C- 153- 98

San José, 31 de julio de 1998

Señor

Mauricio Antonio Salas Vargas

Secretario Municipal

Municipalidad de Montes de Oca

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el agrado de referirme a su oficio nº OF.SM. 929/98 de 10 de julio de 1998, por medio del cual nos transcribe el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Montes de Oca, en su sesión ordinaria nº 21/98 del 9 de julio recién pasado. En dicho acuerdo se tomó la decisión de formular a este Despacho una consulta sobre el punto que de seguido se expondrá.

I.- PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL:

   Se recaba el criterio de este Despacho en punto a la procedencia de remunerar a los miembros del Concejo Municipal las sesiones extraordinarias en que participen a partir del 18 de julio de 1998, fecha en que entró en vigencia el nuevo Código Municipal, aprobado mediante Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998.

   Para ello se nos transcribe el criterio de la Asesoría Legal de la Municipalidad, contenido en el oficio OF-D.L.- 512- 98 del 2 de julio último. Dicho estudio sostiene la tesis de que la nueva legislación a que se hizo referencia, no autoriza el pago de dietas cuando se trate de sesiones extraordinarias del Consejo.

   Agrega el criterio legal en comentario, que el artículo 30 de la ley citada es claro cuando indica que únicamente se remunerará con dietas una sesión ordinaria por semana, por lo que en aplicación del principio de legalidad contenido en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, la posibilidad de remunerar las sesiones extraordinarias resulta improcedente.

II.- NORMATIVA APLICABLE:

   A efecto de resolver el interrogante que se nos plantea, resulta necesario tener presente la normativa relacionada con el punto. Así, el artículo 30 del Código Municipal vigente establece en lo que interesa:

"Artículo 30.- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión y únicamente se pagará la correspondiente a una sesión ordinaria por semana. Los pagos se ajustarán a la siguiente tabla, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal..."

   Por su parte, el artículo 36 del mismo Código, donde se regula lo referente a las sesiones extraordinarias, dispone:

"Artículo 36.- El Concejo podrá celebrar las sesiones extraordinarias que se requieren y a ellas deberán ser convocados todos sus miembros.

Deberá convocarse por lo menos con veinticuatro horas de anticipación y el objeto de la sesión se señalará mediante acuerdo municipal o según el inciso k) del artículo 17.

En las sesiones extraordinarias sólo podrán conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, además los que, por unanimidad, acuerden conocer los miembros del Concejo."

   Finalmente, en lo que se refiere a la normativa de interés para este asunto, es preciso citar el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto indica.

"Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa."

III.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE REMUNERAR CON DIETAS LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONSEJO MUNICIPAL:

   Como vimos con anterioridad al transcribir la normativa relacionada con el pago de dietas a los miembros del Consejo Municipal, dicha regulación sólo prevé la remuneración de una sesión ordinaria por semana, omitiéndose mención alguna en punto al pago de dietas cuando de sesiones extraordinarias se trate.

   Planteado en esos términos el asunto, interesa ahora pronunciarnos sobre la posibilidad de que aun en ausencia de disposición expresa, sea posible remunerar esas sesiones extraordinarias mediante el pago de dietas.

   Sobre el punto debemos indicar que de conformidad con las normas que rigen el accionar de la Administración Pública, ésta sólo está habilitada para realizar aquellos actos que se encuentren expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico. Se trata en la especie de la aplicación del conocido Principio de Legalidad, sobre el cual la doctrina ha dicho:

"... el principio de legalidad de la Administración opera, pues, en la forma de una cobertura legal de toda actuación administrativa: sólo cuando la Administración cuenta con esa cobertura legal previa su actuación es legítima"(1).

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NOTA (1): GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo) y otro, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Cívitas, 1989, Tomo I, página 440.

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   La Sala Constitucional también se ha referido reiteradamente a las implicaciones del Principio de Legalidad. A manera de ejemplo, en una de ellas se dijo:

"El Principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre autorizada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto"(2)

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NOTA (2): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 1739- 92 de las 11:45 horas del primero de julio de 1992.

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   En otro momento, sobre el mismo tema se indicó:

"... el principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley , preferentemente; y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración"..."(3).

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NOTA (3): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 4310- 92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992.

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   Particularmente, en lo relativo al pago de dietas, este Despacho ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la necesidad de que exista una norma que autorice esa forma de remuneración. Así, en una ocasión se dijo:

"El reconocimiento o no de dietas es, entonces, un asunto librado a la prudencia del órgano competente de proveer la regulación del caso. Sin embargo, en el caso de no estar previsto en tal normativa el derecho a su percepción, le estaría vedado a la Administración efectuar pago alguno por tal concepto; ello, a la luz del indicado principio de legalidad, a cuyo tenor ésta sólo puede actuar sobre la base de una norma previa habilitante."(4)

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NOTA (4): Procuraduría General de la República, dictamen C- 127- 97 de 11 de julio de 1997, dirigido al Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. Sr. Mauricio Antonio Salas Vargas

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   Tomando en cuenta lo dicho hasta el momento, resulta claro que la actividad de la Administración Pública, en cualquier ámbito que se desarrolle, debe estar respaldada -por mandato del Principio de Legalidad- en una norma del ordenamiento jurídico que la autorice. Lo contrario implicaría dejar a entero arbitrio de los servidores el manejo de la cosa pública, en confrontación directa con el artículo 11 de la Constitución Política. Lo anterior aplicado al caso que nos ocupa, conlleva la imposibilidad de remunerar con dietas las sesiones extraordinarias que realicen los Concejos Municipales, habida cuenta de que no existe autorización normativa para proceder de otra forma.

IV.- CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto este Despacho concluye lo siguiente:

   A partir del 18 de julio de 1998, con la entrada en vigencia del nuevo Código Municipal (aprobado mediante Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998) el pago de dietas como producto de la celebración de sesiones extraordinarias de los Concejos Municipales resulta improcedente. Ello por cuanto la normativa a que se hace alusión no autoriza esa posibilidad.

   Del señor Secretario Municipal de Montes de Oca atento se suscribe,

Lic. Julio César Mesén Montoya

ABOGADO DE LA PROCURADURIA