C-163-95

12 de julio de 1995

Señor

Eduardo Sibaja Arias

Ministro a.i.

Ministerio de Ciencia y Tecnología

SU DESPACHO

Estimado señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N.º DVM-168-95 del 19 de mayo del presente año (recibido en este Despacho el 23 del mismo mes), por el que solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría en relación con "los alcances de las funciones y competencias de la Comisión de Incentivos, así como la competencia de CONICIT" en el procedimiento establecido en el Título III de la Ley N.º 7169 de 26 de junio de 1990 ("papel del administrador del Fondo de Incentivos, así como el encargado de la selección y clasificación de los merecedores de los incentivos conforme la ley número 7169").

   Para ello adjunta a su gestión el criterio técnico de la Asesoría Legal del Ministerio de Ciencia y Tecnología, según Memorándum de fecha 24 de abril del año en curso, suscrito por el Licenciado Alessandro Piva, Asesor del Despacho y el Licenciado Esteban Villegas C., Asesor Legal.

   Igualmente conviene precisar que mediante Oficio N.º SE-503- 95 de 15 de mayo (recibido el 26 de mayo), el señor Alfredo Vargas Rodríguez, Presidente del Consejo Director del Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas CONICIT, solicitó a este Despacho que se le diera audiencia al CONICIT, para referirse al asunto sometido a consulta, lo cual se verificó por medio del Oficio del suscrito Nº PA-GBG-058-95 de 29 de mayo pasado.

   Tanto el señor Alfredo Vargas Rodríguez, en su condición expresada, como el Lic. José Mario Rojas, Asesor Legal de la Secretaría Ejecutiva del CONICIT, remitieron notas de fechas 19 y 20 de junio, respectivamente, relacionadas con el tema objeto de análisis y de las cuales se pueden extraer los siguientes aspectos de relevancia:

1.- Que tomando en consideración los antecedentes legislativos de la Ley N.º 7169, el Ministerio de Ciencia y Tecnología fue concebido como el órgano político concertador del ramo y al CONICIT como el ente técnico, promotor y ejecutor de la Investigación y del Desarrollo Científico y Tecnológico, de acuerdo con el Plan Nacional de Ciencia y Tecnología;

2.- Que si bien la Ley Nº 7169 le otorga a la Comisión de Incentivos, como órgano adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología, el objetivo de clasificar y seleccionar a las personas físicas o jurídicas merecedoras de los incentivos establecidos por dicha Ley, en ningún momento se indica que esta Comisión otorga o entrega los incentivos;

3.- Que el caso sometido a estudio no es un problema de jerarquía de normas sino una diferencia en punto a la interpretación de las normas aplicables, por cuanto según el CONICIT, la letra de la Ley es omisa o compleja;

4.- Que finalmente el Ministerio de Ciencia y Tecnología MICIT "como órgano político formula... la Política Nacional de Ciencia y Tecnología y debe velar por la coordinación y cumplimiento de los lineamientos acordados. La Comisión de Incentivos conforme a esa política debe clasificar y seleccionar a los grupos merecedores de los incentivos. Esta clasificación no significa designación específica sino más bien una identificación de personas cuyas condiciones y características se enmarcan en el Programa Nacional de Ciencia y Tecnología y contribuyen al logro de los objetivos del mismo y por lo tanto, son merecedores previo análisis técnico por parte del ente especializado de los incentivos que la Ley establece. Posteriormente en un tercer momento, corresponde a CONICIT como ente técnico y especializado conocer las solicitudes específicas de los aspirantes (merecedores de incentivos)".

   Una vez cumplida la audiencia antes concedida al CONICIT, se procede a rendir el dictamen solicitado en los siguientes términos:

I.- PROBLEMA PLANTEADO

   El asunto sometido a estudio versa precisamente sobre dos aspectos puntuales que merecen ser identificados así:

1.- Sobre la competencia legal de la Comisión de Incentivos para la Ciencia y la Tecnología, en relación con las funciones que le son propias al Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas CONICIT, ambas circunscritas para el caso específico a la luz de la clasificación y selección de las personas físicas o jurídicas merecedoras de los incentivos que establece la Ley, según el Título III, Capítulo I de la Ley N.º 7169 de 26 de junio de 1990 Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico.

2.- Sobre el procedimiento establecido en el Título III de la Ley N.º 7169 de 26 de junio de 1990 y el papel del CONICIT como administrador del Fondo de Incentivos para e Desarrollo Científico y Tecnológico.

   Cabe advertir que en lo relativo al punto segundo de la consulta, sea, el procedimiento a utilizar en la administración del Fondo de Incentivos y el papel del CONICIT sobre este particular, según lo establecen los numerales 39º y 42º de la referida Ley N.º 7169, la Procuraduría General de la República está inhibida de dictaminar sobre el mismo, por cuanto es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República el conocer y pronunciarse sobre dicho procedimiento, por tratarse de materia propia de su competencia y en la que están involucrados fondos públicos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994, en relación con el control, consideración y posterior aprobación a la que debe estar sometido el referido procedimiento según rezan los numerales antes citados de la Ley N.º 7169.

   Además, téngase presente que sobre este mismo aspecto ya tuvo conocimiento y se pronunció anteriormente y de manera expresa dicho órgano contralor, según aparece del Oficio N.º SE- 1242-94 de 25 de octubre de 1994 suscrito por el Secretario Ejecutivo a.i. del CONICIT Carlos E. Rodríguez López y dirigido al Lic. Bernal Monge, Director Adjunto de la Dirección General de Presupuestos Públicos de la Contraloría, así como Oficio de éste último N.º 002888 de primero de marzo de 1995, en el que aclara que "el convenio suministrado, debe ser refrendado por la Contraloría General, de conformidad con la circular publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.º 133 del 15 de julio de 1991, por este Despacho".

   Procede entonces que este órgano superior consultivo, técnico jurídico se limite al primer aspecto de la consulta, en los términos que seguidamente se detallan.

II.- COMPETENCIA DE LA COMISION DE INCENTIVOS PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA EN LA CLASIFICACION Y SELECCION DE LAS PERSONAS FISICAS O JURIDICAS MERECEDORAS DE LOS INCENTIVOS ESTABLECIDOS POR LA LEY N.º 7169

            Los artículos 30º y 31º de la Ley N.º 7169 establecen lo siguiente:

"Artículo 30.- Dentro del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, para facilitar el cumplimiento de esta ley, se crea la Comisión de Incentivos para la Ciencia y la Tecnología, adscrita al Ministerio de Ciencia y Tecnología, en adelante denominada Comisión de Incentivos, como parte del marco institucional de política económica del Poder Ejecutivo y como complemento de las políticas sectoriales en industria, exportaciones, agricultura, actividades pecuarias y de pesca.

Artículo 31.- El objetivo de la Comisión de Incentivos es clasificar y seleccionar a aquellas personas físicas o jurídicas merecedoras de los incentivos que establece esta ley, con excepción de los incentivos otorgados por el régimen de promoción del investigador, que los recomendará el Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT)." (el subrayado es nuestro).

   Por su parte, es conveniente que se tengan también presentes los siguientes artículos de la Ley N.º 7169, que en alguna medida clarifican el punto sujeto a estudio:

"Artículo 36.- Créase el contrato de incentivos para la promoción y el desarrollo de la ciencia y la tecnología, en adelante denominado Contrato, como el instrumento para otorgar los beneficios que esta ley dispone para las empresas productivas de bienes y servicios, públicas o privadas, contratos que deberán suscribirse de acuerdo con lo que disponen el artículo 38 de esta ley y su reglamento. Quedan excluidos de este contrato los incentivos del régimen de promoción del investigador, los que darán lugar a la suscripción de un contrato con el Consejo Nacional para la Investigación Científica y Tecnológica (CONICIT), conforme con el artículo 44 de esta ley y su reglamento.

Artículo 37.- En el contrato se indicarán los incentivos y los estímulos que el Estado le otorga a la persona física o jurídica que se haga merecedora de los beneficios que esta ley establece. En él se definirán los derechos y las obligaciones de ambas partes, de conformidad con lo que disponen esta ley, su reglamento y las especificaciones de la Comisión de Incentivos, establecidos en el artículo 30 y siguientes de esta ley.

Artículo 38.- El contrato será autorizado por la Comisión de Incentivos, previa presentación de la solicitud que califique dentro del Programa Nacional de Ciencia y Tecnología. Deberá ser firmado por el Ministro de Ciencia y Tecnología, en representación del Estado y por el beneficiario o su representante..." (lo resaltado no es de los originales).

   Existe coincidencia en lo expuesto por la Asesoría Legal del Ministerio de Ciencia y Tecnología y lo planteado por el Consejo Nacional para las Investigaciones Científicas y Tecnológicas CONICIT, en el sentido que efectivamente se está en presencia de un problema típico de interpretación de normas.

   Es por ello que lo procedente en la especie es interpretar los alcances de dicha labor de clasificación, selección y posterior autorización que se estableció como competencia legal de la Comisión de Incentivos, al momento de determinar las personas físicas o jurídicas que son merecedoras de los incentivos que la Ley Nº 7169 establece.

   Tal y como reiteradamente este mismo Despacho se ha pronunciado en otros dictámenes similares, debemos recordar que "en esta tarea interpretativa, el mismo ordenamiento jurídico nos advierte que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil).

   El propio don Alberto Brenes Córdoba, nuestro tratadista costarricense, nos reafirma que:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador.

Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues, así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley." Dura lex, sed lex.

...De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).

   En el ámbito de la Administración Pública, se tiene el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

"Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

   Por su parte téngase también presente lo que reiteradamente se ha citado del autor Juan Santamaría Pastor en este punto:

"Como hemos visto, los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla... (tomado de: Juan Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo. Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 390).

   Ahora bien y siempre dentro de la labor propia interpretativa de normas legales, se hace necesario esclarecer los alcances de los términos que el legislador utilizó en el numeral 31º de la Ley N.º 7169, a saber, el de "clasificar" y "seleccionar", que en definitiva son el punto medular a dilucidar.

   Pese a que la Asesoría Legal del Ministerio de Ciencia y Tecnología expone una serie de conceptos sobre dichos términos, esta Procuraduría ha considerado conveniente retomar y ampliar algunos de ellos, los cuales son dados para este propósito por el tratadista Guillermo Cabanellas, en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual (Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 21 a. Edición):

"Clasificar: Ordenar, distribuir, agrupar o disponer por clases. Efectuar una clasificación.

Clasificación: Ordenación. Distribución sistemática. Agrupación homogénea. Separación diferenciadora. Clases establecidas según principios, métodos o sistemas. Orden de méritos. Examen y el consiguiente resultado, para determinar qué agentes se encuentran en condiciones para un ascenso.

Seleccionar: Elegir, escoger. Determinar lo superior en un conjunto. Utilizar a los mejores de una clase o género. v. Selección).

Selección: Elección entre varias personas o cosas. Preferencia. Lo mejor de una colectividad o clase.

Escoger: Elegir. Optar. Seleccionar.

Elegir: Preferir o escoger una persona o cosa. Designar o nombrar por elección. para el desempeño de un cargo u ocupar una dignidad".

   Partiendo de los principios rectores de la interpretación normativa (tanto de derecho común como dentro del ámbito del derecho administrativo, utilizados reiteradamente en los pronunciamientos de la Procuraduría), podemos llegar a afirmar que el artículo 31º, en relación y en armonía con el contenido de los numerales 36º, 37º y 38º, todos de la Ley N.º 7169, es sumamente claro y determinante al establecer como objetivo legal de la Comisión de Incentivos, precisamente el "clasificar" (entendida ésta como acción de ordenar, distribuir, agrupar o disponer sistemáticamente en clases de acuerdo con la metodología y elementos a considerar), para que una vez realizada y verificada dicha labor de clasificación de personas físicas o jurídicas, llegar posteriormente a "seleccionar" (utilizado en el presente contexto como sinónimo de "escogencia" o "elección") a los beneficiarios de los incentivos establecidos en la Ley N.º 7169, llegándose incluso, finalmente, a autorizar por parte de la propia Comisión de Incentivos, los respectivos contratos de incentivos para la promoción y el desarrollo de la ciencia y la tecnología, que es el instrumento formal para otorgar los beneficios que esta ley dispone.

   No compartimos la tesis del representante del CONICIT en el sentido de que la Ley N.º 7169 es omiso o compleja en este punto, toda vez que, por el contrario, el legislador fue claro y meridiano al enmarcar la labor que debe desplegar la Comisión de Incentivos: llevar a cabo una labor previa de clasificación, para que del resultado de la misma se verifique posteriormente la selección o escogencia de los beneficiarios.

   Aceptar la tesis sustentada por el representante del CONICIT en el sentido de que corresponde a este ente técnico y especializado, en un tercer paso o momento del procedimiento, el designar en definitiva a los beneficiarios, partiendo de la selección previamente dispuesta por la Comisión, sería no sólo desvirtuar el fin u objetivo de la disposición legal, sino asumir facultades o competencias que no le han sido otorgadas por el ordenamiento jurídico.

   Constituiría un contrasentido jurídico el que se le haya dado a la Comisión de Incentivos la labor de clasificación y selección de los beneficiarios de los incentivos, con potestades incluso de autorizar los propios contratos, para que posteriormente otro ente, en este caso el CONICIT, tenga a su vez la facultad de designar en específico a quienes se les debe otorgar o no dichos beneficios.

   Nótese que la competencia legal de la Comisión de Incentivos de clasificar y sobre todo, seleccionar, escoger o designar a las personas físicas o jurídicas merecedoras de los incentivos que la citada ley establece, es mucho más patente y clara cuando en el párrafo final del artículo 31º, en armonía con el 36º, establecen de manera expresa que la única excepción que impone la ley en relación con dicha clasificación y selección por parte de la Comisión de Incentivos, lo constituyen los incentivos otorgados por el régimen de promoción del investigador (artículos 36, 43 y siguientes de la Ley N.º 7169) y que son distintos y separados de los incentivos de que habla el numeral 31º de cita, los cuales están reservados a la recomendación que dicte sobre ellos el CONICIT.

   Hay que recordar que la Comisión de Incentivos es un órgano adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología y su relación con el CONICIT se circunscribe, para los efectos de llevar a cabo el objetivo legal arriba descrito, sea, de clasificación y selección de los merecedores de los incentivos, a la de tener al CONICIT como institución que le permite contar con el asesoramiento de técnicos y expertos en la materia, sin perjuicio de contar, además, con el asesoramiento de "las instituciones de educación superior, de los centros privados y entes públicos especializados, según el beneficio que se quiera otorgar y la competencia de cada uno de ellos" (artículo 33º de la Ley N.º 7169).

   Finalmente conviene recordar que tanto la Comisión de Incentivos como el propio CONICIT, están sujetos al principio de legalidad contenido en nuestro ordenamiento jurídico.

   La Constitución Política consagra dicho "principio de legalidad" en su artículo 11º, el que indica que "los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede"; el cual, a su vez, es desarrollado en el ámbito de la Administración Pública en el numeral 11º de la Ley General de la Administración Pública que advierte que la misma se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, pudiendo realizar solo aquella actividad expresamente autorizada por el ordenamiento jurídico, o sea, todo lo que no le está autorizado a la Administración le está vedado.

   La propia Sala Constitucional así lo ha concebido al afirmar, mediante su resolución N.º 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, que el principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública debe entenderse de la siguiente forma:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".

CONCLUSIONES

   Una vez realizadas las anteriores consideraciones jurídicas y partiendo precisamente de los principios que rigen la interpretación normativa, este Despacho llega a la conclusión de que el artículo 31º, en concordancia con los numerales 36º, 37º y 38º, todos de la Ley N.º 7169 de 26 de junio de 1990, es claro y determinante al establecer como objetivo legal de la Comisión de Incentivos para la Ciencia y la Tecnología, el "clasificar" (entendida ésta como acción de ordenar, distribuir, agrupar o disponer sistemáticamente en clases de acuerdo con la metodología y elementos a considerar), a las personas físicas o jurídicas merecedoras de los incentivos establecidos por la Ley N.º 7169, y que una vez realizada y verificada dicha labor de clasificación, llegar posteriormente a "seleccionar" (utilizado en el presente contexto como sinónimo de "escogencia" o "elección") a los beneficiarios de dichos incentivos. Ello se llega a plasmar, finalmente, en la autorización que la propia Comisión de Incentivos da a los respectivos contratos de incentivos para la promoción y el desarrollo de la ciencia y la tecnología, que es el instrumento formal para otorgar los beneficios que esta ley dispone.

   Sobre este particular se entiende que la Comisión de Incentivos es un órgano adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología y su relación con el Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas CONICIT se circunscribe, para los efectos de llevar a cabo el objetivo legal arriba descrito, sea, el de clasificar y seleccionar a los merecedores de los incentivos, a la de tenerlo como institución autónoma que le permite contar con el asesoramiento de técnicos y expertos en la materia, sin perjuicio de contar, además, con el asesoramiento de "las instituciones de educación superior, de los centros privados y entes públicos especializados, según el beneficio que se quiera otorgar y la competencia de cada uno de ellos" (artículo 33º de la Ley N.º 7169).

   Finalmente se advierte que en lo relativo procedimiento a seguir en la administración del Fondo de Incentivos y el papel del CONICIT, según lo establecen los numerales 39º y 42º de la referida Ley N.º 7169, la Procuraduría General de la República está inhibida de dictaminar sobre el mismo, por cuanto es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República el conocer y pronunciarse sobre dicho procedimiento, por tratarse de materia propia de su competencia y en la que están involucrados fondos públicos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994, en relación con el control, consideración y posterior aprobación a la que debe estar sometido el referido procedimiento según rezan los numerales antes citados de la Ley N.º 7169.Además, se tiene conocimiento que sobre este mismo aspecto ya se pronunció anteriormente y de manera expresa dicho órgano contralor.

   Reiterándole al señor Ministro las muestras de mi mayor consideración,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR ADJUNTO

GBG/gbg

cc: Alfredo Vargas Rodríguez, Presidente Consejo Director del

Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y

Tecnológicas CONICIT.-

Archivo.-

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