C-130-92

San José 18 de agosto de 1992

Señor

Ing. Constantino González Maroto

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su estimable oficio 1128-P.E. de 24 de julio de 1992, mediante el cual solicita criterio legal sobre el planteamiento realizado por las cooperativas que tienen a su cargo los expendios, en el sentido de que al asumir el Consejo Nacional de Producción las deudas que estas adquirieron con la Comisión Nacional de Emergencia por concepto de venta de mercaderías e inventario inicial, el Consejo Nacional de Producción les reconozca dicha venta al precio de costo, sin considerar el 3% de los costos de administración y manejo estipulado en la negociación establecida entre el Consejo Nacional de Producción, la Comisión Nacional de Emergencia y ésta última con las cooperativas.

I. PROBLEMA PLANTEADO

Requiere el Despacho a su cargo el criterio legal de esta Procuraduría con respecto a que:

"A raíz de la emergencia decretada por el Gobierno de la República mediante decreto 20541-P-MAG de 2 de julio de 1992 que declaró en estado de emergencia el funcionamiento de los expendios del Consejo Nacional de Producción, esta Institución procedió a colaborar ampliamente con la Comisión Nacional de Emergencia, para llevar a cabo el cometido asignado.

A fin de no afectar la continuidad del servicio que se prestaba, en especial para los sectores marginados del país, se decretó el estado de emergencia señalado, y en consecuencia se procedió a entablar las contrataciones necesarias con dicha Comisión.

Ahora cuando el estado de emergencia ha cesado, y la Comisión Nacional de Emergencia le cede los derechos y obligaciones al Consejo sobre los créditos generados durante la emergencia, las cooperativas deudoras consideran que mi representada debe reconocerle la venta de mercaderías por inventario inicial y crédito revolutivo sin considerar el 3% de los costos de administración y manejo estipulado en la negociación establecida entre el Consejo y la CNE."

II. CONSIDERACIONES PREVIAS

En primer término antes de emitir criterio en relación con la presente consulta, nos parece necesario citar los antecedentes que señala uno de los documentos adjuntos a ésta, suscrito por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Consejo Nacional de Producción, el cual dice que:

"1) Con la promulgación del Decreto Ejecutivo 20541-P- MAG de 2 de julio de 1991, esta Institución en cumplimiento del Decreto citado, y en vista de que se declaró en Estado de Emergencia el funcionamiento de los expendios del Consejo Nacional de Producción, a fin de no afectar la continuidad del servicio que se prestaba en especial para los sectores marginados del país, y habida cuenta que en esa oportunidad ya no se contaba con el recurso humano ni material necesario para continuar prestando el servicio, procedió a establecer negociaciones con la Comisión Nacional de Emergencia a fin de que se cumpliera con lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo 20541-P-MAG, para el establecimiento del servicio.

2) La Comisión Nacional de Emergencia, a su vez contrató con cuatro Cooperativas, para el cumplimiento de tal objetivo, a saber: Cooperativa Autogestionaria de Servicios de Consumo de la Región Huetar Atlántica R.L.; Cooperativa Autogestionaria de Servicios de Consumo de la Región Chorotega R.L.; Cooperativa Nacional Autogestionaria de Abastecimiento Popular R. L. y Cooperativa Autogestionaria de Servicios de Consumo de la Región Pacífico Central R. L.

Con tales cooperativas, la Comisión Nacional de Emergencia suscribió contratos de compra-venta de mercaderías para inventario inicial, crédito revolutivo, subarriendo de bienes muebles e inmuebles; acto mediante el cual la Comisión Nacional de Emergencia se constituyó en acreedor de las cooperativas citadas.

3) Con la emisión del Decreto Ejecutivo 21404-MP-MAG de 7 de julio de 1992, el Poder Ejecutivo establece el cese del Estado de Emergencia emitido mediante Decreto 20541-P-MAG supracitado. En virtud de lo cual se procede a retornar al estado de normalidad devolviendo las facultades, derechos y obligaciones plenas al Consejo Nacional de Producción sobre el servicio que prestan las unidades de venta.

Ante tal situación, el 7 de julio del año en curso, esta Institución de conformidad con lo dispuesto por su Ley Orgánica suscribió con las cooperativas mencionadas los contratos de traspaso correspondientes.

4) La Comisión Nacional de Emergencia según constan en oficio 6992 PRES de 25 de junio de 1992, solicitó a esta Institución la aceptación formal de la cesión de los créditos que la Comisión tenía pendientes de cobro con las cooperativas, deudas contraídas como consecuencia de las operaciones suscritas por la emergencia, así declarada mediante decreto citado supra, solicitud que es aceptada por la Junta Directiva del Consejo, mediante acuerdo de Sesión Extraordinaria 1609, artículo 3, de 26 de junio de 1992" (oficio DAJ-DDPr 184-92 de 22 de julio de 1992 de Licda. Silvia I. Sibaja V., del Departamento de Derecho Privado y Licda. Zoraida Fallas Cordero, Jefe del Departamento de Derecho privado de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Consejo Nacional de Producción).

Claro el anterior elenco de hechos, podemos ahora examinar la posibilidad de que ésta Procuraduría emita un dictamen en los términos solicitados.

III. SOBRE LA FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

La ley que rige las actuaciones de este órgano, establece claramente en su artículo 1 que su naturaleza jurídica es la de "...órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.

Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

De la cuestión planteada por esta consulta y de los documentos adjuntos, se evidencia que lo discutido es un caso concreto.

Es así como esta consulta tiene relación con varios contratos, los cuales fueron firmados por las partes y las diferencias que surjan en cuanto a su interpretación no podrán ser resueltas por éste órgano consultivo, pues se estaría sustituyendo a la administración activa.

Situación distinta sería que el Consejo Nacional de Producción y la Comisión Nacional de Emergencia antes de firmar los contratos, hubiesen solicitado criterio legal a esta Procuraduría, la cual eventualmente se hubiera ocupado de determinar si es o no admisible lo planteado.

En el anterior sentido la jurisprudencia administrativa de éste órgano ha expresado que:

"... de conformidad con lo dispuesto en el artículo

2 de la ley No.6815 de 27 de setiembre de 1982 (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, por lo cual, de manera reiterada, este Despacho se ha inhibido de externar su opinión en asuntos concretos que estén pendientes de resolución final por parte de la administración activa. Ello en razón de que a causa de la naturaleza vinculante de nuestro criterio, puede darse el caso de que la Ad- ministración consultiva sustituya a la activa en materias propias de su competencia" (Dictamen C-056-86 de 6 de marzo de 1986) (En igual sentido ver entre otros Dictámenes C-072-85 de 1 de abril de 1985, C- 141-86 de 16 de junio de 1986, C-258-87 de 12 de mayo de 1987, C-158-89A de 14 de setiembre de 1989).

IV. SOBRE LA INCOMPETENCIA DE ESTA PROCURADURIA PARA EXTERNAR CRITERIO EN EL PRESENTE ASUNTO

Adicionalmente a lo expuesto existe en el caso en estudio una relación contractual iuspública que por su naturaleza pareciera no poder ser analizada por esta Procuraduría.

Recurramos con ese objeto a lo establecido por el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 1 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que respectiva y literalmente dicen:

"Artículo 1.- La Contraloría General de la República, de conformidad con lo establecido en el Título XIII, Capítulo II de la Constitución Política, es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero en relación con los Poderes del Estado, tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores."

"Artículo 1.-NATURALEZA JURIDICA:

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del

Estado en las materias propias de su competencia.

Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

En relación con los citados artículos esta Procuraduría ha manifestado que:

"Las transcritas disposiciones legales establecen una clara delimitación en el ámbito de acción de ambas instituciones, pues mientras que las actuaciones de la Procuraduría se circunscriben al marco legal o jurídico, la actividad contralora abarca íntegramente la vigilancia de la Hacienda Pública, para cuyo ejercicio goza de amplia libertad, y dentro de la cual le está permitido llegar a examinar y a valorar aspectos meta jurídicos, como pueden serlo los de índole moral o ética. E igualmente, tiene libertad para fundamentar sus juicios valorativos en un conjunto de presunciones, que le conduzcan a forjar su propia convicción acerca de hechos producidos o en gestación, que estime irregulares.

En síntesis, la actuación de la Procuraduría se mueve fundamentalmente, en la llamada Administración Consultiva, que por diferentes medios vigila el cumplimiento de la ley en el campo de su competencia; pero su actuación puede ir más allá del puro control a posteriori ya que está dotada de facultades que le autorizan la toma de acciones incluso preventivas..." (Informe de fecha 29 de enero de 1985, remitido por el señor Procurador General al Consejo de Gobierno, citado por Dictamen C-91-86 de 24 de abril de 1986 y Dictamen C-013-92 de 22 de enero de 1992).

En igual sentido, véanse los artículos 2, 3, 4 siguientes y concordantes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y artículo 115 de la Ley de la Administración Financiera de la República.

De la normativa citada se concluye claramente que el órgano competente en forma exclusiva para dictaminar en cuanto a asuntos relativos a contratos de entes de Derecho Público, en el presente caso, es la Contraloría General de la República por las razones que su propia Ley Constitutiva establece según lo vimos.

V. CONCLUSION

Siendo lo consultado un caso concreto y por tratarse además de relaciones de carácter contractual, esta Procuraduría concluye que no es de su competencia dictaminar en la especie por las razones dichas.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

cc: Lic. Aracelly Pacheco S.

Subcontralora General de la República

MLE/mle