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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 170
 
  Dictamen : 170 del 14/08/1998   

C-170-98


14 de agosto, 1998


 


Señores


Concejo Municipal de Aguirre


 


Estimados señores:


   Con aprobación del señor Procurador General de la República, y en uso de las atribuciones conferidas en el artículo 3°, inciso h), de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982; y en el artículo 4° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, me refiero a copia de nota presentada por el señor Carlos Alberto Valverde Segura ante ese Concejo, en el que denuncia la existencia de tres locales comerciales en la zona pública de Playa Espadilla: Mar y Sobra, Bar Balú y Souvenir CAICOSTA, y solicita la intervención municipal para desalojar esa franja de playa.


I.- REGIMEN LEGAL DE LA ZONA PUBLICA


   La zona marítimo terrestre, definida normalmente como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria, constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible (artículos 1° y 9° de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977), por lo que se le define como un bien de dominio público.


   Se encuentra dividida en dos secciones: la zona pública, que es primordialmente la faja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria tierra adentro; y la zona restringida, formada por la franja de ciento cincuenta metros restantes (artículo 10 ibíd).


   En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización, explotar la fauna y flora existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación (artículo 12 ibíd).


   La interdicción es aún más evidente para la zona pública, que está dedicada al uso general, y de manera particular, al libre tránsito de personas, por lo que no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso (artículo 20 ibíd), salvo las excepciones establecidas en la ley (artículos 18, 21, 22 y 68 de la Ley No. 6043); y aún aquí, será obligado de quienes diseñen y ejecuten las obras en la zona pública garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de las mismas (artículo 12 del Reglamento a la Ley No. 6043).


   Este uso público a que se tiene derecho lo define el artículo 2(, inciso i), del Reglamento a la Ley No. 6043, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, como "el derecho que tiene toda persona de usar y disfrutar la zona pública en toda su extensión, sin otra limitación que impongan las leyes y sus reglamentos".


   Y en el artículo 9° del mismo cuerpo normativo se indica que "en el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural".


   En virtud de este articulado, queda clara una fuerte restricción legal al levantamiento de edificaciones o cualquier otro tipo de instalación que venga a impedir o limitar el fin social a que se destina la zona pública, incluso en aquellos casos de fincas debidamente inscritas en el Registro Público que la comprendan de modo parcial o total, en las que el uso particular sólo se permitirá conforme a acuerdos expresos de la respectiva municipalidad, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (artículo 25 de la Ley No. 6043). Es tal la importancia del sector, que existe una prioridad de adquirir esos inmuebles (artículo 78 del Reglamento a la Ley No. 6043).


   En la misma línea de tutela jurídica, se encuentran aquellos predios particulares que al modificarse las distancias por causas naturales, incluyen construcciones o instalaciones dentro de la zona pública, conservando los propietarios sus derechos, pero sin poder efectuar refacciones ni remodelaciones. En estos supuestos, si no es posible su traslado a la zona restringida o su alineación a ella, procederá la expropiación. Similar regla es aplicable al caso de concesionarios originales, a los que deberá pagárseles las mejoras legalmente realizadas sobre la nueva zona pública, anterior zona restringida, a fin de liberar otra vez esta franja al uso de todos.


   Otro ejemplo del valor que tiene la zona pública en el régimen legal, lo encontramos en el artículo 70 de la Ley No. 6043, en la que se estatuye la posibilidad que tienen los pobladores de la zona marítimo terrestre (costarricenses de nacimiento, con más de diez años de residencia continua en ella, previos a la promulgación de la Ley No. 6043, y sin otras propiedades) de continuar ocupando sus lotes, pudiendo ser reubicados de acuerdo con la planificación de la zona, con la necesaria indemnización de las mejoras. La norma detalla que deberá respetarse, en todo caso, la zona pública.


   Igualmente se pueden mencionar la posibilidad de denegar prórroga de concesiones cuando la parcela haya quedado ubicada en la zona pública, o de cancelarlas si el concesionario impide o estorba el uso general de ella (artículos 51 y 53 de la Ley No. 6043, respectivamente).


   Dentro de este orden de cosas, el artículo 68 de la Ley No. 6043 estipula que "quienes en virtud de concesiones o arrendamientos estén, a la entrada en vigencia de esta ley, en posesión de lotes ubicados total o parcialmente en la zona pública, siempre que sus contratos hayan sido otorgados legalmente y estén vigentes, continuarán en posesión de sus parcelas mientras permanezcan en ellas, en los términos de sus respectivos contratos y en tanto no se remodelen, destruyan las edificaciones o instalaciones o se cancelen o extingan las concesiones o contratos". En otras palabras, que de acontecer cualquiera de las circunstancias descritas deberá cesar la ocupación sobre la zona pública, siendo manifiesta la imposibilidad legal de reconstruir en los supuestos de destrucción de edificaciones. En tal sentido, nos dice el artículo 73, inciso b), del Reglamento a la Ley No. 6043:


"Artículo 73.- Los contratos de concesión o arrendamientos otorgados legalmente sobre lotes situados total o parcialmente en la zona pública, que estaban vigentes al 16 de marzo de 1977 quedan sometidos a las siguientes normas: (...)


b. En el caso de las construcciones, edificaciones, o instalaciones existentes se destruyan, no se podrá reconstruir en la porción del predio correspondiente a la zona pública; ..."


   La anterior conclusión es más que obvia cuando se trata de construcciones levantadas al margen de la ley, en las que el deber de tutela a los bienes demaniales debe ejercerse de inmediato, repeliendo la amenaza o violación:


"e. Cuando existan construcciones, edificaciones, o instalaciones levantadas ilegalmente en la zona pública, la municipalidad deberá destruirlas, demolerlas o removerlas, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 22° de este reglamento" (artículo 73 ibíd).


   Al efecto dicho ordinal preceptúa, en forma paralela al artículo 13 de la Ley No. 6043, que "las autoridades administrativas de la correspondiente jurisdicción, así como las respectivas municipalidades, tan pronto tengan noticia de alguna contravención a lo dispuesto en el artículo 12° de la Ley deberán proceder, previa información levantada al efecto, si lo consideran conveniente, al desalojo de los infractores, así como a la destrucción o demolición de las construcciones que se hayan realizado, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad".


   Sobre la información que ha de levantarse, según la norma transcrita, nuestra Sala Constitucional ha señalado:


"En cuanto al deber de levantar la información previa que allí se establece, la Sala encuentra que siempre será necesaria por manera que la frase "si se estimare necesaria" como excepción a la regla, solamente puede entenderse en casos en que el posible infractor acepte expresamente su condición de tal y se avenga a la actuación municipal, o de la autoridad respectiva, lo que deberá constar de modo fehaciente. Esto se interpreta así, a fin de resguardar el debido proceso consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, ..."(Voto No. 447-91 de 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991).


   Deben las Municipalidades velar por que no se reconstruyan edificaciones en la zona pública de la zona marítimo terrestre que han sido destruidas, salvo que se tratare de concesiones debidamente otorgadas conforme a los artículos 18, 21 o 22 de la Ley No. 6043. En el caso de terrenos comprendidos dentro de lo regulado en los artículos 24 y 25 de esa misma Ley, se regirán por lo en ellos dispuesto. Por último, de existir construcciones ilegalmente levantadas en la zona pública, lo mismo que en la zona restringida, deberá procederse a su demolición de acuerdo a los artículos 12 y 13 de la Ley No. 6043 y 22 de su Reglamento.


   Sobre este último punto, aplicable también a construcciones sobre la zona restringida, debe recordarse lo expresado en el dictamen No. C-230-97 de 3 de diciembre de 1997, en caso de que los particulares demostraran que obtuvieron en su oportunidad permiso de construcción para levantar las edificaciones:


"Si los particulares solicitantes de concesión han realizado construcciones ilegales con autorización administrativa, de manera previa a proceder con base en el artículo 13 de la Ley 6043, y antes de resolver las solicitudes presentadas sobre los terrenos en los que se edificaron, deberán las corporaciones municipales obtener la anulación o decretar la nulidad de los actos administrativos autorizatorios. (...)


Valga recordar, que si la Administración pretende anular un acto declarativo de derechos en la jurisdicción contencioso administrativa, debe previamente declararlo lesivo a sus intereses dentro del plazo de cuatro años a partir de su expedición (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, artículos 10, inciso 4º y 35, inciso 1º).


Igualmente, si el acto padece de vicios cuya nulidad es evidente y manifiesta, la Administración deberá decretar por su cuenta la nulidad dentro del plazo de caducidad de cuatro años (Ley General de la Administración Pública, artículo 173, incisos 1º y 4º).


Una vez anulado el acto administrativo en sede jurisdiccional, o decretada su nulidad en la vía administrativa, deberá procederse de acuerdo con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043. (...)


Si hubiese vencido el plazo de cuatro años a que hemos hecho referencia en ambos casos, la Administración podrá siempre desalojar a los ocupantes y destruir las construcciones una vez que hayan indemnizado las mejoras."


   Sobre este tema, es de interés citar aquí la sentencia de Sala Constitucional, No. 770-91 de 23 de abril de 1991:


"(...) En efecto, si bien la Ley de la Zona Marítimo Terrestre autoriza a las Municipalidades a destruir o demoler una construcción hecha en contravención a lo allí dispuesto, debe entenderse que esa previsión legal se refiere a aquellas situaciones "de hecho" en que los particulares ocupen zona de dominio público, sin ninguna autorización (...) En el presente caso, el recurrente contaba con los permisos de construcción requeridos (...) Consecuentemente si por circunstancias posteriores, los órganos competentes para la vigilancia de la zona marítimo terrestre encuentran que existe un vicio de nulidad en el acto declaratorio de derechos que concede los permisos por no corresponder la realidad topográfica del lugar los planos presentados; la vía correspondiente para solicitar la nulidad de los mismos es el contencioso de lesividad al tenor de lo establecido en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley General de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.


   En cuanto a instalaciones fácilmente removibles, es decir, que no se trate de construcciones con adherencia permanente al terreno, debe existir siempre una autorización administrativa, denominada permiso de uso, que así las respalde. Esta clase de permisos, de acuerdo con el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, se otorgan a título precario, y pueden ser revocados en cualquier momento por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración. Sobre los permisos de uso en zona marítimo terrestre puede leerse el dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995, del que se envió copia a esa Municipalidad; teniendo siempre presente que una vez que exista un plan regulador en una porción de zona marítimo terrestre la regla es el otorgamiento de concesiones y no el de permisos de uso.


   A modo de corolario, debe partirse siempre de la regla de que la zona pública de la zona marítimo terrestre es una franja destinada al libre tránsito de las personas, por lo que si existen actos ilegítimos de particulares, aunque se hubiesen amparado en su momento a una autorización administrativa, deben tomarse las medidas correctivas que la ley dispone para devolver ese bien al fin público al que se le destinó.


   Con base en todo lo expuesto, les solicito se sirvan tomar las acciones que correspondan para liberar la zona pública de Playa Espadilla de ocupaciones ilegítimas que atenten contra su integridad demanial, según se esté en cualquiera de los supuestos que en este pronunciamiento se explican. No se hace un análisis detallado de la situación legal de los locales comerciales Mar y Sombra, Bar Balú y Souveir CAICOSTA, en vista de que esa Municipalidad nunca nos informó por escrito sobre su legitimación para encontrarse en zona pública, únicamente se nos refirió sobre problemas de patentes de licores y permisos de salud; lo que nos obligó, en vista del interés público presente y a fin de no dilatar más la toma de decisiones y su ejecución, a hacer un marco teórico jurídico de las diferentes hipótesis aplicables.


II.- CONSIDERACIONES COMPLEMENTARIAS


a) Concesión ilegal de permisos y suministro de servicios en la zona marítimo terrestre


   El ordenamiento jurídico ha de ser aplicado e interpretado entendiéndolo como un todo armónico entre sí. Las normas jurídicas deben integrarse no sólo para que sus disposiciones tengan sentido y no se contradigan, sino, y sobre todo, para alcanzar los objetivos pensados al momento de su elaboración.


   Desde tal perspectiva, es inconcebible que las Municipalidades, así como otros entes públicos, otorguen licencias como patentes de licores y permisos de construcción o de salud, o suministren servicios como luz y agua a quienes no ostentan ningún tipo de autorización administrativa para permanecer sobre la zona marítimo terrestre.


   En todos los casos anteriores, es presumible la existencia de una construcción dedicada al uso comercial, industrial, etc. o de una casa de habitación, a las que se les quiera dotar de servicios.


   La Procuraduría General de la República ha sido enfática en afirmar que mientras no existan planes reguladores con base en los cuales otorgar concesiones a los particulares en la zona restringida, es prohibido edificar sobre la zona marítimo terrestre:


"En esa línea, no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámense hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado. Sólo cabría autorizar obras menores, cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción.


El numeral 19 de la Ley No. 6043 es diáfano al estatuir que "hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona marítimo terrestre". Bajo una recta inteligencia habría que ampliar esta disposición, de manera especial en lo que respecta a construcciones, al momento de entrada en vigencia del plan regulador.


De no ser así, ¿qué sentido tendría esperar la declaratoria de aptitud turística si luego podría edificarse sin ningún criterio de planificación. ¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas." (Dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).


   En ese orden de cosas, y mientras no exista una concesión debidamente otorgada, previa aprobación del plan regulador, no es lícito permitir a particulares la edificación de construcciones en la zona marítimo terrestre, y mucho menos extender permisos para funcionamiento de locales comerciales o brindar servicios públicos a éstos o casas de habitación.


   En un asunto en que un particular presentó recurso de amparo ante la negativa del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de conectarle una paja de agua por encontrarse en zona marítimo terrestre sin contar con la debida concesión, nuestra Sala Constitucional concluyó:


"Es claro que como derivado del derecho a la Salud (artículo 21 de la Constitución Política), el servicio de agua potable debe estar al alcance de toda persona. Sin embargo, los requisitos legales y reglamentarios que debe reunir el posible usuario no puede soslayarse si, como en el caso bajo examen, son razonables y lógicos. Al estar ubicada en la zona marítimo terrestre, la recurrente debe acreditar la condición en que se encuentra y su negativa a hacerlo, legitima lo actuado por la recurrida en opinión de la Sala. Por lo expuesto el recurso debe ser declarado sin lugar." (Voto No. 6177-93 de 24 de noviembre de 1993).


   Resulta obvio que quien no está facultado para construir en la zona marítimo terrestre, tampoco lo puede estar para recibir los permisos y servicios propios derivados del uso de edificaciones. El acceder a este tipo de solicitudes lleva en la práctica a generar en los particulares la creencia equivocada de que se tiene derecho a permanecer en la zona marítimo terrestre, lo que complica aún más los desalojos y demoliciones cuantos éstos procedan; amén de que la implementación del plan regulador se vuelve más difícil al existir mayor cantidad de infraestructura (tuberías, postes eléctricos, etc.) no conforme respecto del sector planificado.


   Valga decir además que incluir la coletilla en los permisos otorgados de que lo son a título precario y que no otorgan ningún derecho al particular sobre la zona marítimo terrestre, no justifica su emisión, ya que lo procedente es desalojar a las personas que no se encuentren a derecho y demoler las construcciones levantadas contra la ley.


   Así las cosas, debe esa Municipalidad y las otras entidades públicas a quienes se les envía copia de este pronunciamiento, proceder a anular permisos concedidos o denegar la prórroga de los mismos cuando hubiesen sido otorgados a particulares que no cuenten con ningún tipo de autorización administrativa o legal (caso de los llamados ocupantes o pobladores en la Ley No. 6043; ver dictámenes Nos. C-100-95 y C-157-95) sobre la zona marítimo terrestre, y abstenerse hacia el futuro de tal práctica contra el ordenamiento que rige la materia.


b) Situación de los "chinameros" de Playa Espadilla


   Con motivo de la presente denuncia, se ha podido constatar que aún existe en la zona marítimo terrestre de Playa Espadilla el problema de los denominados "chinameros", que se inició, como bien se sabe, por el otorgamiento indebido por parte del Concejo Municipal de Aguirre de un permiso para instalar chinamos de venta de frutas por un período de cinco meses en el año de 1990.


   Pese a que dicho permiso ya se encuentra vencido y que nunca debió haberse otorgado, por cuanto ya existía un plan regulador en la zona y el área permisionada según el ordenamiento territorial aprobado lo era para rehabilitación de suampo, persisten varias de las construcciones, que incluso con el tiempo han ido creciendo.


   En su momento, el Tribunal Supremo de Elecciones, con motivo de estos hechos, canceló la credencial de regidores a varios miembros del Concejo Municipal que participaron en la decisión para otorgar el permiso, por haber violado la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre:


"... lo que lleva a este Tribunal a concluir que el acuerdo aprobado en la sesión 51-90 del 3 de diciembre de 1990, en el sentido de permitir la instalación de puestos de venta de frutas y otros en la zona pública de la Playa Espadilla de Manuel Antonio, es violatorio de la Ley 6043 antes citada, sin que sean de recibo los alegatos de los denunciados en el sentido de que aquellos no sabían que los permisos se estaban otorgando dentro de la zona pública o bien que eso fue responsabilidad exclusiva del Ejecutivo Municipal, pues es el Concejo, como ente máximo del municipio, el obligado a cumplir y hacer respetar la ley en mención, lo que implica que debe por todos los medios evitar que se cometan violaciones contra la misma, teniendo facultades incluso para demoler los establecimientos que se edificaran dentro de las zonas protegidas sin sujeción a las previsiones establecidas, lo cual no hizo." (Tribunal Supremo de Elecciones, resolución No. 1087 de 9 horas del 17 de diciembre de 1993).


   Es claro que dichas competencias no han cesado para la Municipalidad, por lo que igual debe proceder el actual Concejo a ordenar el desalojo y demolición de las construcciones ilegítimas. Si no es así, se expondrán sus miembros a la cancelación de sus credenciales y a una acusación por el delito tipificado en el artículo 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre:


"Artículo 63.- El funcionario o empleado que otorgare concesiones o permisos de ocupación de desarrollo o aprobare planos, contras las disposiciones de esta ley o leyes conexas, o impidiere o hiciere nugatoria la orden de desalojo o demolición, legalmente decretadas o dispuestas, de una obra o instalación, o la sanción de algún infractor a las normas de esta ley y sus reglamentos, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de delito más grave. Además, será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal. Si el funcionario fuere de elección popular, procederá la pérdida de su credencial a juicio del Tribunal Supremo de Elecciones, previa información que éste dispondrá levantar."


De ustedes, atentamente,


Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes


PROCURADOR AGRARIO


c.c. Lic. Rafael Villegas Antillón


Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones


Licda. Sandra Piszk Feinzilber


Defensora de los Habitantes de la República


Dr. Rogelio Pardo Evans


Ministro de Salud


Ing. Jorge Carballo Wedel


Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y


Alcantarillados


Ing. Rafael Sequeira Ramírez


Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad


Sr. José Abel Alvarado Baldelomar


Alcalde Municipal de Aguirre


Sra. Marta Ribel Castillo


Encargada Oficina de Zona Marítimo Terrestre, Aguirre


Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza


Jefe del Departamento de Concesiones del ICT


Municipalidades con administración sobre la zona marítimo


terrestre


Sr. Carlos Alberto Segura Valverde