C-260-95

15 de diciembre de 1995

Ingeniera

Ana Lorena Guevara Fernández

Directora Ejecutiva

Oficina Nacional de Semillas

S. O.

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio Nº ONS 109-95 D.E. del 24 de mayo del presente año (recibido en este Despacho el primero de junio), mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con los siguientes puntos:

"1. Procedimiento correcto para que el Ministerio de Agricultura y Ganadería nombre a los miembros de Junta ?

Incluye si necesariamente debe ser el Ministro quien los nombre y si la terna debe existir ?

2. Es necesario que los miembros de las ternas sean funcionarios de Institución o Sector a quien representan?

3. Cuál es el ámbito del término: "nivel técnico especializado" que deben tener los miembros de Junta Directiva ? Para los representantes de Instituciones; qué tipo de requisito deben cumplir: a nivel académico y laboral (Profesional, Jefe de Departamento)? Inclusive para el representante de los productores de semilla: debe ser productor o un representante electo por ellos con el carácter especificado ?"

            Para lo anterior, se adjunta a la gestión el criterio legal de la Dirección Jurídica de ese Ministerio, mediante memorándum Nº 021-95 con fecha de recibido en la Oficina Nacional de Semillas de 16 de mayo de 1995, suscrito por la Licda. Rosario Salazar Delgado, el cual llega a las siguientes conclusiones:

"Conforme al artículo 16 de la Ley de Semillas el procedimiento a utilizar para el nombramiento de los funcionarios de la Junta Directiva es:

1- El Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Consejo Nacional de Producción, el Laboratorio Oficial y la Oficina de Planificación Nacional y los Productores de Semillas harán la escogencia entre sus funcionarios o miembros y enviarán al Señor Ministro de Agricultura y Ganadería una terna a fin de que sea la escogencia del señor Ministro la que determine quienes serán los nuevos miembros de la Junta Directiva por un plazo de dos años.

2- Conforme lo indica el párrafo anterior es necesario que el funcionario a nombrar sea representante de alguna de las instituciones públicas mencionadas. De lo anterior se deduce que en el espíritu del Legislador se mantuvo la idea de que estén representados en la Oficina Nacional de Semillas los sectores realmente interesados en el buen funcionamiento de nuestra Oficina y que sean funcionarios de esas instituciones las personas elegidas.

3- Nivel Técnico Especializado se refiere a que los funcionarios nombrados como integrantes de la Junta Directiva, deben ser profesionales en áreas afines al funcionamiento de nuestra Oficina, de conformidad con los procedimientos y requisitos que exige el Reglamento de Especialidades del Colegio respectivo."

I.- PROCEDIMIENTO PARA EL NOMBRAMIENTO DE LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA OFICINA NACIONAL DE SEMILLAS

            El procedimiento para el nombramiento de los miembros que componen la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, lo establece el artículo 16 de la Ley Nº 6289 de 4 de diciembre de 1978, que a la letra dispone:

"Artículo 16º.- La Oficina Nacional de Semillas estará regida por una Junta Directiva de cinco miembros, a un nivel técnico especializado, compuesta por un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería, un representante del Consejo Nacional de Producción, un representante del laboratorio oficial, un representante de la Oficina de Planificación Nacional y un representante de los productores de semillas. Los nombramientos los hará el Ministerio de Agricultura y Ganadería de conformidad con ternas que solicitará a los organismos correspondiente. Los miembros durarán dos años en sus cargos."

            Sobre este mismo particular, el Reglamento a la Ley de Semillas D.E. No. 12907-A de 7 de julio de 1981 y sus reformas, es omiso en cuanto al procedimiento a seguir para designar a los miembros que conforman la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, limitándose a indicar que sus miembros deberán cumplir, además de los requisitos exigidos por la ley, las condiciones de ser ciudadanos en ejercicio de sus derechos civiles y ser costarricenses por nacimiento o naturalización (artículo 15 incisos a y b). Advierte además dicho Reglamento, quienes no podrán ser electos como miembros de la citada Junta y en qué casos éstos serán removidos durante el período para el cual fueron electos (artículos 16 y 17 del Reglamento).

            Partiendo entonces de lo dispuesto en la Ley No. 6289, se puede indicar que la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas se encuentra integrada por los miembros representantes que expresamente señala el numeral 16º antes transcrito, quienes son de nombramiento del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

            Ahora bien, al disponer la norma que nos ocupa que "los nombramientos los hará el Ministerio de Agricultura y Ganadería", debe entenderse que en la especie se trata del jerarca de dicho Ministerio al que le compete tal designación, sea, al Ministro, actuando éste en su condición de órgano jerárquico superior del Ministerio del ramo, tal y como lo prevé en este sentido el artículo 28 incisos 1 y 2.i de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el numeral 51 de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ley Nº 7064 de 29 de abril de 1987, que a la letra expresa:

"Artículo 51.- Las unidades administrativas que constituyen la estructura del Ministerio de Agricultura y Ganadería estarán bajo la dirección jerárquica siguiente:

a) El Ministro será el superior jerárquico de la institución; le corresponden las funciones que le confieren la Constitución Política, la Ley General de la Administración Pública y demás leyes atinentes, así como las que le asigne el Presidente de la República dentro del campo de su competencia..."

            Asimismo, es oportuno tener presente que en casos de ausencia temporal del Ministro del ramo, es de aplicación lo dispuesto por el artículo 47 inciso 3 de la Ley General de la Administración Pública, al prever que "los Viceministros sustituirán en sus ausencias temporales a los respectivos Ministros, cuando así lo disponga el Presidente de la República".

            Finalmente, en punto a determinar si previo a llevar a cabo los nombramientos que nos ocupan, debe existir o no una "terna", definiéndose ésta como aquel "grupo o conjunto de tres personas, propuestas para que sea designada entre ellas la que ha de desempeñar un puesto" (Guillermo Cabanellas. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Ed. HeliastaS.R.L., 21 Edición, 1989, Tomo VIII, página 52), la respuesta evidentemente tiene que ser afirmativa, por cuanto es una exigencia expresa impuesta por la propia Ley de Creación de la Oficina Nacional de Semillas No. 6289.

            Nótese que el numeral 16 de la Ley de cita, en su último párrafo advierte con claridad meridiana que los nombramientos los hará el Ministerio de Agricultura y Ganadería (entiéndase, según el anterior razonamiento jurídico, el Ministro del ramo como órgano superior jerárquico), "de conformidad con ternas que solicitará a los organismos correspondientes".

            La norma es sumamente puntual en cuanto a que el Ministerio de Agricultura y Ganadería "solicitará" (como sinónimo de "requerimiento formal") las ternas a los organismos correspondientes, para hacer los nombramientos respectivos.

            Dicha disposición no es una mera facultad legal, sino que, por el contrario, constituye una norma legal imperativa, sea, de acatamiento obligatorio por parte del Ministro. Este, como órgano jerárquico superior del Ministerio de Agricultura y Ganadería, deberá, necesariamente, hacer los nombramientos de los miembros de la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, de conformidad con las ternas que solicitará a los organismos correspondientes.

            En relación con los puntos que son objeto de análisis en este primer apartado, es descriptiva la intervención que tuvo el Ing. Horacio Zúñiga, Jefe de la División de Fomento del Consejo Nacional de la Producción, ante la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa (Acta No. 48 de la sesión extraordinaria celebrada a las 13:30 horas del 14 de junio de 1978), cuando refiriéndose a estos temas expresó:

"...Se incluye una Junta Directiva a nivel técnico. Insistimos en esto porque estimamos que no debe haber ningún tipo de participación política, porque se trata de un organismo sumamente importante para el desarrollo agrícola nacional. Además, otro aspecto que varía es que se le da al Ministerio el nombramiento de la directiva, por medio de ternas que presenten los organismos que están incluidos en la clasificación, con el fin de que no se pueda variar esa concepción de que sea a nivel técnico el nombramiento de la Junta Directiva... pero siempre el Ministro tendrá la oportunidad de nombrar de la terna a quien le parezca..."

            En consecuencia, el procedimiento a seguir para la designación de los miembros de la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, está dado en el artículo 16 de la Ley No. 6289 de 4 de diciembre de 1978, el cual consiste en que el Ministro de Agricultura y Ganadería (como órgano jerárquico superior del Ministerio del ramo) es el que hará dichos nombramientos, requiriendo o solicitando necesaria y previamente, para tal efecto, las respectivas ternas a los organismos correspondientes.

II. ¿ES NECESARIO QUE LOS MIEMBROS DE LAS TERNAS SEAN FUNCIONARIOS DE LA INSTITUCION O SECTOR A QUIEN REPRESENTAN ?

            Con respecto a si es necesario que las personas que conforman la terna, sean funcionarios de la institución o sector a quien representan, es importante volver a recordar el contenido del párrafo objeto de análisis:

""Artículo 16º.- La Oficina Nacional de Semillas estará regida por una Junta Directiva de cinco miembros, a un nivel técnico especializado, compuesta por un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería, un representante del Consejo Nacional de Producción, un representante del laboratorio oficial, un representante de la Oficina de Planificación Nacional y un representante de los productores de semillas..."

Es fácil notar que el artículo antes transcrito se limita a indicar que la conformación de dicha Junta Directiva, estará compuesta por los "representantes" de las entidades o sector que ahí se cita, sin llegar a exigir, de manera expresa, que tales personas sean, necesariamente, funcionarios de las entidades o sector que representan.

En este sentido es conveniente recurrir al espíritu o finalidad que tuvo el legislador, al momento de redactar la norma que ahora nos ocupa interpretar.

Previo a realizar esta tarea, recordemos que nuestro ordenamiento jurídico advierte claramente que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil).

Don Alberto Brenes Córdoba desarrolla lo anterior al decir que "como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador. Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trata de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea ésta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley." Dura lex, sed lex... De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).

El propio artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública dispone que "la norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular"; agregando seguidamente que "deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

Sobre este mismo particular, Juan Santamaría Pastor concluye que

"los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla... (tomado de : Juan Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo. Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 390).

Teniendo claro el marco de referencia dentro del cual se debe desarrollar la siguiente tarea de interpretación, es conveniente citar algunas intervenciones que se dieron en el seno de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa que conoció y discutió el proyecto de ley de creación de la Oficina Nacional de Semillas, en particular lo relativo al tema que nos interesa en este apartado.

Dentro de las intervenciones que clarificar el sentido o espíritu que privó en el legislador, en cuanto a considerar que los representantes integrantes de la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, debían ser funcionarios de las instituciones o entidades que representan, están las siguientes:

"DIPUTADO UGALDE ALVAREZ:

Las mociones que están planteadas, lo que hacen es tocar la integración de la junta directiva en detalle. Lo que yo creo es que esos suplentes son el mismo personal de los organismos representados en esa junta directiva. Generalmente podrán ser el jefe y el subjefe y hay una comunicación permanente entre ellos para que el suplente tenga la información que el titular pueda tener y que en caso de tener que sustituirlo, tendría toda la información..."

"DIPUTADO FERN.NDEZ SABOR.O:

...como las ternas son escogidas por el Ministerio, el caso de que la Oficina de Planificación mande un técnico de una oficina y otro de otra, y serían funcionarios de una misma dependencia, pero no necesariamente son personas que obedecen a una misma circunstancias (sic) de formación profesional" (tomado del Acta Nº 85 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, celebrada el 19 de julio de 1978).

Finalmente, el Diputado Chavarría Méndez expresó también que "por ser una oficina de gran importancia, va a tener la autonomía necesaria en el aspecto técnico y especializado. Tendrá que tener también personería jurídica. Esta Oficina Nacional de Semillas va a estar regida por una directiva y ésta va a ser nombrada en el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con ternas que se enviarán para tal efecto. La duración de cada directivo e incluso así se especificó para evitar que existan compadrazgos a que hice mención anteriormente, va a ser una duración de dos años Van a estar representadas las instituciones que están vinculadas directamente con el aspecto de semillas, como son: un representante del Consejo Nacional de Producción, un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería, un representante de OFIPLAN, un representante del Laboratorio Oficial del Departamento de Investigaciones para Semillas y Granos de Costa Rica y un representante de los productores de semillas" (según aparece del folio 254 del expediente legislativo de la Comisión de Asuntos Jurídicos antes referida),

Quizás la intervención más significativa es aquella en la que se habló sobre el representante de los productores de semillas, el cual, según se indicó, debía ser también un productor, lo cual motivó a su vez el establecimiento del Transitorio I. Sobre este punto, la propuesta de los Diputados Chavarría Méndez y Solano Salazar, y que fuera aprobada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos en su sesión del 21 de julio de 1978, dio origen a la redacción del Transitorio antes referido:

"...PARA QUE SE AGREGUE UN NUEVO TRANSITORIO QUE DIGA ASI: "EL REPRESENTANTE DE LOS PRODUCTORES DE SEMILLAS, SERA ELEGIDO UN AÑO DESPUES DE ENTRAR EN VIGENCIA ESTA LEY, UNA VEZ QUE LA OFICINA NACIONAL DE SEMILLAS HAYA LEVANTADO UN REGISTRO DE PRODUCTORES, LOS CUALES EN REUNION GENERAL NOMBRARAN LA TERNA 15 DIAS ANTES DEL PLAZO MENCIONADO"."

            Asimismo, debemos tomar en consideración una serie de principios de Derecho Administrativo que se encuentran plasmados en la propia Ley General de la Administración Pública, en particular los consignados en el numeral 8º, en el sentido de que el ordenamiento administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo"; y artículo 16º, en punto a que "en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia".

            Partiendo de todo lo anterior, se puede concluir que, efectivamente, es necesario que las personas que conforman aquellas ternas que son remitidas por las entidades que serán representadas en la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, deben ser funcionarios de dichas instituciones u órganos a los cuales ellas representarán. Igualmente, las personas que forman la terna de los productores de semillas, deben ser productores de dicho sector.

III. ALCANCES DEL TERMINO "NIVEL TECNICO ESPECIALIZADO"

            Del contenido del artículo 16 supra citado, es claro y evidente que el objetivo o finalidad que se persiguió por parte del Legislador de la época, fue el de crear una Junta Directiva con un alto nivel técnico, acorde con las funciones que por ley está llamada a cumplir la Oficina Nacional de Semillas, las que igualmente son eminentemente técnicas.

            En este sentido se retoman los argumentos expuestos, tanto por el Ing. Horacio Zúñiga, Jefe de la División de Fomento del Consejo Nacional de Producción, ante la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, como de los propios Diputados Ugalde Alvarez, Fernández Saborío y Chavarría Méndez (transcritos en los apartados I y II anteriores).

            En esa misma ocasión, el Ing. Carlos Alberto Robert, Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción, intervino señalando: "reafirmando las palabras del Ing. Zúñiga nos interesa básicamente es (sic) que sea una oficina eminentemente técnica. Hemos tratado de buscar leyes semejantes en países más avanzados, más desarrollados y en todos los casos nos encontramos con que son oficinas técnicas".

            De este modo, las personas que conformarán la respectivas ternas requeridas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, para que de ellas se escojan a los miembros integrantes de la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, deben tener un nivel técnico especializado, requisito que conviene aquí precisar.

            Preliminarmente cabe citar las definiciones de los vocablos "técnico" y "especialidad", así como el de "profesional": "Técnico: Persona que posee los conocimientos especiales de una ciencia o arte." (REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española." 20ava. edición, Tomo II, Madrid; Editorial Espasa-Calpe S.A., 1984, p. 1291). "Especialidad: Rama de una ciencia, arte o actividad, cuyo objeto es una parte limitada de las mismas, y sobre el cual poseen haberes o habilidades muy precisos quienes lo cultivan." (REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española." 20ava. edición, Tomo I, Madrid; Editorial Espasa-Calpe S.A., 1984, p. 592)

            En cuanto a "profesional", ya la Procuraduría en su oportunidad se pronunció sobre el particular, mediante Dictamen Nº C-092-93 de 01 , cuando indicó que "...las anteriores definiciones sobre lo que es profesión y profesional nos llevan a hacer varias observaciones de importancia. Tanto la aceptación común como la jurídica de aquellos términos llevan a puntos de coincidencia. En efecto, se entiende por profesional, en ambos casos, al que se dedica a una actividad en forma habitual y remunerada. Y, por profesión, en un sentido bastante amplio, se considera al ejercicio de cualquier género de trabajo: empleo, oficio, carrera, ciencia o arte. Empero, la noción de profesional liberal a nivel jurídico, establece una distinción marcada, al referirla al ejercicio de una carrera de nivel universitario o similar."

            De las anteriores definiciones, se desprende, para nuestros efectos, que la frase "nivel técnico especializado" se refiere fundamentalmente al conocimiento especial que una persona tiene dentro de una materia determinada, pudiendo existir coincidencia entre nivel técnico especializado y la condición profesional en una sola persona, aunque ello no es indispensable. Sea, se puede tener un nivel técnico especializado, aunque la persona no sea "profesional" liberal a nivel jurídico anteriormente dicho. Lo anterior sería aplicable, tanto para los representantes de las entidades citadas en el artículo 16 como para el representante de los productores de semillas.

            En punto a la condición académica de los representantes de las instituciones públicas a las que se refiere el artículo 16 de repetida cita, podría ser de utilidad tomar como referencia el manual descriptivo de puestos de la Dirección General del Servicio Civil, en cuanto a la selección de parámetros acordes con el puesto, y sobre dichas bases, ubicar los requisitos académicos mínimos para el nombramiento.

            Sin embargo, se reitera que ello sería tan sólo como marco referencial, toda vez que se tendría que analizar y estudiar cada caso particular, lo cual evidentemente escapa de la competencia de éste órgano consultivo, por ser una decisión propia que debe asumir la administración activa.

            Finalmente, en punto al "nivel laboral" al que se refiere el oficio de consulta, es importante tener presente que ello no es exigido como condición o requisito por la Ley No. 6289, por lo que es viable que participen personas dentro de la terna correspondiente, que ocupen cualquier tipo de puesto dentro de la estructura organizativa de la entidad que debe estar representada en la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas.

IV. CONCLUSION

1.- El procedimiento a seguir para la designación de los miembros de la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, está dado en el artículo 16 de la Ley No. 6289 de 4 de diciembre de 1978, el cual consiste en que el Ministro de Agricultura y Ganadería (como órgano jerárquico superior del Ministerio del ramo) es el que hará dichos nombramientos, requiriendo o solicitando necesaria y previamente, para tal efecto, las respectivas ternas a los organismos correspondientes.

2.- Que partiendo del espíritu del legislador, es necesario que las personas que conforman las ternas remitidas por las entidades que serán representadas en la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, deben ser funcionarios de dichas instituciones u órganos a los cuales ellas representarán.

            Igualmente, las personas que forman la terna de los productores de semillas, deben ser productores de dicho sector.

3.- Que la frase "nivel técnico especializado" se refiere fundamentalmente al conocimiento especial que una persona tiene dentro de una materia determinada, pudiendo existir coincidencia entre nivel técnico especializado y el nivel profesional en una sola persona. Sin embargo, ello no es indispensable, por cuanto se puede tener un nivel técnico especializado, aunque en estricto sentido la persona no sea "profesional". Lo anterior sería aplicable, tanto para los representantes de las entidades citadas en el artículo 16 como para el representante de los productores de semillas.

Atentamente,

Lic. Geovanni Bonilla Goldoni            Licda. Rosa Ma. Acón Ng

PROCURADOR ADJUNTO         ABOGADA DE PROCURADURIA

GBG/RAN/gbg

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