C-254-95

12 de diciembre, 1995

Ingeniero

Carlos Roesch Carranza

Ministro de Turismo

Instituto Costarricense de Turismo

S.O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PE-1032-95, de fecha 30 de noviembre del año en curso. En dicha misiva, se requiere el criterio de este Órgano Asesor sobre el siguiente aspecto:

"El artículo 18 de la Ley 6043, establece la facultad de autorizar el uso de las áreas de la Zona Marítimo Terrestre que sean necesarias, para facilitar la edificación y operación de plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva, obras portuarias u otras instalaciones similares, en las cuales sea necesaria su ubicación en las cercanías del mar.

Si bien, el artículo de referencia señala expresamente el "autorizar el uso", no es claro el tipo de autorización que se debe otorgar en tales casos (permiso de uso o concesión) en especial para el caso de marinas turísticas, lo anterior debido al tipo de obras a desarrollar, y de conformidad con criterios previos de esa misma Procuraduría, así como por su ubicación en la zona pública."

            Sobre lo anterior, me permito indicarle lo siguiente:

I. Planteamiento del Problema.

            Resulta evidente que se requiere por parte del Instituto a su cargo una función interpretativa del numeral 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Tal labor jurídica ha de entenderse sujeta a ciertas pautas, las cuales han sido resaltadas por parte de esta Procuraduría General en los siguientes términos:

" Adelantado el criterio de que se propone una función interpretativa de normas jurídicas, no es vano el resaltar algunos criterios definidores que, tanto la doctrina como el propio sistema normativo, han elaborado para la referida tarea.

A tal efecto, recordemos algunas precisiones del tratadista alemán Karl LARENZ:

"a) EL SENTIDO LITERAL. Toda interpretación de un texto ha de comenzar con el sentido literal. Por tal entendemos el significado de un término o de una unión de palabras en el uso general del lenguaje o, en caso de que sea constatable un tal uso, en el uso especial del lenguaje de quien habla, aquí en el de la ley respectiva. El enlace con el uso del lenguaje es el más evidente, porque se puede aceptar que aquél, que quiere decir algo, usa las palabras en el sentido en que comúnmente son entendidas. El legislador se sirve del lenguaje general porque y en tanto se dirige a los ciudadanos y desea ser entendido por ellos." (...)

b) LA CONEXION DE SIGNIFICADO DE LA LEY. Cuál de las múltiples variantes de significado que pueden corresponder a un término según el uso del lenguaje hace al caso cada vez, resulta, por regla general, aunque no siempre con toda exactitud, del contexto en que es usado. La conexión de significado de la ley determina, en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y palabras individuales; como también, al contrario, la comprensión de un pasaje del texto es co determinado por su contenido. (...) El sentido de la norma jurídica particular sólo se infiere, las más de las veces, cuando se le considera parte de la regulación a que pertenece." (...)

d) CRITERIOS TELEOLOGICOS-OBJETIVOS. Los fines que el legislador intenta realizar por medio de la ley son, en muchos casos, aunque tampoco en todos, fines objetivos del Derecho, como el aseguramiento de la paz y la justa resolución de los litigios, el "equilibrio" de una regulación en el sentido de prestar la máxima atención a los intereses que se hallan en juego, la protección de los bienes jurídicos y un procedimiento judicial justo. Además de ello, la mayoría de las leyes aspiran a una regulación que sea "conforme con la cosa". Sólo cuando se supone esta intención en el legislador, se llegará, por la vía de la interpretación, a resultados que posibilitan una solución "adecuada". (...)

La pregunta acerca de qué interpretación es "conforme a la cosa" sólo puede ser contestada si se toma en consideración en su singularidad y en su especial estructura la cosa de cuya regulación se trata en la norma a interpretar. Esto está claro, sobre todo, cuando una norma (o un complejo de normas) quiere regular un extenso sector de la vida, sin que puedan obtenerse de la ley indicaciones más concretas sobre la delimitación de este sector. A modo de ejemplo, de esto se trata en la norma que trata de "la prensa", "la ciencia", "el arte", "la competencia", las "profesiones liberales", "el régimen de seguros"."(LARENZ, Karl; Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Editorial Ariel, 1980, pp. 316, 325, 331-332)

            Por su parte, el ilustre Alberto Brenes Córdoba nos indica lo siguiente:

"59. Para la debida inteligencia de los textos legislativos cuando su redacción, a causa de ser obscura o defectuosa, da lugar a incertidumbre, es útil examinar el objeto que se propuso el legislador al estatuir tocante a la materia, lo mismo que los informes de las comisiones del Congreso, relativas al asunto, y las discusiones habidas en el seno del mismo cuando se estaba elaborando la ley, porque en esto siempre conviene atemperarse en cuanto quepa, a la intención del legislador, puesto que únicamente se trata de poner en ejercicio sus preceptos.

60. También el preámbulo de las leyes, así como la exposición de motivos que a veces las acompañan, sirven para orientar el criterio del juzgador en la investigación del concepto cierto, o al menos probable, del canon legislativo.

Cuando éste presentare sentido anfibológico, de suerte que pueda entenderse de dos o más modos diferentes, debe adoptarse el sentido que mejor armonice con el resto de la ley; y en caso de que uno de los sentidos que entrañe diere por resultado dejar la disposición sin efecto, conviene elegir el que sí lo produzca, porque siempre es de suponer que por medio de ella quiso el legislador alcanzar algún útil objetivo, y de ningún modo estatuir inútilmente." (BRENES CORDOBA, Alberto, Tratado de las Personas, San José, Editorial Costa Rica, 1974, pp. 42-43)

            A nivel de derecho positivo, encontramos las siguientes pautas de interpretación:

"Artículo 10. 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

            También, debe tenerse presente el criterio de interpretación contenido en el numeral décimo del Código Civil, en tanto preceptúa que: "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas."

            De tal suerte que, para los efectos que nos interesan, conviene realizar la labor de interpretación jurídica desde varios ángulos, empezando con la que se sustenta en los antecedentes legislativos que dieron lugar a la promulgación del texto bajo análisis.

            En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, resulta indispensable detenerse en el estudio del expediente legislativo Nº 7371, documento en el cual se dió el trámite pertinente para la discusión y aprobación del proyecto de ley que se convertiría en la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. De la revisión del citado expediente, se puede desprender que en lo que se refiere al artículo de nuestro estudio, existió una constante en el sentido de considerar que en los casos especiales por él regulados, la figura jurídica a utilizar lo era la concesión de dominio público. Así, desde la misma remisión del proyecto por parte del Instituto Costarricense de Turismo, el artículo 6º disponía lo siguiente:

"Artículo 6. En casos excepcionales, y para facilitar la construcción de plantas industriales, instalaciones portuarias y otros establecimientos similares, para cuyo funcionamiento es indispensable su construcción en las cercanías del mar, podrá concederse el uso del dominio público sobre las áreas de la zona marítimo terrestre que se requiera, incluyendo la zona protectora inalienable, siempre y cuando el interesado cuente con la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de las demás depedencias públicas facultadas para autorizar la operación de ese género de empresas. Las concesiones de uso de dominio público por un plazo mayor de veinticinco años requerirán la ratificación por parte de la Asamblea Legislativa.

Quien incurriere en cualesquiera de las infracciones contempladas en este artículo será castigado como autor de usurpación de dominio público con las penas establecidas en el artículo 227 del Código Penal, si el hecho no constituyere delito sancionado con pena mayor." (folio 012 del expediente legislativo Nº 7331)(1)

            La redacción de este artículo fue modificada por parte de la Comisión de Asuntos Jurídicos, la cual rindió un primer dictamen afirmativo de mayoría (folios 064, 065 y 066), en el cual se disponía, por medio del artículo 5º, lo siguiente:

"En la zona de protección inalienable no se permitirá ningún tipo de desarrollo, excepto las obras de infraestructura y construcción que en cada caso apruebe el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, atendiendo al indicado uso público, o que se trate del establecimiento y operación de instalaciones industriales de notoria conveniencia para el país, a desarrollarse con fundamento en una concesión de uso de dominio público.

En casos muy calificados, podrá también otorgarse concesión de uso de parte de la zona de protección para desarrollos turísticos de tal manera que el ancho de la zona de protección se reduzca, siempre y cuando concurran las siguientes condiciones:

a) Que no se impida o dificulte el uso público que se está ejerciendo de hecho al tiempo de formularse la solicitud;

b) Que el desarrollo sea de indiscutible conveniencia para el país;

c) Que la zona de protección que quedare disponible entre el desarrollo y el mar, sea suficiente para hacer posible el uso a que está destinada;

d) Que el concesionario se obligue a la consiguiente contraprestación económica que fijen las normas reglamentarias, así como a realizar en compensación, obras suficientes para habilitar la zona en que se localiza el proyecto, para ser destinado al uso y aprovechamiento público y

e) Que para todo lo anterior se oiga de previo el criterio razonado del Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y a la Municipalidad en cuya jurisdicción se trate de realizar el desarrollo.

Cuando se trate de esteros y manglares, tal autorización no podrá otorgarse sin que previamente se haya recabado el criterio técnico de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura, sobre la bondad del proyecto y sus consecuencias en las condiciones ecológicas de dichos lugares. Es obligación de las municipalidades coadyuvar con el Estado en la vigilancia del cumplimiento estricto de las disposiciones legales aplicables a la zona de protección inalienable, así como en su cuido y mejoramiento."

            Sin embargo, una vez en Plenario, se consideró oportuno que el proyecto fuera devuelto a la Comisión citada, por la existencia de una gran cantidad de mociones que pretendían introducir reformas al articulado en general. En virtud de ello, a la hora de discutirse el numeral sexto, se emitieron criterios divergentes sobre la conveniencia de que fuera la Contraloría General de la República el órgano estatal encargado de aprobar las prórrogas de las concesiones (ver folios 549, 550), amén de la oportunidad de la utilización del vocablo "arrendamientos" para este numeral. De tal suerte que el diputado Fernández Rothe manifestara:

"Debíamos (sic) de ponernos de acuerdo en un aspecto que considero de suma trascendencia. No hablemos en este proyecto, de arrendamiento, que se hable de concesiones, que es el término jurídico que cabe.

Una concesión, y no un arrendamiento. Hay una gran diferencia jurídica para la interpretación de la ley. Los arrendamientos tienen menos formalidades para concederse que las concesiones.

Es de mucha trascendencia el asunto, para no llenarlo de la solemnidad suficiente por parte de la Asamblea, si es que queremos poner coto a los abusos constantes que se han cometido en las playas de Costa Rica." (folio 550)

            Esta intervención generó diversas manifestaciones, en contra y a favor, acerca de si el término idóneo para definir la relación jurídica entre el Estado y el particular lo era el arrendamiento o la concesión.

            De modo que, al final se presentó por parte del Diputado Chen Lao la siguiente moción con respecto al numeral 6º:

"En zonas carentes de aptitud turística, en casos excepcionales y para facilitar la construcción de plantas industriales, instalaciones portuarias y otros establecimientos similares, para cuyo funcionamiento es indispensable su construcción en las cercanías del mar, la Municipalidad respectiva podrá conceder el uso del dominio público sobre las áreas de la zona marítimo terrestre que se requiere, incluyendo la zona inalienable, siempre y cuando el interesado cuente con la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de las demás dependencias públicas facultadas para autorizar la operación de ese género de empresas. Las concesiones de uso de dominio público, requerirán el refrendo de la Contraloría General de la República, pero cuando el término exceda de quince años o las prórrogas pasen de ese término, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa." (ver folios 553-554).

            La noción que se manejaba en la Comisión de Asuntos Jurídicos acerca de que se requería concesión para las edificaciones en la zona inalienable se encuentra reiterada en las discusiones posteriores que se dieron a la aprobación del anterior artículo (vid. folios 621, 623, 1139).

            Sin embargo, la primera vez que se incluye la frase "autorizar el uso" se debió al trabajo de una Subcomisión encargada de ordenar el articulado del proyecto. Dicha Subcomisión varió la numeración de la disposición que aquí interesa, asignándole el ordinal 15, con la siguiente redacción:

"No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, en las zonas carentes de aptitud turística, en casos excepcionales, se podrá autorizar el uso del dominio público sobre las áreas de la zona marítimo terrestre incluyendo la zona inalienable que sean necesarias para facilitar la construcción de plantas industriales, instalaciones portuarias y otros estrablecimientos similares, para cuyo funcionamiento sea indispensable su construcción en las cercanías del mar, siempre y cuando el interesado cuente con la autorización expresa del Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y demás instituciones estatales, facultadas para autorizar la operación de este tipo de empresas. Estas concesiones requieren el refrendo de la Contraloría General de la República, pero cuando su vigencia exceda de quince años, o sumadas las prórrogas superen ese término, requieren ser aprobadas por la Asamblea Legislativa.

Asimismo, quedan exceptuadas de las disposiciones del artículo anterior las obras de infraestructura y construcción que en cada caso aprueba el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Instituto Costarricense de Turismo y la respectiva municipalidad, atendiendo al uso público a que se destinen o que se trate del establecimiento y operación de instalaciones industriales o turísticas de notoria conveniencia para el país. Cuando se trate de esteros o manglares, tal autorización no podrá otorgarse sin que previamente se haya recabado el criterio del Ministerio de Agricultura y Ganadería, sobre sus consecuencias en las condiciones ecológicas de dichos lugares. Las municipalidades respectivas serán responsables del cumplimiento de esta disposición, así como del cuidado y conservación de dichas zonas."

            Como se aprecia, la utilización del término "autorizar el uso" se equipara con el de "concesiones" y dado que el trabajo de conformar este artículo correspondió a una Subcomisión, es dable sostener que se quiso mejorar la redacción del artículo, aunque no variar el sentido que al mismo la Comisión Permanente ya le había atribuido. Mejora en la redacción que, evidentemente, encierra una confusión doctrinal entre las nociones de autorización y concesión. Sin embargo, de la manera transcrita supra (2), el artículo pasó a conocimiento del Plenario legislativo (vid. folios 1035, 1042), asignándosele el numero 16.

            En este punto del estudio es preciso señalar que, pese a las múltiples discusiones que se generaron acerca del proyecto de Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, discusiones que fueron causantes de amplios debates en torno a una redacción de consenso de los artículos que lo conformaban, se dio la circunstancia de que el Plenario tomara como base de discusión final una redacción propuesta por el Diputado Torres Vincenzi, comprensiva de todo el articulado del proyecto (vid. Folios 1197, 1221, 1306, 1387). Según los promoventes de este texto sustitutivo:

"No se trata de un nuevo texto en el cabal sentido de la palabra, sino que el texto que surgió de la Comisión de Asuntos Jurídicos es el que se tomó en cuenta, con un ordenamiento distinto o más técnico, introducido por el Diputado Torres Vincenzi y recogiendo algunas enmiendas que son producto de reiteraciones de mociones que fueron presentadas en la Comisión y fueron rechazadas. Realmente no hay, pues, nada nuevo, o verdaderamente nuevo." (vid. folio 1307)

            En la nueva versión del proyecto, el artículo que nos interesa se redactó de la siguiente manera: "Artículo 19. En casos excepcionales, como la construcción de plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o artesanal, de obras portuarias u otros establecimientos o instalaciones similares para cuyo funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar, se podrá autorizar el uso de las áreas de la zona marítimo terrestre que fueren necesarias para facilitar su edificación y operación siempre que se cuente con la aprobación expresa de la municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sin embargo, cuando su vigencia exceda de quince años o sus prórrogas sumadas al plazo original sobrepasen de ese plazo, se requiere autorización legislativa." (folio 1200)

            Pese a que la eliminación del uso del término "concesión" no se explica por parte del promovente de la nueva versión al artículo en comentario, las discusiones que se dieron con posterioridad revelan que era la intención de los legisladores que dicha figura jurídica fuera la aplicable en los supuestos que regulaba la norma:

" Aún más, Diputado Ferrerto Segura, se pueden conseguir concesiones en la zona pública, de acuerdo con lo que dice el artículo 19, que dice que en casos muy especiales se podrá otorgar concesiones en la zona pública para construcciones de muelles, etc., por 15 años; a eso me refería cuando decía que nadie va a hacer una instalación bien hecha si la concesión es por 15 años y después tiene que venir a la Asamblea Legislativa.

Se había dicho en un principio de concesiones de 25 años, eso traía el dictamen de mayoría anterior; no sé por qué razón se bajó a 15 años. Quisiera oír razones técnicas porque hacer un muelle, al menos que sea de madera de mangle, puesta bien, porque después de 15 años se cae podrido. No sé cuál fue el criterio que privó en la Comisión para rebajar ese plazo.

DIPUTADO FERRETO SEGURA: Señor Diputado Altmann Ortiz, sería bueno que le diera una releída al proyecto, porque cuando se hable de concesiones legales, se trata de que hay algunos artículos que se refieren a obras industriales de infraestructura; entonces hay normas que se refieren a ese tipo de construcciones e instalaciones, hay varias normas que se refieren a eso y por supuesto, el Estado está, según esta ley, ampliamente facultado para hacer uso de la zona marítimo terrestre para construcciones o instalaciones de este tipo, y huelga decer, por ejemplo yo lo considero así en relación con el Pacífico, que en el futuro entre esas posibles instalaciones estarán las posibles instalaciones para la explotación del petróleo de la zona del Pacífico que se considera que tiene yacimientos, y que es zona que está a la orilla del mar, y también dentro de una parte del propio territorio, en la llamada plataforma continental. (...)

DIPUTADO ALTMANN ORTIZ: Como no, señor Diputado, si a eso iba. Lo que pasa es que usted se me está adelantando; yo le rogaría, Diputado Ferreto Segura, que debemos ver más cuidadosamente el proyecto los dos, tanto usted como yo, porque en el artículo 19 se dice todo lo contrario, dice que se pueden construir y no para plataformas de explotación de petróleo, dice que en casos excepcionales, como la construcción de plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva de obras portuarias y otras instalaciones o establecimientos similares, para cuyo funcionamiento es indispensable su ubicación en las cercanías del más, se podrá autorizar en la zona marítimo terrestre, incluso en la zona pública.

Lo que quisiera preguntarle es qué complejo industrial se va a establecer en esas zonas si dentro de 15 años se le cancela su concesión." (folios 1414-1416)

            Por último, cabe acotar que la versión definitiva del artículo, bajo el numeral 18, no tuvo mayores diferencias de aquella propuesta por el Diputado Torres Vincenzi en su proyecto sustitutivo. (vid. Folios 1508-1509)

            Con base en los datos obtenidos del expediente legislativo de marras, es dable concluir que en lo que se refiere a la pauta de interpretación jurídica que busca la intención del legislador, es criterio de esta Procuraduría General que el artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre regula casos excepcionales en los que se pueden otorgar concesiones que impliquen edificaciones permanentes en el área de regulación de dicho cuerpo legal. Ciertamente, la redacción que al final se dio a la disposición que se estudia no resultó la más feliz, pero ello no permite desvirtuar que los antecedentes de su discusión son claros y concordantes en el sentido de que la figura jurídica para las situaciones allí contempladas sería la concesión.

            Nótese que, en abono de lo expuesto, el mismo hecho de dejar contemplada la necesaria autorización legislativa para aquellas situaciones que excedan los quince años de vigencia tiene sentido en tanto se entienda que se trata de una concesión, ya que, de considerar que se trata de un permiso de uso, la participación del Congreso sería inconsencuente con las funciones de ese Poder de la República.

            No resulta ocioso indicar que, además de lo analizado, se tuvo a la vista los expedientes legislativos de las leyes Nº 6951 de 29 de febrero de 1984 y Nº 7210 de 23 de noviembre de 1990, que vinieron a afectar, directa o indirectamente, el contenido del artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. En este sentido, no se encontraron datos que permitan acceder a un criterio de interpretación distinto del que hasta este momento se ha venido realizando.

            Por otra parte, y en lo que se refiere a los criterios literales y de conexión con el resto de la ley, esta Procuraduría se permite los siguientes comentarios. La sola lectura del numeral 18 de la Ley Nº 6043 no nos permite arribar a una conclusión unívoca de la intención que el legislador tuvo a la hora de su utilización en la disposición normativa de comentario. Nótese que "autorizar el uso" no es un término jurídico equivalente a la "concesión" o al mismo "permiso de uso". De tal suerte que la sola interpretación literal del término no nos indique, con certeza, la conclusión que precisamente es la base de la consulta que nos ocupa. Sin embargo, lo que si es dable rescatar del enunciado del artículo es que nos encontramos en presencia de obras estructurales que se fijarán de modo permanente en la zona marítimo terrestre, y necesariamente cercanas al mar. No puede ser otra la conclusión toda vez que no podría pensarse en "... plantas industriales, obras portuarias, programas de maricultura u otros establecimientos o instalaciones similares..." que sean removibles o trasladables a libre disposición de los interesados, ya que tal aseveración resulta contraria a la misma lógica de la regulación que persigue la norma.

            Lo dicho sobre la imposibilidad de considerar las específicas obras que se incluyen dentro del artículo 18 como de carácter no permanente, nos liga a las conclusiones emitidas en el dictamen C- 100-95 de esta Procuraduría General. Como se indica acertadamente en el criterio de la asesoría legal que se acompaña en su consulta, los "permisos de uso" son inaplicables, por principio, a aquellas situaciones en las que se requiere fijar, de modo permanente, una determinada edificación en la zona marítimo terrestre:

            En lo que toca a la zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, puede aceptar sobre sí el otorgamiento de permisos de uso, con todas las características que aquí hemos expuesto.

            De hecho, al no ser posible jurídicamente otorgar concesiones en las zonas turísticas de la zona marítimo terrestre sin plan regulador, la única figura que cabe aplicar, desde el punto de vista de la teoría del dominio público, es el permiso de uso.

            No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado:

"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ... (Marienhoff, op.cit., ps. 327-328).

            De manera que, para la zona marítimo terrestre de nuestro país, solamente podrían admitirse permisos de uso que reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador." (Dictamen C-110- 95, de 10 de mayo de 1995)

            Si examinamos la norma en su relación con el contexto en el que se ubica, notamos que, precisamente a raíz de las mutaciones que tuvo en el trámite legislativo de que fue objeto, su ubicación en el Capítulo II (Zona Marítimo Terrestre) parece inadecuada, pues debe recordarse que originalmente la norma era comprensiva de varias excepciones a la ocupación de la zona pública. De tal suerte que, en algún momento(3), lo que actualmente está recogido como disposición en el artículo 22 de la Ley Nº 6043 era parte del artículo 18, aunque no se especifiquen las razones por las cuales se dio la separación en dos normas. Sin embargo, dada esa génesis común, es claro que ambas tienen incidencia sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre, circunstancia que nos lleva a los siguientes razonamientos.

            De conformidad con el artículo 39 de la Ley en comentario, únicamente en la zona restringida se pueden otorgar concesiones, salvo las excepciones contempladas en la ley. De tal suerte que, esas excepciones, pueden entenderse referidas a aquellas situaciones en que sea dable otorgar concesiones en la zona pública, situaciones que, como se deduce de su lectura, es la contemplada en el artículo 18, así como también en el artículo 22. Ciertamente, el artículo 20 del mismo cuerpo normativo indica que solo por vía de excepción se pude ocupar la zona pública, pero el término "ocupación" no nos indica bajo que forma jurídica (permiso o concesión) se va a dar tal situación. La duda sobre el alcance de dicho sustantivo se elimina, en primer término, de la relación del artículo 18 con respecto a los numerales 30, 50 y 51, toda vez que en la Ley Nº 6043 cuando se regula el instituto de la prórroga, se hace con relación a las concesiones. En segundo término, en lo que respecta al artículo 22, es claro que la forma jurídica que adoptan las instalaciones turísticas estatales lo es la concesión, dado lo dispuesto por el artículo 28 de la misma Ley, en su párrafo segundo. De tal suerte que, para estos casos de excepción, resulta consecuente afirmar que la "ocupación" de la zona pública se da por vía de la concesión.

            Por último, en lo que respecta al criterio de interpretación que se deriva de los artículos 10 de la Ley General de la Administración Pública y del 10 del Código Civil son oportunas las siguientes reflexiones finales:

            Si se estima que para una mejor protección y defensa de la zona marítimo terrestre, en específico de la zona restringida, el único medio a través del cual se puede autorizar su uso por parte de los particulares lo es vía concesión (artículo 39 de la Ley Nº 6043) es dable sostener que, a mayor razón, la forma en que excepcionalmente se utilice la zona pública lo debe ser por un instrumento jurídico de igual o mayor trascendencia. En otras palabras, dado que es precisamente la zona pública la que se trata de preservar para un uso general de todos los habitantes, es claro que la forma idónea para determinar cuándo resulta procedente acogerse a una de las excepciones contempladas en el artículo 18 lo es, precisamente, utilizando el trámite de las concesiones. A contrario sensu, no es viable pensar que, por su carácter permanente, las instalaciones u obras que se edifiquen al amparo del ya tantas veces citado numeral de la Ley Nº 6043 se vayan a autorizar por la vía del simple "permiso de uso", pues se iría en contra de los postulados básicos del mismo cuerpo normativo que busca una efectiva defensa y preservación de nuestra zona marítimo terrestre.

II. Conclusión.

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la autorización que se regula en el artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre debe entenderse en el sentido de que, en esos supuestos, se requiere la obtención de una concesión. De tal suerte que, a su vez, no sea permisible aceptar el "permiso de uso" para tales supuestos.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROFESIONAL III

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^{(1) En adelante, cada vez que se indique un número de folio se entenderá que corresponde al expediente legislativo Nº 7331, salvo expresa indicación en contrario.}

^{(2) Salvo una leve variante en el sentido de incluir la siguiente adición a la frase "autorizar el uso el dominio público"; "...sobre las áreas de las zonas públicas y de uso restringido...".}

^{(3) Vid supra, páginas 6 y 7.}