ( Ley No. 7798 de 30 de abril de 1998, artículo 1º). Forman parte de esta Red, las calles de travesía o conjunto de carreteras nacionales que atraviesan el cuadrante de una área urbana o de calles que unen dos secciones de carretera nacional en el área referida, de conformidad con el artículo 3º de la Ley General de Caminos Públicos.


La Red Vial Cantonal, por su lado, está formada por los caminos vecinales (caminos públicos que suministran acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Red Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia), las calles locales (vías públicas incluidas dentro del cuadrante de una área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional) y los caminos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas o veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios (artículo 2º de la Ley General de Caminos Públicos).


Todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro son propiedad del Estado, salvo el caso de las calles locales cuyo dominio corresponde a las municipalidades (artículos 2º ibíd). Sin embargo, sólo corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la administración de la Red Vial Nacional, ya que la de la Cantonal es competencia de las municipalidades (artículo 1º).


Con vista de esta clasificación y distribución de competencias no cabe duda de que corresponde a esa Municipalidad la propiedad y administración de las calles locales de la ciudad de Puntarenas, entre ellas, las que van a desembocar al Estero con que limita al norte.


Bajo esta doble condición, le compete a la Municipalidad de Puntarenas ejercer los actos propios para el resguardo de estos bienes demaniales, entre los que se encuentran los de restitución e indemnización, y los de exclusión y defensa. Respecto de estos últimos, y de sus especiales connotaciones en materia de dominio público, ha dicho nuestra Sala Constitucional:


"La especial categoría de los bienes demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, como ha quedado dicho en los considerandos anteriores, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho Administrativo y dentro de ese contenido se desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional. (...) El ejercicio efectivo de la tutela debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra el dominio público, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa." (Voto No. 3145-96 de 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996).


Teniendo presente que a lo largo de los últimos años esa Municipalidad ha omitido su ineludible deber de resguardar las calles de su jurisdicción, lo que ha producido en la práctica una gran diversidad de situaciones al margen del ordenamiento jurídico, procedo de seguido a analizar cada una de las posibles hipótesis presentes, de acuerdo con la escasos datos suministrados en el informe municipal remitido a esta Procuraduría, con el propósito de que se encuadre a cada una de las circunstancias fácticas y se actúe de conformidad.


III.- CONSTRUCCIONES REALIZADAS SOBRE CALLE PUBLICA SIN AUTORIZACION ADMINISTRATIVA


En caso de que exista un apoderamiento por parte de particulares respecto de bienes de dominio público, como las calles, sin que se cuente para ello con una autorización administrativa, aún si se trata de construcciones, debe conllevar por parte de la entidad administradora correspondiente, en este caso las Municipalidades, el inmediato desalojo de los ocupantes y la demolición de lo indebidamene construído:


"La defensa de la cosa pública tiene lugar mediante el empleo de la fuerza contra todos los ataques, turbaciones, obstáculos que, emanando de la existencia individual, puedan amenazar la integridad y buen funcionamiento de la cosa. Este empleo de la fuerza es considerado como un caso de coerción de policía directa. Tiene de particular que no requiere un fundamento legislativo especial que lo autorice; este uso de la fuerza es considerado como implícito y halla su justificación en la idea misma de policía." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 272).


Nuestra Sala Constitucional ya ha avalado múltiples veces esta tesis:


"De los expuesto es claro que la ocupación de las vías públicas sin permiso, es contraria a derecho y tiene la Administración potestad de ordenar su desalojo, incluyendo la facultad de retirar los bienes de los sitios públicos ocupados. Conforme al artículo 169 de la Constitución Política, la administración de los intereses locales en cada cantón estará a cargo del Gobierno Municipal y por ende la encargada de la administración de los bienes demaniales que estén en su jurisdicción.


Esta facultad de la Municipalidad de ordenar el desalojo, puede llevarse a cabo a través de sus órganos, como ejercicio de su competencia." (Voto No. 4717-94 de 2 de setiembre de 1994. Pueden leerse también los Votos Nos. 1677, 2984, 3672, 4220, 5025, 5103, 6099 y 6535, todos de 1994).


Cabe enfatizar que la simple tolerancia o tardanza para la toma de acciones contra los transgresores por parte de la Municipalidad de Puntarenas, no conlleva la consolidación ni el reconocimiento de derecho alguno para ellos, ya que la permanencia en el tiempo de la situación ilegítima no modifica la causa antijurídica que le dio origen y que se mantiene vigente:


"La simple tolerancia de la Municipalidad recurrida quien administra las calles y parques que interesan, respecto del uso de determinadas áreas de dicho lugar, para que el recurrente ejerza su actividad en algún momento no tiene la virtud de crear derecho subjetivo alguno a su favor, máxime que no se ha acreditado, para su utilización, la existencia de permiso o concesión alguna otorgada al efecto y sin que el Estado se encuentre, por ello, en la obligación jurídica de suministrar un área para el desempeño de esas tareas." (Sala Constitucional, Voto No. 5024-94. En idéntico sentido, las resoluciones Nos. 6758-93 y 6192-95).


A la base de esta regla se halla el principio de que los bienes demaniales no pueden ser objeto de posesión privada, por lo que "ningún derecho fundamental se puede entender vulnerado, si se trata de conservar la naturaleza y el uso de los bienes públicos; el trabajo, el libre comercio, la propiedad y el patrimonio objetivo de las personas y todos los demás derechos, no pueden imponerse ilegítimamente por sobre y contra el interés general, gravando los bienes del Estado que conforman el demanio " (ibídem, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).


Para proceder a la desocupación de la vía pública y a su consecuente reapertura, la Municipalidad habrá de recurrir al procedimiento que señalan los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos que en lo que interesa se transcriben de seguido:


"Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial ototalmente o estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietarios o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o a las disposiciones de esta Ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija (...)"


"Artículo 33.- Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino estaba abierto al público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.(...)"


Téngase en cuenta que, con base en el párrafo tercero del artículo 32 de cita, la reapertura de la vía no da lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones, siendo que éstas fueron realizadas a la espalda de la autoridad administradora.


Conjuntamente a las acciones en vía administrativa, debe procederse a la interposición de las correspondientes denuncias penales, con miras a determinar la comisión del delito tipificado en el numeral 227 del Código Penal o la contravención del artículo 404 del mismo cuerpo mormativo:


"Artículo 227.- Será sancionado con prisión de seis meses a dos años o con quince a cien días multa:


1) El que sin título de adquisición o sin derecho de poseer, detentare suelo o espacio correspondiente a calles, caminos, jardines, parques, paseos u otros lugares de dominio público, o terrenos baldíos o cualquier otra propiedad raíz del Estado o de las municipalidades ..."


"Artículo 404.- Será castigado con tres a treinta días multa:


Tirar piedras o sustancias de cualquier clase en la vía pública.


1) El que en cualquier forma arrojare a las vías públicas, edificios, zonas verdes o cualquier otro paraje público, basura, desechos, piedras, materiales, aguas, objetos o sustancias de cualquier clase que puedan causar daño o molestia, aunque no los produzcan. Obstrucción de la vía pública.


2) El que obstruyere o en cualquier forma dificultare el tránsito en las vías publicas o en sus aceras, con materiales, escombros, o cualesquiera objetos, o las cruzare con vigas, alambres o cosas análogas, sin valerse de los medios que el caso requiera para evitar daño o molestia a los transeúntes, si tales objetos se hubieren puesto sin licencia de la autoridad; (...) Apertura de pozos o excavaciones.


4) El que sin autorización abriere pozos o hiciere excavaciones


en las calles, paseos y demás lugares públicos, o con autorización,


sin tomar las precauciones necesarias para evitar cualquier peligro


para las personas o los bienes; y Infracción a los reglamentos


referentes a vías públicas.


5) Al que infringiere las leyes o los reglamentos sobre apertura, conservación o reparación de vías de tránsito público, cuando el hecho no tenga señalada sanción más grave."


Valga apuntar que si en algún caso bajo análisis se hubiese extinguido la acción penal, lo anterior no obsta para llevar a cabo las acciones administrativas referidas de desalojo y demolición de lo construido. Al respecto pueden verse los dictámenes C-230-97 de 3 de diciembre de 1997 y C-003 de 8 de enero de 1998.


Es de interés consignar que la prohibición para particulares de ocupar sobre vías públicas alcanza también a todo el ancho del derecho de vía. Para estos supuestos la Municipalidad puede recurrir al trámite expedito del artículo 28 de la Ley No. 5060, para retornar al uso público la franja demanial ilegítimamente detentada:


"Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado."


El artículo 42 de la Ley General de Caminos Públicos anterior, No. 1338 de 29 de agosto de 1951, recogía esta misma norma con algunas variantes en su redacción, entre ellas, la de "orilla de caminos públicos" en vez de "derecho de vía" del texto actual. Aún hoy encontramos en algunos textos legales esa equiparación ("DERECHO DE VIA: Franja de terreno de dominio público, destinada para la construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal, generalmente comprendida entre las cercas que las delimitan de los terrenos adyacentes a la vía", Decreto No. 26176 de 20 de junio de 1997, Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido y de Acceso Semirrestringido).


Sobre este artículo 42 se expresó durante el trámite del respectivo expediente en el Congreso:


"Artículo 42.- Se considera muy necesaria esta disposición que es nueva, para evitar abusos muy frecuentes. Los permisos para ocupar orillas son una (sic) problema constante porque en muchas ocasiones también se construye en las orillas y de hecho queda realizada una enajenación a base de un permiso de ocupación. Aunque el caso pueda estimarse comprendido en las disposiciones generales del artículo 36, es preferible dictar una disposición sobre este problema concreto." (Explicación de las Disposiciones del Proyecto de la Nueva Ley General de Caminos, presentada al Congreso el 3 de octubre de 1950, por Alvaro Torres Vincenzi, miembro de la Comisión designada para conocer del proyecto de ley. Expediente de la Ley No. 1338 de 29 de agosto de 1951, folio 216). (Se aclara que el artículo 36 que se menciona en la cita corresponde prácticamente al ordinal 32 vigente de la Ley General de Caminos Públicos).


Siempre con relación al artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos vigente, la Sala Constitucional ha avalado el término de quince días en él dispuesto:


"Por lo que se refiere a la garantía del debido proceso, no advierte esta Sala que se le haya podido violar al recurrente.


Tratándose de bienes de dominio público, el Estado -a través de sus órganos- puede ejercer la autotutela administrativa, la cual supone el ejercicio de cualesquiera de los medios de ejecución que para tales efectos se le reconoce, ya sea como principio de derecho público, o porque el ordenamiento jurídico -de manera expresa- se los otorgue, como sucede en nuestro caso con el artículo  149 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si el acto le fue debidamente notificado, como lo reconoce el propio accionante, confiriéndosele un plazo de quince días para que procediera a demoler la construcción, y si en su contra pudo ejercer los recursos que el ordenamiento jurídico le otorgaba, en cuanto a este extremo procede declarar sin lugar la acción promovida.


A lo dicho con anterioridad cabe añadir que según se desprende de la certificación que corre a folio 25 del expediente, el permiso que se le otorgó al accionante fue para ubicar su negocio de "frutera" en propiedad privada de Hacienda Paires y no en vía pública, (...) de ahí que tampoco pueda estimarse que la orden dictada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, fuera intempestiva o arbitraria, según los términos del artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 19 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, razón demás para declarar sin lugar la acción incoada." (Voto No. 17-93 de 20 de febrero de 1993).


No está de más recalcar que los pobladores pertenecientes  cualquier municipio no sólo les está prohibido apropiarse de alguna manera de las calles o caminos públicos, sino que existe una obligación egal (artículo 75, incisos a) y c), del Código Municipal) de limpiar a vegetación a orillas de las vías públicas y recortar la que erjudique o dificulte el paso de personas, lo mismo que remover de las ceras y vías los objetos abandonados.


IV.- CONSTRUCCIONES REALIZADAS SOBRE CALLE PUBLICA CON AUTORIZACION DMINISTRATIVA


Como el principal destino de las calles públicas es servir al libre tránsito de las personas (artículo 4º de la Ley de construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949), cualquier construcción de un particular sobre la misma que impida tal propósito deviene en antijurídica, aún si la misma cuenta con una autorización administrativa. A las Municipalidades les está vedado otorgar permisos constructivos sobre las calles locales y caminos públicos sujetos a su administración en tanto estos puedan perjudicar el libre, seguro y expedito tránsito, el acceso a los predios colindantes o a los servicios públicos en aquellos instalados.


Las potestades de policía demanial de la Administración, como lo son el desalojo administrativo o la demolición de lo legalmente construído sobre dominio público a que se hizo referencia n el aparte anterior, permanecen aquí intactas, pero debe preocuparse a Municipalidad primero de anular el acto administrativo autorizatorio, normalmente el permiso de construcción, por encontrarse viciado de nulidad absoluta, ya sea en sede jurisdiccional o administrativa, según corresponda. A este respecto, aunque con eferencia a la zona marítimo terrestre, pero de utilidad al efecto, se ha pronunciado la Sala Constitucional:


"(...) En efecto, si bien la Ley de la Zona Marítimo Terrestre autoriza a las Municipalidades a destruir o demoler una construcción hecha en contravención a lo allí dispuesto, debe entenderse que esa previsión legal se refiere a aquellas situaciones "de hecho" en que los particulares ocupen zona de dominio público, sin ninguna autorización (...) En el presente caso, el recurrente contaba con los permisos de construcción requeridos (...) Consecuentemente si por circunstancias posteriores, los órganos competentes para la vigilancia de la zona marítimo terrestre encuentran que existe un vicio de nulidad en el acto declaratorio de derechos que concede los permisos por no corresponder la realidad topográfica del lugar los planos presentados; la vía correspondiente para solicitar la nulidad de los mismos es el contencioso de lesividad al tenor de lo establecido en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley General de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa." (Voto No.770-91 de 23 de abril de 1991).


Si la Administración pretende anular un acto declaratorio de derechos en la jurisdicción contencioso administrativa, debe previamente declararlo lesivo a sus intereses dentro del plazo de cuatro años a partir de su expedición (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, artículos 10, inciso 4º y 35, inciso 1º). Si la magnitud de los vicios hace que se trate de una nulidad evidente y manifiesta, la Administración puede decretar por su cuenta la nulidad también dentro del plazo de caducidad de cuatro años (Ley General de la Administración Pública, artículo 173, incisos 1º y 4º).


Si hubiera vencido el plazo de cuatro años a que se ha hecho referencia en ambos casos, la Administración podrá siempre desalojar a los ocupantes y destruir las construcciones, pero una vez que se hayan indemnizado las mejoras (Ver Dictamen C-230-97 de 3 de diciembre de 1997).


Conviene ahora hacer algunos comentarios sobre las construcciones ilegalmente edificadas sobre calle pública y realizadas por concesionarios en el sector norte de la ciudad de Puntarenas.


V.- CONSTRUCCIONES EDIFICADAS EN VIA PUBLICA CON MOTIVO DE CONCESIONES


Según el artículo 77 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, "los poseedores de predios colindantes por el norte con el estero de Puntarenas podrán solicitar concesiones de las tierras que se obtengan por accesión natural o artificial, así como de la parte de mar que utilicen para embarcaderos u otras instalaciones de tipo industrial o artesanal, siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas".


Sobre el trámite para obtener estas concesiones y la respectiva autorización para realizar los rellenos o las construcciones sobre los mismos, existen varios artículos en el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, y que es de utilidad transcribir aquí:


"Artículo 96.- (...) Los terrenos que se formen por accesión natural o artificial en el litoral sur del estero del Puntarenas son de dominio público y de propiedad del Estado, de conformidad con la Ley de Aguas No. 176 de 27 de agosto de 1942.


Su administración estará a cargo de la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, la cual podrá otorgar dichos terrenos en concesión a los propietarios de los terrenos colindantes. Los trámites a seguirse en estos casos serán los mismos establecidos en este reglamento para el otorgamiento de concesiones.


Artículo 97.- Todo relleno o accesión artificial en el estero de Puntarenas deberá realizarse de acuerdo con las normas que para tal efecto establezca el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las solicitudes de permiso para esos trabajos deberán presentarse ante la Municipalidad de Puntarenas, la que las remitirá a los Ministerios de Obras Públicas y Transportes y de Agricultura y Ganadería, para su aprobación previa. Una vez que cuente con ese pronunciamiento, la Municipalidad de Puntarenas deberá resolver sobre la solicitud presentada tomando en consideración el Plan Regulador de la ciudad.


Artículo 98.- Para la construcción de obras en terrenos provenientes de accesiones naturales o artificiales, o en la parte del mar a que se refiere el artículo 77º de la Ley, se requerirá la autorización de las instituciones indicadas en los artículos 18º de la Ley y 8º del reglamento."


Como puede verse, en ningún momento la normativa atinente faculta a los eventuales concesionarios a edificar sobre calle pública, por lo que aquellos que lo hubiesen hecho, sin contar con ningún tipo de permiso, habrían extralimitado las estipulaciones legales propias, debiéndose en nuestro criterio proceder, además de las otras acciones administrativas ya enunciadas, a la respectiva cancelación de sus concesiones. A guisa de parangón, las concesiones sobre zona marítimo terrestre análogamente son canceladas, entre otras cosas, si el concesionarios impidiere o estorbare el uso general de la zona pública (artículo 53 de la Ley No. 6043), que como todos sabemos está dedicada al libre tránsito, igual fin que las calles y caminos públicos.


En vista de que las concesiones previstas en los artículos recién transcritos deben otorgarse conforme a los procedimientos del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, lo lógico es pensar que para su cancelación ha de estarse a las pautas que para tal propósito preceptúa el mismo Reglamento. En tesis de principio, la Municipalidad no debe reconocer en estos casos suma alguna por las construcciones levantadas. Además, quedan a salvo las acciones por daños y perjuicios de reparación civil cobrables al particular por motivo de su incumplimiento en detrimento del dominio público, y las denuncias penales correspondientes a interponer.


Lo dicho aquí es sin perjuicio de las nulidades que puedan existir en el otorgamiento de las concesiones por haberse tramitado contra la ley y que se deben gestionar. Sobre este punto puede revisarse el dictamen No. C-003-98 de 8 de enero de 1998, del que se envió copia a esa misma Municipalidad.


En estas circunstancias estaría por ejemplo cualquier concesión que se hubiese otorgado sobre una parte o la totalidad de una calle pública:


"Aunque (...) los bienes de dominio público admiten en algunos casos un uso privativo a través de la figuras de la concesión o el permiso de uso, no existe norma legal que autorice a las Municiapalidades para otorgar ese tipo de autorizaciones sobre las vías públicas terrestres. Todo lo contrario, existe normativa expresa que deniega tal posibilidad..." (pronunciamiento No. OJ-060-96 de 20 de setiembre de 1996).


Así las cosas, si tales contratos se han extendido, debe obtenerse su anulación en sede jurisdiccional, o decretar la nulidad en la vía administrativa, según corresponda, de conformidad con lo que se ha explicado precedentemente. En el caso de la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta que se plantee en sede administrativa, además del necesario procedimiento administrativo ordinario en tutela de los derechos particulares, ha de requerirse el dictamen previo favorable de la Contraloría General de la República, por su competencia exclusiva en materia de hacienda pública y de contratación administrativa. (En el dictamen No. C-078-98 de 24 de abril del año en curso, se encuentra suficientemente desarrollado este último punto, por si desea consultarse).


Si hubiese transcurrido el plazo de cuatro años de caducidad desde el otorgamiento de la concesión, podría acudirse a la denegatoria de su prórroga o a su cancelación por motivos de utilidad pública y conveniencia general, en cuyo caso habría que reconocer al concesionario el valor de las edificaciones y mejoras que existiesen en los predios objeto de los contratos.


Finalmente, en el supuesto de que las concesiones hubiesen sido otorgadas con apego al ordenamiento jurídico, pero se realizaron construcciones sobre la calle pública amparadas en un permiso municipal, debe estarse a lo dicho en el apartado IV del presente pronunciamiento sobre edificaciones con autorización administrativa.


VI.- CALLES PUBLICAS INSCRITAS A NOMBRE DE PARTICULARES


Resta por analizar el caso de propiedades inscritas a favor de particulares que incluyan dentro de su área calles públicas.


Existe una serie de legislación que ha permitido a la Municipalidad de Puntarenas otorgar títulos de propiedad a privados o autorizar para que se lleve a cabo la titulación de terrenos dentro del distrito central puntarenense.


Así, la Ley No. 1309 de 27 de junio de 1951 la facultaba para extender títulos inscribibles de propiedad a personas pobres con por lo menos cinco años de posesión de terrenos dentro del cuadrante oficial del barrio del Carmen, en la zona que bordea las aguas del


Estero y de la Bahía, lo mismo que en el barrio Pueblo Nuevo de la misma ciudad de Puntarenas.


Por su parte, la Ley No. 4071 de 22 de enero de 1968 permitía a la Municipalidad de Puntarenas extender también títulos inscribibles a las personas que hubieran poseído un lote por más de diez años, cuando fuere para residencia, dentro de la faja de doscientos metros de ancho desde la pleamar ordinaria entre Chacarita y la desembocadura del Río Barranca, con exclusión de los cincuenta metros tierra adentro a partir de esa línea.


La Ley No. 6523 de 25 de setiembre de 1980, por último, autoriza a la Municipalidad de Puntarenas "para otorgar título de propiedad sobre sus respectivas parcelas, a los poseedores en precario, en las fincas de su propiedad sitas en la zona urbana comprendida entre el punto conocido como "La Angostura" y el río Barranca", siempre que se hayan poseído durante por lo menos cinco años y que demuestren haberlas destinado a vivienda suya y de su familia.


Como es de suponer, ninguna de estas leyes permite la titulación en favor de particulares de terrenos pertenecientes a calles públicas puntarenenses, por lo que cualquier adjudicación que se haya llevado a cabo en esos términos por parte de la Municipalidad de Puntarenas es contraria al ordenamiento legal que protege el dominio público y debe procederse a su recuperación para que sirvan nuevamente al fin por el que nacieron:


"No se trata simplemente de proteger los bienes dominiales contra hechos o actos ilegítimos procedentes de los particulares o administrados, sino también de protegerlos contra actos del propio Estado efectuados sin la debida meditación previa. El régimen jurídico propio del dominio público constituye una seria y firme valla contra semejantes actos procedentes del Estado" (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Editorial Tipográfica Argentina, 1960, p. 143).


Para ello, debe procederse por parte de esa Municipalidad a declarar la nulidad del acto adjudicatorio en vía administrativa siguiendo el procedimiento ya descrito más arriba; o acudir a la vía judicial, ya sea para interponer un proceso de lesividad, si se está dentro de los cuatro años del plazo de caducidad, o bien el juicio ordinario de reivindicación.


Este último medio (acción reivindicatoria) es igualmente aplicable para aquellos casos en que se hubiesen titulado terrenos pertenecientes a vías públicas a través de un trámite judicial, como por ejemplo, una información posesoria o unas diligencias de titulación para vivienda campesina.


En el caso de las informaciones posesorias, se dispone también de un plazo de tres años contados a partir de la inscripción en el Registro Público para presentar un incidente de nulidad dentro del mismo expediente judicial en que se tramitaron; instrumento mucho más expedito que el de acudir directamente a la vía ordinaria (artículos 16 y 17 de la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas).


También es de recibo acotar que, con fundamento en el Transitorio único de la Ley de Titulación para vivienda campesina, No. 6154 de 25 de noviembre de 1977, se dictó el Decreto No. 18757-VAH-G de 28 de noviembre de 1988, que modificó a su vez el No. 10056 de 30 de abril de 1979, para exceptuar de la aplicación de esa Ley al distrito primero del cantón de Puntarenas, con la salvedad de las siguientes comunidades: San Antonio, Santa Eduviges, San Luis, Santa Marta, El Huerto, Fray Casiano, 20 de noviembre, Pueblo Redondo, Carrizal, Juanito Mora, Riojalandia, Corazón de Jesús, Hanoi, Libertad 81, Barranca, y en general la zona de Chacarita, delimitada por el Decreto No. 9576-P.


CONCLUSION


De la lectura de este pronuciamiento es fácil concluir que existen los suficientes medios jurídicos para retornar al dominio pleno de la Municipalidad de Puntarenas, y con ello al uso público de todos los ciudadanos, las diferentes calles locales que limitan al norte con el Estero, y que por inexplicables razones hoy se encuentran bajo uso privado de particulares, en un grado o en otro.


Los pobladores de la ciudad de Puntarenas han sido durante mucho tiempo tristes testigos de cómo las autoridades municipales no han sabido afrontar con valentía la protección de las calles entregadas a su cuido, y han observado con estupor la actitud de particulares inescrupulosos que buscan apropiarse de bienes creados y destinados para el pueblo, sin que la Municipalidad tome una actitud enérgica para impedirlo.


Aunque sea de modo tardío, vista la gran cantidad de situaciones anómalas que proliferan respecto de esta materia y que hace cada vez más gravosa la reversión a su estado original, considera esta Procuraduría que ese Concejo, de reciente elección popular, debe asumir una posición patriota en rescate y defensa del patrimonio puntarenense, aparte de que es su obligación, y tomar de manera prioritaria las acciones aquí expuestas aplicándolas a cada caso particular. De esa forma, podremos todos los costarricenses, especialmente los que habitan la ciudad de Puntarenas, disfrutar del libre tránsito sobre las vías ocupadas y tener acceso de manera directa y sin obstáculos, como era en un principio, al Estero con que linda por el norte. La recuperación de estas áreas irá asimismo en beneficio de la credibilidad ciudadana en las autoridades que elige con su voto y cuya imagen en general se encuentra ya bastante deteriorada.


Así las cosas, les solicito emprender sin dilación las medidas correctivas y reivindicatorias de las calles puntarenenses que son objeto de ocupación ilegal y retornarlas al uso público del que fueron privadas.


 


De ustedes, atentamente,


 


Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes


PROCURADOR AGRARIO


 


c.c. Sr. José Santos Martínez Espinoza


Alcalde Municipal de Puntarenas


Sr. Roberto Hernández Arroyo


Jefe a.i. del Departamento de Arriendos


Sr. Rodrigo Arroyo Sánchez