C-099-96

18 de junio, 1996

Licenciado

Pedro Gamboa Barrantes

Director Nacional

Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad

S.O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio D.N. 119-96, de fecha 2 de mayo del año en curso, mediante el cual eleva consulta a esta Institución. Específicamente, se requiere nuestro criterio en torno a la aplicación del artículo 2º de la Ley Nº 3859, Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad. Sobre lo anterior, me permito informarle lo siguiente:  

I. Planteamiento del Problema.

   Dispone el numeral 2º de la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad:

"Todo grupo o entidad pública o privada, nacional o internacional, que desee dedicarse en Costa Rica al desarrollo de la Comunidad, gozará de los beneficios que establece la presente ley si obtiene previamente la autorización expresa de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, que se extenderá conforme a las normas que señale el reglamento de esta Ley."

   Conforme se desprende del criterio de la asesoría legal que se acompaña a su consulta, en virtud de que la anterior disposición jurídica no ha sido reglamentada, resulta improcedente otorgar la autorización que en ella se regula.

   Para una cabal comprensión del punto bajo análisis, estima oportuno este Organo Asesor brindar un panorama general acerca de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo; luego examinar ese concepto en su aplicación inmediata con relación a la Ley Nº 3859 y sus reglamentos en lo atinente a los beneficios que aquella contempla y así llegar a una conclusión específica en torno a la aplicabilidad del artículo segundo de su interés.

II. Noción y alcances de la Potestad Reglamentaria

   Dentro de las fuentes del Derecho Administrativo (artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública, en adelante LGAP) los Decretos Ejecutivos o Reglamentos merecen una especial consideración en virtud de tratarse de la principal fuente de derecho escrito emanado de la propia Administración.

   La posibilidad de que el Poder Ejecutivo dicte normas de carácter jurídico recibe por la doctrina el nombre de potestad reglamentaria, la cual se justifica, en su aspecto material, en razón de que la ley no puede prever todos los supuestos de su aplicación al ámbito de la realidad que pretenden normar. Amén de ello, la función parlamentaria tiene la característica de ser más reposada y lenta que la propia de la Administración, que versa sobre una realidad mutable y que requiere en algunos casos de decisiones perentorias para dar cumplimiento a esos preceptos legales. El fundamento formal de la potestad reglamentaria radica en los propios textos jurídicos que la contemplan (artículo 140 inciso 3 de la Constitución Política)

   De tal suerte que sea necesario dotar al Poder Ejecutivo de la posibilidad de desarrollar los alcances normativos y prácticos de las disposiciones emanadas del Poder Legislativo. Sin embargo, debe sentarse paralelamente el principio de que el reglamento, pese a ser norma escrita del ordenamiento, no puede asimilarse a una ley en tanto siempre será una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Esa subordinación se entiende en el sentido de que solo existirá reglamento en la medida en que la ley lo permita; que aquel no puede derogar o desaplicar los preceptos con rango de ley y que, además, no puede suplir la ausencia de ley en materias que sean propias de ésta.

   Esta potestad está subordinada, en su aspecto formal, a que el reglamento sea emitido por el órgano competente; que su contenido sea conforme a la ley en las materias que se van a reglamentar, y tal disposición reglamentaria ha de sujetarse, cuando proceda, al procedimiento y requisitos propios que la ley prescribe para su formulación (ver artículos 6 inciso 3), 121, 361 y siguientes de la LGAP). Por otra parte, los límites materiales vienen a estar constituidos por el respeto a los principios generales del derecho (inciso 3) del artículo 6 de la LGAP). Además, se ha expresado que el reglamento versa sobre materia típicamente administrativa (no podría regular relaciones propias del derecho privado), distinguiendo en ésta aquella que es relativa al ámbito de la organización de los repartos u órganos de la Administración -de donde existe una potestad reglamentaria de principio- de aquella que se relaciona con los derechos de los ciudadanos, en donde el reglamento vendría a imponer obligaciones o deberes. En este último caso, se requiere de una norma habilitante de rango legal para que el reglamento venga a cumplir una función de complemento, de ejecución de la ley (artículo 19 de la LGAP)

   La jurisprudencia administrativa emanada de esta Dependencia es prolija en destacar las características y condiciones de la potestad reglamentaria. Por su parte, a nivel de la Sala Constitucional, se ha desarrollado una jurisprudencia que recoge algunas de las afirmaciones realizadas en los párrafos que anteceden. En primer término, sobre el correcto alcance de las disposiciones normativas que vienen a reglamentar las leyes - reglamentos ejecutivos- y el ámbito dentro del cual se mueve el Poder Ejecutivo para introducir elementos propios de la realidad sobre la cual actúa la norma, se ha expresado:

"II. La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está enmarcada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, que configura lo que la doctrina denomina "reglamentos de ejecución". La Corte Suprema de Justicia de Argentina, con referencia a esta clase de reglamentos, ha expresado que "las normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la complementan regulando los detalles indispensables para asegurar no sólo el cumplimiento sino también los fines que se propuso el legislador." En el ejercicio de esa potestad, el reglamento debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley. Sucede -como en este caso- que la materia pudo ser regulada con la emisión de un reglamento autónomo de la Administración; más, si el legislador interviene mediante la emisión de una ley, es a ésta a la que debe responder y respetar la Administración, por la propia jerarquía de la norma legal. La Ley número 5691 del diecinueve de mayo de mil novecientos setenta y cinco ordenó a los Poderes de la República y a los demás entes públicos dictar reglamentaciones tendientes a "racionalizar" el uso de los vehículos que tengan a su servicio, con lo cual el legislador le señaló a la Administración una potestad de actuar de acuerdo con cierta finalidad a cumplir. En el ejercicio de su actividad discrecional la Administración actúa de acuerdo a normas o criterio no jurídicos, vale decir, no legislativos, constituidos por datos que, en la especie concreta, se vinculan a exigencias de técnica o de la política, y que representan el mérito, oportunidad o conveniencia del respectivo acto; al emitir éste, la Administración debe acomodar su conducta a dichos actos, valorándolos, de ahí lo discrecional de su actividad. En el proceso teleológico que se verifica en la emisión del reglamento de ejecución, la Administración debe acatar los límites de la ley y a su vez agregar experiencia y juicios propios. Es una valoración de las circunstancias que rodean la materia. La potestad discrecional es, pues, elección de comportamiento en el marco de una realización de valores." (Voto Nº 2478-94, de las catorce horas treinta minutos del veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cuatro)

   Asimismo, se ha tenido oportunidad de circunscribir a la órbita del Poder Ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes:

"II.-Examen de la potestad reglamentaria. El Reglamento de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, es un desarrollo de los principios contenidos en la ley N.º 6872 de 17 de junio de 1983, la que dispone en su artículo 31 lo siguiente:

"Artículo 31.-La Contraloría General de la República deberá reglamentar la presente ley dentro de los tres meses posteriores a su entrada en vigencia".

Esto quiere decir que la propia ley le confiere a la Contraloría General de la República la facultad reglamentaria, no obstante que por la propia naturaleza de la materia de que se trata, esa reglamentación es típica de lo que en doctrina se conoce como "Reglamento Ejecutivo". En efecto, en el caso concreto, la ley Nº 6872 se limita a enunciar los principios básicos del tema regulado y deja a la Administración para que ésta, por medio de una reglamentación, precise los alcances y las normas de procedimiento necesarias para ejecutarla; es decir, el reglamento debe completar y desarrollar los términos de la ley. Esta facultad de reglamentación de las leyes, está reservada, según lo dispone los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, al Poder Ejecutivo. Y sobre este punto expreso, ha dicho la Sala en su reiterada jurisprudencia: (...)

"Dentro de los reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador. Esta tesis ha sido confirmada por este Alto Tribunal, al considerar "En opinión de esta Sala al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral número 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (Ver voto número 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto número 3550-92, señaló que "...sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial". (Voto número 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993).

   Como puede advertirse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de las leyes, en manos del Poder Ejecutivo y desde esta perspectiva resultarían contrarios a la Constitución Política, no sólo el artículo 31 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, Nº6872 de 17 de junio de 1983, en cuanto confiere a la Contraloría General de la República la facultad de reglamentar dicha ley, sino también, y por conexidad y conforme al artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, todo el Reglamento sobre la materia emitido por la Contraloría General de la República el 8 de octubre de 1983 y publicado en "La Gaceta" Nº198 del 29 de octubre de ese mismo año, por ser contrarios al principio de separatividad de funciones del Estado contenido en el artículo 9º y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva del artículo 140, inciso 3) ambos constitucionales." (Voto Nº 2934-93 del 22 de junio de 1993)

   Por último, resulta de importancia para los efectos de la presente consulta, el criterio sustentado en tratándose de la distinción que media entre la obligación de reglamentar una ley y la posibilidad de que exista un margen de discrecionalidad para el Poder Ejecutivo:

"Como tesis de principio, puede afirmarse que la potestad reglamentaria, esa competencia que se le asigna al Poder Ejecutivo de desarrollar la ley (reglamento ejecutivo) no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios, pues correspondiendo al Ejecutivo aplicar o velar por que la ley se aplique, en tanto sea necesario para ello decidirá su reglamentación. Es decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar. Sin embargo, distinto es el caso en el cual el legislador expresamente le impone en la ley el deber de reglamentarla. Aquí se hace inescapable para el Poder Ejecutivo el ejercicio de esa competencia. Dentro del ilimitado espacio de la legislación, aquí el destinatario de un deber hacer es el Poder Ejecutivo y, como tal, queda sujeto a la orden contenida en la Ley. Desaparece para él toda discrecionalidad, pues la norma legal regló su actuación, de modo que el ejercicio de la competencia se hace inevitable. En el tanto se haya apartado de lo ordenado, en ese tanto hay una infracción constitucional, pues como se sabe, el Poder Ejecutivo tiene una doble sumisión al estar sujeto a la Constitución y a la Ley. No es dable entender, como ya se ha intentado, que, derivada la potestad reglamentaria de la Constitución Política, el legislador tiene vedado el regular la oportunidad de su ejercicio. Es constitucionalmente válido que, en determinadas circunstancias, así lo disponga sin posibilidad de evasión para el administrador, pues de hacerlo, sería con las consecuencias que a su vez tiene previsto el ordenamiento jurídico. Es más, es pública y notoria una costumbre constitucional en ese sentido (Vid. Artículo 68 de Ley No. 7092 de 21 de abril de 1988 y Reglamento según Decreto Ejecutivo No. 18445-H de 9 de setiembre de 1988). Además en el presente caso, el mandato de la ley también incluye la integración de comisiones de evaluación y terminar ese trabajo en un determinado plazo, como forma de preparar legislación u otros actos normativos tendentes a mejorar el funcionamiento o la eficiencia de la administración pública, con motivos claramente macro económicos y de política general." (Voto Nº 1463-90 de 30 de octubre de 1990)

   Al momento de analizar las consecuencias prácticas del artículo 2º de la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad retomaremos, en lo conducente, los principios jurisprudenciales que se han transcrito supra.

III. ANALISIS DE LA LEY Nº 3859 Y NORMATIVA SECUNDARIA

   La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, está llamada a desarrollar una labor de coordinación y apoyo de los movimientos comunitarios de nuestro país, con miras a que se inserten dentro de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 1º). Para el cumplimiento de los objetivos asignados (artículo 3º), se regula que la Dirección: "... actuará fundamentalmente a nivel de las propias comunidades a través de las asociaciones de desarrollo. Por medio de éstas, las comunidades participarán activamente en todos los planes y programas dirigidos a su propio desarrollo." (artículo 6º)

   A raíz de la definición recién consignada, el Capítulo III del cuerpo normativo que se comenta regula con profundidad todo lo atinente a la constitución, fines y objetivos de las asociaciones de desarrollo de la comunidad. Asimismo, se establece la posibilidad de que el Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas puedan otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase a las Asociaciones (artículo 19), sin perjuicio de la partida que del Presupuesto Nacional se asigna al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad para financiar los proyectos de las Asociaciones.

   También se prescribe como competencia de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, la posibilidad de: "... recomendar al Poder Ejecutivo la concesión de una serie de beneficios y exenciones a favor de las asociaciones, cuando a su juicio sea indispensable para el cumplimiento de los fines de las mismas y de evidente provecho para la comunidad y el país. El Reglamento indicará qué clase de beneficios y exenciones pueden ser susceptibles de otorgarse a las asociaciones conforme a este artículo." (artículo 36) Por su parte, el numeral 37 exonera del uso de papel sellado, timbres y derechos de registro, los actos y contratos en que participen las asociaciones de desarrollo comunal; mientras que en el numeral 38 se exceptúa del pago de impuestos nacionales y municipales, los bienes que las asociaciones adquieran para el normal desarrollo de sus actividades. (1)

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(Nota (1): Las anteriores exenciones fueron expresamente exceptuadas de los alcances de la Ley Nº 7293 de 31 de marzo de 1992 (Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones). Vid. artículo 2, inciso p).

   La duda que motiva la presente gestión consultiva radica en el hecho de que el numeral segundo permite a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad hacer extensivo los beneficios de la Ley a "Todo grupo o entidad pública o privada, nacional o internacional, que desee dedicarse en Costa Rica al desarrollo de la Comunidad, ...". Todo ello, previo a contar con la autorización expresa de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, la cual se obtendrá conforme a las normas que señale el reglamento de la ley. De ahí que sea dable establecer dos interrogantes: en primer término, si existe alguna disposición de rango infralegal que establezca la forma en que se obtiene esa autorización; y, en segundo término, si la eventual ausencia de la misma impide hacer efectiva la potestad contemplada en el numeral de mérito.

   En torno a la primera interrogante, se han tenido a la vista los Decretos Ejecutivos Nº 22453 de 17 de agosto de 1993 y 18998-G de 15 de marzo de 1989. El primero de ellos viene a constituirse en la última disposición del Poder Ejecutivo en torno a la reglamentación del artículo 19 de la Ley Nº 3859, habiéndose constatado la existencia de una gran cantidad de antecedentes sobre este tópico (Decretos Ejecutivos Nº 42, 46, 2664, 6193-G, 10050, 10152, 11167 y 14419). Sin embargo, los alcances de esta disposición normativa no inciden en el tema del presente estudio.

   En lo que atañe al D.E. 18998-G, que tiene como propósito específico la reglamentación general de la Ley Nº 3859, no se encuentra disposición alguna que venga a establecer el procedimiento y requisitos para que un "grupo o entidad pública o privada, nacional o internacional" obtenga los beneficios de la Ley Nº 3859; ni siquiera se contempla esta posibilidad dentro del listado general de atribuciones que se confieren al Director Nacional (artículo 14). Únicamente, encontramos la siguiente disposición que atañe a la concesión de beneficios y exenciones:

"Artículo 67. Para facilitar el funcionamiento de las asociaciones y en el cumplimiento de sus fines, la Dirección podrá, conforme con lo dispuesto en el artículo 36 de la ley, solicitar al Poder Ejecutivo que les conceda franquicia postal y telegráfica, lo mismo que la exoneración de toda clase de impuestos, especialmente respecto a equipo, maquinaria, vehículos y material educativo o de divulgación que, a juicio, sean indispensables para que las organizaciones cumplan sus fines. En cada caso, la asociación está obligada a comprobar la necesidad del bien sobre el cual hace la solicitud de exoneración y los fines para los cuales será destinado."

   Con vista en los textos normativos que hasta este punto han sido destacados, es dable llegar a la conclusión de que no existe desarrollo reglamentario que establezca el procedimiento y los requisitos para que otros grupos o personas jurídicas distintos a las asociaciones de desarrollo comunal, puedan acceder a los beneficios de la Ley Nº 3859.

   Esta constatación nos obliga a evacuar la segunda de las interrogantes que nos formulábamos con anterioridad, en otras palabras, qué consecuencias prácticas trae aparejada la falta de desarrollo reglamentario del artículo 2º que nos ocupa.

IV. ANALISIS DEL CASO Y CONCLUSION

   En primer término, creemos que si bien la norma no establece una obligación impostergable para el Poder Ejecutivo (ver supra Voto Nº 1463-90 de la Sala Constitucional), es lo cierto que, por una interpretación lógica de la misma, no es posible acreditar que sus preceptos son aplicables en ausencia absoluta de disposiciones que la desarrollen. En otras palabras, dada la materia que en el fondo se regula (recomendación sobre exenciones y beneficios) es necesario establecer que, como principio básico de interpretación del ordenamiento jurídico administrativo (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública) la autorización que preceptúa el artículo 2 de la Ley Nº 3859 no puede estar sujeta a la mera discrecionalidad de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad. Antes bien, es dable afirmar que la norma lo que pretende es que, si bien existe la posibilidad de dar un trato equivalente a aquel que se le confiere a las asociaciones de desarrollo, las personas jurídicas que lo pretenden deberían satisfacer ciertos requisitos que fueran contestes con la filosofía que inspira el desarrollo comunal. Esos requisitos bien podrían estar dirigidos a determinar los específicos programas que esas personas planean impulsar, su inserción dentro de las políticas nacionales o regionales de desarrollo, la eventual intromisión en el área de acción de otras asociaciones previamente establecidas, entrega de informes de labores, controles, etc. Con tales previsiones, se estaría propiciando un ajuste de la disposición legal a la realidad, tarea que corresponde al Poder Ejecutivo (ver Votos 2934-93 y 2478-94 supra reseñados) órgano constitucional que no sólo está llamado a promulgar la norma reglamentaria, sino que está más capacitado para armonizar los principios que informan la ley de marras en relación con la apertura de sus beneficios en favor de personas diferentes de las asociaciones de desarrollo. De tal suerte que, bajo la óptica del mejor cumplimiento del fin público, la reglamentación del artículo 2º de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad deviene como un requisito sine qua non para que la autorización allí contemplada pueda ser dada en casos concretos.

   En segundo término, no cabe ejercicio alguno que pretendiera realizar una interpretación analógica o extensiva de los requisitos que se exigen para la constitución de las asociaciones de desarrollo comunal como sustrato común de las personas que se regulan en el artículo segundo ya tantas veces citado. Por el contrario, es claro que existe una diferencia conceptual entre las asociaciones de desarrollo comunal y los grupos o entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales de que habla el ordinal segundo.(2) Esta afirmación se encuentra avalada por las propias disposiciones reglamentarias que se citaron en las páginas precedentes, pues cuando las mismas regulan la materia atinente a beneficios derivados de la Ley Nº 3859, son claras en referir como sujetos pasivos de las mismas a las asociaciones de desarrollo comunal.

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(Nota (2): Interpretación gramatical o según "... el sentido propio de sus palabras ..." (artículo 10 del Código Civil).

   Debe observarse que el artículo 2º de la Ley de comentario, si bien establece la posibilidad de obtener los beneficios de que gozan las asociaciones de desarrollo de la comunidad, condiciona la liberalidad a la existencia previa de la autorización expresa de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, señalando expresamente la misma que tal autorización "... se extenderá conforme a las normas que señale el reglamento de esta ley." Así, por imperativo legal, debe existir el reglamento que regule el mecanismo y requisitos de la autorización que se requiere.

   Por último, en su relación con el contexto de las otras normas que componen la Ley Nº 3859, el artículo 2º no encuentra definición alguna en cuanto a qué específicas características deberán ostentar los grupos o entidades que pretendan la autorización de mérito, razón por la cual, tampoco por esta vía se pueda subsanar la laguna reglamentaria que se predica de la normativa bajo comentario.

   De tal suerte que se imponga concluir que corresponderá al Poder Ejecutivo el establecer, mediante la promulgación del Decreto Ejecutivo pertinente, los requisitos, procedimientos y controles a que deberán sujetarse los grupos o entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, que deseen obtener la autorización que prescribe el artículo 2 de la Ley Nº 3859. Con ello, se daría aplicación real y concreta a la potestad que legalmente se confiere a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad para autorizar la recomendación que deberá elevar al Poder Ejecutivo.

   En la forma expuesta, dejamos evacuada su consulta. Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROFESIONAL III