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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 161
 
  Dictamen : 161 del 10/08/1998   
( RECONSIDERA PARCIALMENTE )  

C-161-1998


San José 10 de agosto de 1998


 


Licenciada


Mónica Nagel Berger


Ministra de Justicia y Gracia


S. D.


  


Señora Ministra:


 


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DM -323-98 de 31 de julio de 1998, donde como complemento de su oficio DM-193-98 de 7 del mismo mes y año, solicita analizar la posibilidad de la reconsideración de oficio (entendemos que parcialmente) de los dictámenes de este Despacho C-184-94 de 25 de noviembre de 1994, C-132-95 de 9 de junio de 1995 y C-007-96 de 15 de enero de 1996.


 


   Indica que su gestión tiene como motivo que "...estos dictámenes sostienen la tesis de que el Reglamento de Negociación Colectiva para los servidores públicos (Directriz número 162 de 9 de octubre de 1992) ha sido afectado por la jurisprudencia constitucional que existe a ese respecto, en el sentido de que la negociación colectiva sólo procede en tratándose del sector público, y únicamente respecto de los trabajadores, obreros y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, y el artículo primero de ese Cuerpo Reglamentario tiene como sus destinatarios al personal cubierto por un régimen de empleo de naturaleza pública".


 


   Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:


 


   Efectivamente, en los indicados dictámenes se analizó la repercusión que tuvieron unos criterios vertidos por la Sala Constitucional en la normativa convencional vigente en nuestro medio, concretamente, su sentencia 1696-92 de 15:30 hrs del 23 de junio de 1992, así como lo que podría llamarse su resolución "hija", que fue la 3053-94 de 9:45 hrs. del 24 de junio de 1994.


 


   En el primero de esos dictámenes (C-184-94), en lo que interesa, se sostuvo que: "...el texto del citado numeral 1º, así como el resto del articulado del Reglamento, fueron también sustancialmente afectados por el criterio seguido en dicho fallo (el 3953-94), el cual resulta vinculante erga omnes, según los términos del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional"; y se expresó que: "...dado que la Sala Constitucional desautorizó en el caso concreto de la J.A.S.E.C., la celebración de una Convención Colectiva en los términos previstos en el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos, esta Procuraduría concluye que la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago no está jurídicamente facultada para efectuar ningún tipo de negociación colectiva con el SITET, Lo anterior sin perjuicio de la obligación que ha surgido, a partir del fallo de comentario, en lo que se refiere a la negociación de las condiciones de trabajo con los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de esa Entidad".


 


   Por su parte, en lo que toca al segundo de los dictámenes (C-132-95), también en lo que interesa, expresó: "...dicho reglamento fue ciertamente afectado por el mencionado voto 3053, en el tanto su aplicación es para el personal que preste sus servicios en las Administraciones Públicas con régimen de empleo de naturaleza pública (art. 1º) mientras que de conformidad con el citado voto, es a esos servidores a quienes les está imposibilitado negociar convenciones colectivas. Siendo ello así, resulta entonces inútil pretender hallar la solución sobre lo que es objeto de negociación y lo que no lo es, en ese cuerpo normativo. Por ello la respuesta que podría atender su inquietud en ese sentido, de acuerdo con el actual marco jurídico y jurisprudencial, sería la necesaria observancia a las limitaciones contenidas en ciertas leyes, reglamentos y directrices gubernamentales vigentes, especialmente en lo referido al gasto público, en todos aquellos casos en que se llegare a una negociación colectiva, desde luego, con el sector de trabajadores que de conformidad con el voto tantas veces mencionado, quedaran excluidos de la prohibición del ejercicio de este derecho colectivo en la Administración Pública".


 


   Finalmente, en lo que toca al último de los dictámenes, consideramos innecesario extenderse mucho en su análisis, dado que se fundamentó prácticamente en su totalidad en el citado C-132-95.


 


   Ahora bien, como elementos de trascendental importancia para la respuesta que se dará a su planteamiento, debe tenerse en cuenta que el dictamen C-184-94 se refirió a una situación muy particular. En efecto, de acuerdo con lo expresado por el organismo consultante, la negociación que se pretendió realizar entre la JASEC y su sindicato, no era propiamente un "convenio", como lo denomina su artículo 7 in fine, de los previstos en el Reglamento de Negociación Colectiva en análisis. Lo anterior se desprende claramente de la consulta, pues allí lo que se dijo fue que el Sindicato presentó "un Proyecto de Convención Colectiva", y que siguiendo las directrices sobre esa materia (cuya vigencia se mantiene, según lo dispuesto por el numeral 16 del Reglamento), la JASEC lo remitió a la Autoridad Presupuestaria "para su dictamen respectivo"; o sea, que fue por un error que el asunto se tramitó como si se tratara de una reforma o modificación a las convenciones colectivas de ciertas instituciones, que en virtud de dichas directrices deben ser sometidas a la Autoridad Presupuestaria, cuando en realidad se trataba de un proyecto de convención colectiva nueva, claramente improcedente de acuerdo con lo dispuesto en las indicadas directrices.


 


   Por su parte, en lo que toca a la situación en consulta que dio origen al dictamen C-132-95, tampoco allí se pretendía celebrar una negociación en los términos establecidos en el Reglamento de Negociación Colectiva, sino que, como se expresa en la parte introductoria de ese estudio, lo que se consultó fue la posibilidad de que la Junta Administrativa del Registro Nacional participara "... en una negociación colectiva de trabajo, de conformidad con el artículo 56 del Código de Trabajo y el Reglamento de Negociación colectiva de los Servidores Públicos (Acuerdo del Consejo de Gobierno 162 de 9 de octubre de 1992)"; o sea, que si bien la negociación propuesta se decía era la contemplada en el Reglamento, en realidad ella no resultaba cierto, pues las materias o extremos objeto del convenio trascendían lo permito por aquél. En otras palabras, lo que se tuvo en mente en esa ocasión fue aplicar conjuntamente las regulaciones tanto del Reglamento, como del Código de Trabajo (en su Capítulo Tercero "De las Convenciones Colectivas de Trabajo"), las cuales resultan obviamente incompatibles.


 


   Queda claro entonces que en el análisis efectuado en esas dos oportunidades, que dio lugar a los dictámenes indicados -aparte de que se hizo referencia exclusivamente a las particulares situaciones que se presentaron en las dos instituciones involucradas- no se tuvo en cuenta que ambos proyectos de negociación trascendían lo establecido en el Reglamento, pues eran de naturaleza y características radicalmente diferentes de la modalidad especial de pacto allí autorizada.


 


   De lo expuesto con anterioridad, y ya con un nuevo estudio del asunto, resulta claro que si se analiza en su dimensión total el contenido del citado Reglamento -y no a la luz de las situaciones especiales que originaron los citados dictámenes- lo que allí se está regulando es una modalidad especial de negociación colectiva, concebida para regir exclusivamente en el sector público. Tal instrumento, resulta indiscutible, es muy diferente de la convención colectiva contemplada en el Código de Trabajo (artículo 54 y siguientes) (1), que ha sido el típico mecanismo de negociación colectiva utilizado en nuestro medio, y que dio lugar a los cuestionamientos de todos conocidos en lo que toca al sector público, hasta desembocar en la prohibición categórica de su celebración en ese campo, al emitirse las directrices a que se ha hecho referencia (lo único que se permite allí son las reformas o modificaciones de las convenciones ya existentes). Incluso, la anterior posición encontró absoluto respaldo en la jurisprudencia de la Sala Constitucional contenida en los dos votos citados con anterioridad, lo que dio origen, precisamente, a la emisión del Reglamento que nos ocupa, como expresamente se indica en el "Considerando" 5º de dicha normativa.


 


 


   Debe quedar claro entonces que, dados los términos en que se ha regulado ese instrumento especial de negociación, éste sí resulta compatible con las normas y principios que rigen la relación de empleo público, en la medida que contiene restricciones no contempladas en los regímenes privados. En ese sentido cobra relevancia la imposibilidad de negociar extremos que tengan impacto presupuestario (artículo 4 y 5 del Reglamento). (2).


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(1) En ese sentido y refiriéndose a esta modalidad de instrumentos propios del empleo público, se ha dicho que éstos "...guardan una notable diferencia con el convenio colectivo, que es el fruto de la negociación en el ámbito laboral. Precisamente en este aspecto, más que en otros, se constata que la naturaleza de la negociación colectiva de los funcionarios es muy distinta de que regula el derecho del trabajo." (Sánchez Morón, Miguel, "Derecho de la Función Pública", Editorial Tecnos, Madrid, 1996, pág. 235.)


(2) Al respecto, al analizar el tema de las materias objeto de la negociación en ese campo, se ha sostenido que: "...la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública respondiendo a tendencias universales que han sido incorporadas por la ratificación de convenios suscriptos en la OIT, debería establecerse con la limitación expresa de que la materia salarial queda sujeta a las pautas que contenga la ley presupuestaria."; y que tal negociación "Consistirá también en la aprobación de cláusulas concretas y operativas en otras materias que no tengan un efecto económico directo y efectivo.". Lo anterior se justifica afirmando que: "No olvidemos que la Administración Pública no es hacienda privada y que el dinero que se compromete, como no es propio debe ser administrado dentro de la ley". (Rodríguez, Mancini, Jorge, "La Negociación Colectiva", Editorial Astrea, Buenos Aires, 1990, págs. 137 y 141).


En el mismo sentido, se ha sostenido que la negociación colectiva en ese campo "...tropieza con la dificultad de suponer un acuerdo sobre materias extracontractum -las retribuciones o la ordenación misma de la función pública- que son de la competencia de un órgano soberano..." (Parada, Ramón, "Derecho Administrativo", Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 1996, T. II- "Organización y Empleo Público"- pág. 519).


Igualmente, se ha sostenido que: "...la Administración no es libre para negociar modificaciones de las condiciones de empleo que tengan directa o indirectamente efectos presupuestarios, sino que está limitada a priori y a posterior por lo que el órgano representativo de la voluntad popular pueda decidir" (Sánchez Morón, Miguel, op. Cit. p. 227).


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   Igualmente, y aparte de otras limitaciones o condiciones existentes en el Reglamento, existe otra característica muy particular de la modalidad de negociación allí contenida, relacionada con la sujeción a un control sobre lo que puede ser pactado por los representantes institucionales con el sindicato respectivo, control que se encarga a un órgano de alto nivel denominado "Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público" (artículo 7, 8 y 11). Dicho órgano, utilizando la terminología empleada por la Sala Constitucional en el citado voto 1696-92, podría decirse que tiene como función velar porque en la negociación se respeten las "leyes, reglamentos y directrices gubernamentales".


 


   La existencia de ese requisito, encuentra también respaldo en las nuevas corrientes de doctrina que tratan y comparten la necesidad de que exista algún espacio que permita la negociación colectiva en el sector público (3), aunque -se repite- sujeta a las restricciones a que se ha hecho referencia.


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(3) Al respecto, cobra relevancia lo dicho por el propio Rodríguez Mancini, cuando al referirse al control sobre ese tipo de negociación, indica que: "...el derecho comparado muestra una gran variedad que va desde la uniformidad en punto al control de lo negociado, pasando por algunos casos en que se exige aprobación de un órgano estatal para que cobre efecto la convención y finalmente la exigencia de un acto legislativo con el fin." (Op. Cit. pag. 145).


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   Por consiguiente, y ya refiriéndonos a la duda concreta planteada en su nueva gestión, el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos, no fue afectado en forma alguna por los pronunciamientos de la Sala Constitucional a que se hizo referencia al inicio del presente estudio. Estos, queda claro entonces, lo que desautorizaron para el caso de los servidores públicos, fue únicamente la negociación de las condiciones de empleo mediante el instrumento denominado convención colectiva de trabajo, que regula el citado Capítulo Tercero de nuestro Código (artículo 54 y siguientes). De modo que no existe impedimento jurídico alguno para que la modalidad especial de negociación para el sector público denominada "convenio" (artículo 8º in fine del citado cuerpo reglamentario), pueda ser utilizada en la práctica. Lo anterior, desde luego, en el entendido de que las negociaciones que se pretendan realizar, se ajusten en un todo a las previsiones del reglamento, básicamente, en cuanto a los extremos que pueden ser objeto de negociación (lo que, obviamente, se inobservó en las situaciones que originaron los dictámenes en revisión), así como el sometimiento de lo convenido a la Comisión de control a que se ha hecho referencia.


 


   Con fundamento en lo expuesto, este Despacho en uso de la potestad conferida por el numeral 3º inciso b) in fine de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, reconsidera parcialmente los dictámenes C-184-94 de 25 de noviembre de 1994, C-132-95 de 9 de junio de 1995 y C-007-96 de 15 de enero de 1996. Lo anterior, en cuanto se sostuvo en ellos que el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos a que se ha hecho referencia, resultó afectado por los votos de la Sala Constitucional números 1696-92 de 15:30 hrs. de 23 de junio de 1992 y 3053-94 de 9:45 hrs. de 24 de junio de 1994.


 


   La saluda, atentamente,


 


Lic. Ricardo Vargas Vásquez


Procurador Asesor


 


c.c. Licda. Gloria Valerín, Viceministra de Justicia y Directora


General del Registro Nacional.


Departamento de Relaciones de Trabajo, Ministerio de Trabajo y


Seguridad Social.


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