O.J. 066-98

San José, 06 de agosto de 1998

Señora

Alicia Fournier Vargas

Sub Jefa de Fracción del Partido Liberación Nacional

ASAMBLEA LEGISLATIVA

S. D.

Estima Señora:

   Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio de fecha 9 de julio del presente año, mediante el cual solicita un estudio en detalle del Transitorio No. V de la Ley No. 7768 de 24 de abril del presente año.

I.-        CONSIDERACION PREVIA:

   Es importante señalar que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 1,2, 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, los dictámenes y pronunciamientos que este Órgano emita a los componentes de la Administración Pública son de carácter vinculante.

   No obstante lo dicho, y en tratándose de los señores Diputados, ha sido práctica institucional asesorarlos, cuando así lo soliciten en ejercicio de su función pública. En tal sentido, lo que en este estudio se determine, responde únicamente a una mera opinión jurídica.

   Hecha la anterior observación, se procederá a hacer el análisis de su consulta, de la siguiente forma:

II.-      NATURALEZA JURIDICA DE "CORREOS DE COSTA RICA S.A.:

   Este Despacho, ya ha tenido la oportunidad de analizar el carácter que tiene "Correos de Costa Rica S.A." dentro del entero ordenamiento jurídico público y privado que le rige, recurriendo, por supuesto también, a las disposiciones de la Ley que la crea, (1) así como a la doctrina administrativista y jurisprudencial existente. De esa manera, mediante la Opinión Jurídica No. 007-98 de 4 de febrero de 1998, este Órgano, en lo conducente subrayó:

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NOTA (1): Ley Nº 7768 de 24 de abril de 1998, la cual, se pone en vigencia a partir del 29 de agosto de 1998.

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"Nuestros Tribunales de Justicia, también han abarcado el tema y han delimitado los dos regímenes público y privado, de entes similares a los que pretende crear el Proyecto en estudio, señalando:

"II.- Que es intrascendente lo relativo a las relaciones de una Empresa del Estado con el público, ni las demás reglas especiales sobre su técnica formal de gestión a que el legislador las somete, para imprimirle celeridad y eficacia a su giro; una cosa es el ropaje jurídico que se adopte a los efectos de la realización de la actividad de la Empresa y otra la organización y fines de ésta, que son, en principio, de derecho público, sobre todo en lo que concierne al vínculo entre ella y sus Directores con el Estado, puesto, que:

"...la instrumentalidad de los entes que personifican o que funcionan iure privato remite su titularidad final a una instancia administrativa inequívocamente pública, como público es también y no puede dejar de serlo, el ámbito interno de las relaciones que conexionan a dichos entes con la Administración de la que dependen. No se trata, pues, de una abdicación del Derecho Público en la regulación de la Administración; más bien de la utilización por el Derecho Privado, como un medio práctico de ampliar su acción social y económica..." La actuación mercantil supone también su sometimiento como principio a la jurisdicción civil, aunque tanto para la fiscalización de sus poderes públicos, cuando los ostenten, como por la mixtura de elementos que a veces presenta alguna de sus manifestaciones, no debe excluirse - y así lo ratifica la práctica jurisprudencial- la intervención de la jurisdicción contenciosa administrativa. No es factible hoy dividir en grandes sectores sistemáticos la aplicación del Derecho Público y del Derecho Privado a las Administraciones: uno y otro concurren en el seno de una misma relación, a nivel de molécula (en expresiva frase de Eisenmann). (García de Enterría. Curso de Derecho Administrativo, tomo I, páginas 235 y 240, Editorial Civitas, Madrid, 1975); cierto que pueden existir sociedades en las que el Estado es un mero o simple socio, es decir, un propietario, pero esto por no ejercer función administrativa alguna, situación que, como se verá, no es la de autos."

(...)

En conclusión, de lo expuesto del estudio del Proyecto en análisis, podemos señalar lo siguiente:

1.-        El Proyecto es similar a la corriente a nivel general de buscar agilizar instituciones públicas utilizando figuras jurídicas privadas, lo que por su naturaleza híbrida no signifique que escapa o huye totalmente del control público, ya que en ciertas actuaciones lo hará en carácter de persona privada y en otras en carácter de persona investida de derecho público..."

   Por consiguiente, y de la forma expuesta en el mencionado dictamen, así como en relación con los artículos 2, y 16, párrafo último de la Ley de Correos de cita, constituye esta nueva entidad, en una empresa de naturaleza híbrida, en donde para resguardar el patrimonio y capital social perteneciente al Estado se encuentra sujeta, a los controles de aprobación, fiscalización de ejecución y liquidación presupuestaria ejercidos por la Contraloría General de la República, pero en cuanto al ejercicio de su actividad se encuentra sometida al Código de Comercio, Código Civil, Código de Trabajo y las normas conexas; siendo entonces aplicable, en lo que a materia de relación de trabajo se refiere en adelante, lo que establece el recién enunciado cuerpo normativo laboral, excluyéndose, claro está, tal y como expresamente lo estipula el numeral 16 supracitado, de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil, Libro II de la Ley General de la Administración Pública, Ley de la Autoridad Presupuestaria y Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.

   En conclusión, de todo lo indicado hasta aquí, la definición de las relaciones de trabajo de Correos de Costa Rica S.A. se sitúa en un régimen no estatutario, según la referida Ley No. 7768(2), regido más bien, por el Código de Trabajo.

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NOTA (2): Artículo 16.- Correos de Costa Rica no estará sujeta a las siguientes disposiciones:

a.- (...)

b.- (...)

c.- Libro II de la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227, de 2 de mayo de 1978.

d.- Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, Nº 6821, de 19 de octubre de 1982.

e.- Estatuto de Servicio Civil, Ley Nº 1581, de 30 de mayo de 1953.

f.- Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, Nº 6955, de 24 de febrero de 1984.

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III.-     ANALISIS DEL TRANSITORIO QUINTO DE LA NUEVA LEY DE CORREOS.

   Para tener claro lo previsto en la norma de consulta, este Despacho considera necesario definir, desde la óptica doctrinaria y jurisprudencial del tema, el carácter que tiene el Transitorio V de la Ley No. 7768 de 24 de abril de 1998; normativa toda ésta, que empieza a regir tres meses después de su publicación, sea a partir del 29 de agosto del mismo año.

   En casos necesarios, la técnica legislativa llama a emitir, en el cambio de una norma jurídica a otra -es el supuesto que nos trae en este examen- una especie de disposiciones limitadas por el tiempo, que permite, mientras tanto, el acomodamiento de las situaciones pendientes, a fin de no crear, en la etapa de transición de la nuevas circunstancias, ciertas perturbaciones o inconveniencias a un grupo social determinado, con la advertencia de que habiéndose agotado los supuestos categóricos para las que fueron creadas, dejan de existir jurídicamente. Así, lo han entendido los autorizados estudiosos del "Derecho Transitorio", al subrayar que:

"Esta limitación implícita se da cuando las normas jurídicas establecen un plazo determinado para su vigencia, cumplido el cual se sobreentiende que deja de surtir efectos, sin que haya necesidad de declararlo. Verbigracia las "Leyes temporales...aquellas en que aparece establecido un término para su duración; es decir, las leyes que cesan de tener vigor en una fecha prefijada, sin que sea preciso una disposición nueva que las declare extinguidas." (1)"

            En ese sentido Albaladejo nos dice que las leyes cesan de regir:

"Cuando habiéndose marcado la ley un plazo de vida, transcurre éste."(2)" (3)

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NOTA (3): Doctrina enunciada en la Tesis de Grado para optar el Título de Licenciado en Derecho, "El Derecho Transitorio", Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1992, p. 31.

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   En el mismo sentido expuesto, este Despacho ha señalado que:

"(...) el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, "...consigna dentro de la definición de "transitorio" los términos TEMPORAL, PASAJERO, PERECEDERO, FUGAZ..." Cabe agregar que, en igual sentido, en el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas (8º Edición, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 1974), se define tal término como "Temporal, de duración limitada o corta. Perecedero..."

Luego, en lo que a la técnica legislativa se refiere, tanto en nuestra Constitución Política, como en la generalidad de los cuerpos legislativos que conforma nuestro ordenamiento jurídico positivo la función de las llamadas disposiciones transitorias ha sido la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva a las de la de dar un tratamiento jurídico distinto, de carácter excepcional, a ciertas situaciones que no se pretenden comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales, pero en forma también temporal."(4)

      Ahora bien, dentro del concepto detallado supra, el Transitorio V de referencia dice lo siguiente:

"Transitorio V.- Autorizase al Estado, por medio del Ministerio de Hacienda, para proceder a la liquidación y el pago, mediante resolución administrativa, de las prestaciones legales correspondientes a los funcionarios de la Dirección Nacional de Comunicaciones quienes, previo estudio de las necesidades, sean despedidos por Correos de Costa Rica dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta ley, conforme al artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero de la República reformado por la Ley No. 7560, de 9 de noviembre de 1995.

Los servidores con más de doce años de servicio, que sean despedidos en las condiciones señaladas en el párrafo anterior, podrán solicitar que se les cancelen las prestaciones, de conformidad con el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581, de 30 de mayo de 1953, y las leyes No 4565, de 4 de mayo de 1970 y No. 6155, de 28 de noviembre de 1977.

El pago se hará a más tardar cuarenta y cinco días después de la firmeza de la resolución que ordene pagar. Si se produjere atraso en el pago de las liquidaciones a los trabajadores, por causas no imputables a ellos, el Estado deberá reconocerle el pago de los intereses correspondientes al período de atraso."

   De acuerdo con el modo temporal de la norma, y del propio postulado que rige la figura de la "sustitución patronal(5)", una vez que Correos de Costa Rica determine en debida forma, y dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la ley de cuestión, cuáles funcionarios que le fueron trasladados con ocasión de la transformación legal de la Dirección Nacional de Comunicaciones, son los que deben ser despedidos con responsabilidad patronal, el Ministerio de Hacienda se hará cargo de pagarles las indemnizaciones correspondientes, con base en dos opciones que ese numeral prevé, a saber:

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NOTA (5): Con carácter de supletoriedad, se acoge en este estudio, el principio del numeral 37 del Código de Trabajo que dice:

"La sustitución del patrono no afectará los contratos de trabajo, en perjuicio del trabajador. El patrono sustituido será solidariamente responsable con el nuevo patrono por las obligaciones derivadas de los contratos o de la ley, nacidas antes de la fecha de la sustitución y hasta por el término de seis meses. Concluido este plazo, la responsabilidad subsistirá para el nuevo patrono".

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1.-        De conformidad con las indemnizaciones contempladas en el artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero de la República, reformado por la Ley No. 7560 de 9 de noviembre de 1995, que a la letra dice:

"Artículo 25.- La Administración Pública, centralizada y descentralizada, y las empresas públicas podrán ofrecer el pago de sus prestaciones más una bonificación a los servidores que ellas estimen conveniente, si estos están de acuerdo y renuncian para dedicarse a actividades ajenas al Sector Público. Esta bonificación se limitará a los términos y condiciones que se señalan a continuación:

a)         Para pagar el auxilio de cesantía, se reconocerán los años de servicio laborados en forma continua e ininterrumpida, hasta un máximo de doce. Este incentivo será una excepción a las reglas para calcular el auxilio de cesantía.

b)         Adicionalmente al reconocimiento que se realice por años de servicio, podrá otorgarse a cada servidor un incentivo adicional hasta de cuatro mensualidades del salario promedio de los últimos seis (6) meses efectivamente laborados" (El subrayado no es del original)

   No obstante aquel transitorio ofrece, en primer lugar, la posibilidad al Ministerio de Hacienda para proceder a liquidar las prestaciones legales conforme el artículo 25 recién transcrito, debe cada funcionario cumplir previamente, con los presupuestos que esta disposición y el numeral 26 del mismo cuerpo normativo establecen, tal y como lo ha puntualizado este Despacho, en varias oportunidades al indicar, en lo conducente, que:

"De lo transcrito, se infiere que, voluntariamente la administración y el servidor, sin que implique despido (con o sin responsabilidad patronal), ni renuncia unilateral, ambas partes deciden, previa determinación de la conveniencia y necesidad de la dependencia, institución o empresa pública, el rompimiento de la relación de servicio, mediante el pago de las correspondientes prestaciones legales.

El artículo 26 establece que sólo podrán celebrar el referido convenio, quienes se encuentran ocupando puestos en propiedad, que no hayan recibido sus prestaciones legales ni hayan sido despedidos por justa causa." (...) (Lo resaltado no es del texto original)

   Como se ha podido observar de ese texto, son varios los requisitos que esta disposición impone al que se procure el aludido pago, de los que valen recalcar, debe el funcionario haber ocupado el puesto en propiedad, no haber recibido prestaciones legales, ni que haya sido despedido por justa causa.

2.-        La otra opción que brinda la norma de comentario al Ministerio de Hacienda, es que este organismo podría pagar las indemnizaciones correspondientes a los funcionarios que Correos de Costa Rica estime prescindir de sus servicios, mediante el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, siempre y cuando tengan más de doce años de laborar con la Administración. Sin embargo, al igual que en el caso anterior, para ser destinatario de los beneficios de esta disposición estatutaria, debe considerarse si el servidor se encuentra amparado al Régimen de Servicio Civil. Veamos lo que el texto de alusión, dice:

"Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

(...)

f)         Si cesaren en sus funciones, por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados. Tal indemnización se satisfará por mensualidades consecutivas, del monto del sueldo devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite del derecho respectivo. Es entendido que si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la Administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas. En caso de nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo de que hubiere sido objeto.

Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación."

   En consecuencia, el requisito fundamental de encontrarse el servidor en propiedad, para ser partícipe del referido artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero, o bien, del inciso f) del artículo 37 del Estatuto de cita, es de carácter obligatorio. De lo contrario, no podría ser destinatario del beneficio indemnizatorio que contemplan las mencionadas disposiciones, si el cargo del servidor en la Administración central, no se encuentra protegido por el régimen de Servicio Civil; en cuyo caso, le corresponderían las prestaciones legales de los artículos 28, 29 y 31 del Código de Trabajo, este último supuesto cuando proceda su otorgamiento.

   Es importante también, traer a colación en el presente estudio, la imposibilidad legal que tienen los funcionarios que se acojan a las indemnizaciones arriba explicadas, de reintegrarse a prestar los servicios con el Estado, o en algunas de sus instituciones, excepto cuando se cumplan con ciertos presupuestos previstos en el ordenamiento jurídico apuntado.

   En efecto, en el primer caso que postula el mencionado Transitorio V, se prevé mediante el artículo 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero que el servidor que se acoja a la indemnización del numeral 25 citado no podrá trabajar con el Estado sino después de los siete años de haber renunciado el cargo que ocupaba. Veamos lo que dice aquella norma:

"Artículo 27.- Los funcionarios que se acojan a los beneficios establecidos en el artículo 25 de esta ley no podrán ocupar puesto alguno en la Administración Pública, centralizada o descentralizada, ni en las empresas públicas, sino después de siete (7) años contados a partir de la fecha de su renuncia. La Autoridad Presupuestaria reglamentará los procedimientos para controlar que se cumpla con esta disposición." (Lo resaltado no es del texto original)

   En lo que corresponde a la segunda opción que presenta la disposición de consulta, y en el eventual caso de que el funcionario pretenda reintegrarse a laborar con la Administración Pública, después de recibida la indemnización respectiva, debe acogerse, previamente, a lo establecido en el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, que a la letra dice:

"Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto deduciendo aquellas que representen los salarios que habían devengado durante el término que permanecieron cesantes."

   Es importante recalcar el plazo de cuarenta cinco días que estipula finalmente la disposición de estudio, para que el Estado cumpla con la obligación de los pagos respectivos, a fin de no incurrir en erogaciones innecesarias por el atraso injustificado que podría suscitarse en contra de los fondos públicos.

   Hasta aquí, hemos creído agotar el análisis del Transitorio V de la recién promulgada "Ley de Correos", sin perjuicio de extenderlo o aclararlo, en el eventual caso de presentarse alguna duda en concreto, lo que con mucho gusto, le evacuaremos oportunamente.

   Lo anterior, pese que este Despacho, por vía telefónica, hizo lo propio para comunicarse con usted, a fin de obtener la pregunta de interés, acerca de la disposición de análisis, sin resultado positivo.

De usted, con toda consideración

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA