C-258-95

15 de diciembre de 1995

Señor

Ing. Carlos Roesch Carranza

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Turismo

S. D.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República tenemos el gusto de dar respuesta a su estimable oficio Nº PE-1033- 95, de 1º de diciembre último, en virtud del cual solicita nuestro criterio en torno a la validez de una comunicación realizada por la Comisión Reguladora de Turismo a las empresas de "Rent a car", en la cual se les informó que la prórroga de sus contratos turísticos se realizaría en conformidad con la normativa vigente al momento de entrar a regir esa prórroga.

I. ANTECEDENTES:

            El referido oficio, así como el informe legal que se presenta conjuntamente, informan de los antecedentes de lo consultado, en los términos que a continuación se indican.

            La Comisión Reguladora de Turismo, en sesión Nº 369 del 20 de abril del año en curso, conoció el dictamen Nº DL-328-95 de Asesoría Legal, relacionado con la prórroga de los contratos turísticos de las empresas de arrendamiento de vehículos, otorgados en conformidad con la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico.

            En los citados contratos se establece una cláusula según la cual se considerarían prorrogados en forma automática, por períodos iguales de seis años, si ninguna de las partes manifiesta lo contrario dentro de los dos meses anteriores a su vencimiento.

            Ahora bien, al momento de suscribirse los contratos originales, la normativa establecía una exoneración del 100% en la adquisición de los vehículos, así como otros beneficios adicionales. Posteriormente, el porcentaje de exoneración fue reducido al 50%, al entrar en vigor la Ley Nº 7293 de 31 de marzo de 1992.

            Con fundamento en la normativa aplicable y en las conclusiones contenidas en el dictamen Nº C-197-94 de esta Procuraduría, el pronunciamiento legal antes mencionado señaló:

"... una vez que se de el vencimiento del plazo de los contratos turísticos en consulta, los mismos podrían continuar únicamente bajo la normativa vigente al entrar a regir la prórroga, sea la ley Nº 6990, modificada por la Ley Nº 7293, por lo que dichas empresas únicamente podrán seguir gozando de un beneficio del 50% de exoneración para la adquisición de los vehículos correspondientes, para lo cual deberá acordarse la redacción de los respectivos addenda que sean necesarios, a efectos de hacer constar la nueva situación...".

            La Comisión, en la referida oportunidad, acordó: "ACOGER EL DICTAMEN LEGAL DL-328-95 DE FECHA 12 DE ABRIL DE 1995 EN TODA SU EXTENSION Y COMUNICAR A TODAS LAS EMPRESAS DE RENT A CAR". Ejecutando el acuerdo tomado por la Comisión Reguladora, su Secretaría envió un oficio a las empresas de "Rent a car", en el cual se transcribió tanto el criterio legal como el acuerdo de la Comisión.

II. OBJETO DE LA CONSULTA:

            A la Comisión Reguladora de Turismo, le asaltan dos dudas concretas en torno a la validez de la notificación antes dicha:

1.- "Primeramente, en referente [sic] a si el contenido de la comunicación es suficiente como acto jurídico necesario para la comunicación al particular, de conformidad con la cláusula quinta transcrita, de que no se le prorrogará su contrato turístico en los mismos términos. Lo anterior, por cuanto podría considerarse dicha comunicación como un acto de tipo general y no particular, claro y preciso, según lo requieren los artículos 120, 130 y 132 de la Ley General de la Administración Pública. El criterio de nuestra Dirección Legal que se adjunta, es que tal acto, según se emitió, cumple con las condiciones de particularidad, claridad y precisión exigidas por la normativa y que por lo tanto surten los efectos deseados sea el evitar la prórroga automática prevista...".

2.- "En segundo término, surge la duda en lo referente a la validez de dicha comunicación según el momento en que esta [sic] deba darse, ya que como lo indica la cláusula, la comunicación para evitar la prórroga, debe hacerse dentro de los dos meses previos al vencimiento, por lo que no es claro si ésta podrá ser válida, si se realiza fuera de ese término, pero antes del vencimiento del plazo, es decir, si se realiza aún antes de que empiecen a correr los dos meses allí previstos. Lo anterior, por cuanto consideramos que el bien jurídico tutelado es el que la empresa se encuentre enterada con suficiente antelación respecto a la situación de su contrato turístico (prórroga o no prórroga), lo cual siempre se estaría protegiendo aún si de comunica con antelación".

III. INADMISIBILIDAD DE LA GESTION PLANTEADA:

            Se desprende de la propia consulta y del criterio legal que la acompaña, que en la especie nos encontramos ante la solicitud de un pronunciamiento para un caso concreto, a saber, si resulta válida la notificación efectuada por la Comisión Reguladora de Turismo a las empresas de "Rent a car", respecto a la no prórroga de sus contratos en los mismos términos dispuestos originalmente.

            La Procuraduría General de la República ha manifestado en anteriores oportunidades que este órgano consultivo no puede sustituir a la Administración activa en la resolución de casos concretos y que tampoco puede juzgar la validez de sus actos en particular; motivo por el cual nos encontramos imposibilitados para emitir pronunciamiento alguno en esta oportunidad. Así, por ejemplo, mediante el dictamen C-194-94, de 15 de diciembre último, expresamente se dijo:

"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y en el numeral 175 del Código Municipal, según la reciente reforma que sufriera este último.

Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. A este último respecto, debe apreciarse que el asesoramiento técnico jurídico que, para adoptar una decisión específica, reclama la Junta Directiva del S.N.E., ya le ha sido proporcionado por la Oficina de Servicios Legales del mismo ente".

            Una situación similar a la descrita es la que se presenta en la consulta que ahora se nos plantea.

            En ésta, se nos insta a ponderar una actuación concreta el Instituto consultante -de cara previsiblemente a alguna gestión impugnativa de los interesados-, en relación con la cual incluso su Departamento Legal ya externó criterio técnico-jurídico.

            Entrar a valorar la validez de la notificación que efectuara la Secretaría de dicha Comisión, es una labor que escapa a las competencias propias de este Despacho. En caso de conflicto con los administrados, el mismo tendría que ser dilucidado por los tribunales de justicia, que son los únicos con competencia para analizar y declarar la validez o no de un acto administrativo concreto; autoridad a la que tampoco podemos sustituir.

            Sin perjuicio de lo anterior y en un afán de colaboración y asesoramiento jurídico con el Instituto consultante, consideramos conveniente hacer algunas reflexiones sobre aspectos relacionados con el objeto de esta consulta, que podrían orientar a la Administración para la solución de situaciones futuras.

IV. LA EVENTUAL PRORROGA DE LOS CONTRATOS TURISTICOS SUSCRITOS CONANTERIORIDAD A LA PROMULGACION DE LA LEY Nº 7293:

            Mediante pronunciamiento Nº C-197-94, del 22 de diciembre de 1994, esta Procuraduría analizó la naturaleza no negocial de los denominados "contratos turísticos" -regulados por la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico-, recapitulando al efecto las principales conclusiones ofrecidas por dictámenes anteriores.

            En tal ocasión, también se examinó el alcance de los derechos adquiridos de aquellos sujetos que los suscribieron con anterioridad a la promulgación de la Ley Nº 7293, toda vez que ésta eliminó o redujo algunos beneficios fiscales asociados a dichos "contratos". A este respecto, se sostenía:

"... los empresarios que se encuentran en tal circunstancia, tienen derecho a que su situación jurídica sea mantenida a pesar de la reforma del régimen legal correspondiente, como consecuencia de la doctrina de los derechos adquiridos y, además, en virtud del principio de intangibilidad del acto administrativo legal ...".

            En el anterior contexto, nos pronunciábamos también sobre el régimen aplicable a los beneficios sujetos a prórroga, del siguiente modo:

"Ahora bien, retomando el asunto que nos ocupa, el punto consultado debe resolverse considerando la naturaleza de una eventual prórroga del «contrato», como un derecho adquirido o como una simple expectativa de derecho, como bien sitúa el problema el Instituto consultante.

Sobre el punto debe quedar claro que también en esta materia se impone una interpretación restrictiva, de suerte que la regla es entender que tales prórrogas no constituyen un derecho adquirido para la empresa, sino una simple expectativa de derecho. Lo anterior, por cuanto tales prórrogas han de considerarse esencialmente sujetas a que la continuidad de los incentivos correspondientes, siga contribuyendo a la realización de la política que se fomenta, según la adecuada ponderación que al efecto efectúe la Administración.

Viene de lo expuesto que, si al momento de resolver una eventual prórroga, el beneficio de que se trate ha desaparecido del ordenamiento, no podría éste serle acordado a ningún administrado".

            Lo sostenido en el dictamen de mérito, que es del caso ratificar ahora integralmente, debe ser complementado con lo que de seguido se considera, en relación con las eventuales prórrogas de los "contratos" y el carácter "automático" que aquéllas pueden revestir.

            Cuando la Administración dispone prorrogar el "contrato", extiende temporalmente el vínculo jurídico correspondiente con el particular, de suerte que se prolonga el tratamiento fiscal de favor. Dicha decisión discrecional debe, en principio, ser manifestada en forma expresa; y, de no producirse esa manifestación, hemos de entender extinguido tal vínculo. Empero, la mencionada cláusula de los "contratos turísticos de arrendamiento de vehículos" quiebra la anterior regla, en el sentido de presumir una decisión favorable a la prórroga ante el silencio o inercia de la Administración; razón por la cual, sólo la expresión de una voluntad negativa de ésta, plasmada en la respectiva notificación, es capaz de enervar la renovación del referido vínculo.

            No obstante lo anterior, sea que la decisión administrativa favorable a la prórroga se manifieste de una forma u otra, lo cierto es que en todo caso el alcance de los privilegios que se renuevan, nunca podría exceder los límites establecidos en la normativa vigente en el momento de producirse tal prórroga.

            Por lo anterior, en el supuesto de "prórroga automática" de los contratos turísticos de que disfrutan las empresas de "Rent a car", los beneficios correspondientes quedan de pleno derecho reajustados a lo que establezca la normativa vigente en el preciso instante en que se está produciendo la prórroga. Dicho en otros términos: resulta innecesaria la notificación al interesado a efectos de entender que la renovación del vínculo administrativo se produce en los términos de la nueva legislación. Todo ello, entre otras cosas, porque nadie puede alegar desconocimiento de la ley debidamente promulgada; ley que es, precisamente, la fuente primaria y base de ese régimen tributario especial. La notificación, por el contrario, sí sería indispensable si la pretensión de la Administración fuera no revitalizar la relación de especial sujeción creada con el particular.

            A la luz de todo lo expuesto en el presente apartado, pareciera que la discusión suscitada sobre la validez de la comunicación dirigida a las empresas de "Rent a car" es, a todas luces, bizantina.

V. CONCLUSION:

            De conformidad con lo expuesto y en atención a lo preceptuado en el numeral 5º, en relación con los artículos 2º, 3º inciso b) y 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, lamentablemente no podemos acceder a lo solicitado por tratarse de un caso concreto.

            Corresponderá a la Administración activa dar adecuada solución al mismo y a los tribunales de justicia resolver cualquier conflicto intersubjetivo que de ahí surja, sin que resulte lícito que este órgano consultivo se sustituya a los mismos mediante la emisión de un dictamen vinculante.

            En todo caso y para la solución de asuntos como en el que nos ocupa, téngase presente lo dicho por esta Procuraduría en torno a la naturaleza jurídica de los contratos turísticos y respecto a los alcances de una eventual prórroga de los mismos, así como las importantes precisiones contenidas en las anteriores líneas.

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Del señor Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo, atentamente se suscriben,

Dr. Luis Antonio Sobrado González         Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO ABOGADO       ASISTENTE