C-184-95.

22 de agosto, 1995.

Señor

Etelberto Jiménez Piedra

Presidente Ejecutivo

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

Estimado señor:

            Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atenta nota Nº AL-295-95 de 22 de mayo de 1995, mediante la cual solicita el criterio técnico-jurídico de esta Procuraduría General, sobre "supuestos pagos hechos en exceso" a un grupo de funcionarios de ese Instituto, a quienes, de acuerdo con lo expresado en su nota, se les incluyó en sus salarios incrementos originados en el laudo arbitral que rigió en ese entidad hasta el 31 de diciembre de 1993. Cabe mencionar que esa fecha límite de vigencia del referido laudo fue consecuencia de los Votos de la Sala Constitucional números 1696-92 de las 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992 y 3285-92 de las 15:00 hrs. del 30 de octubre del citado año, mediante los cuales se declararon inconstitucionales los laudos en el Sector Público.

            Nos menciona usted que la Dirección General de Presupuestos Públicos de la Contraloría General de la República, al aprobar el presupuesto ordinario del IFAM para el año 1994, les indicó la aplicación de un régimen salarial distinto para los funcionarios que ingresaran a la institución con posterioridad al 24 de marzo de 1993 (fecha de publicación en el Boletín Judicial del voto Nº 3285-92 de la Sala Constitucional, mediante el cual se adicionó y aclaró el voto Nº1696-92), debido a que no era posible reconocer en su beneficio situaciones consideradas como derechos adquiridos derivados de laudos arbitrales

            Tal situación generó la intervención de algunas instancias administrativas de ese Instituto, tales como la Auditoría Interna, la Sección de Personal del Departamento Administrativo y el Departamento Legal, las que determinaron que debía procederse a reajustar la situación salarial de dichos servidores, practicando incluso el reintegro de lo pagado en exceso. En esa línea de acción se procedió a confeccionar las correspondientes acciones de personal, por lo que los servidores afectados dispusieron ejercer en la vía administrativa las reclamaciones del caso.

            Anota usted en su misiva que a todos los funcionarios afectados, contratados por ese Instituto, la Administración les ofreció de previo un determinado salario y los beneficios a que tendrían derecho.

            Que una parte de ellos fue nombrado en forma directa y otra mediante el sistema de concurso interno y externo, previa publicación de éstos a nivel interno y en diarios de circulación nacional, en cuyos carteles se indicó expresamente el salario que devengarían, incluidos los beneficios derivados del laudo arbitral.

            Posteriormente, ampliando el marco jurídico de la cuestión consultada, se nos menciona y transcribe un dictamen de esta Procuraduría General de fecha 9 de marzo de 1994 dirigido a la Directora General de Servicio Civil, mediante el cual se evacuó una duda de dicha Dirección en el sentido de determinar si cuando se le otorguen a los servidores públicos pagos en exceso, tales montos deben ser reintegrados por ellos al Tesoro Público. Sobre este particular cabe mencionar que el criterio externado en dicho dictamen fue rectificado en parte por el Dictamen Nº C-091-95 de 24 de abril de 1995, el cual resulta de importancia debido a algunos conceptos orientadores que contiene relacionados directamente con el asunto que nos ocupa. Por ello se lo adjunto al presente dictamen.

            También, se nos menciona que el criterio de esa dependencia actualmente es el de acoger los reclamos de los servidores y restituirles lo dejado de percibir, por considerar que jurídicamente se está en presencia de actos declarativos de derechos subjetivos y no de simples errores de la Administración.

            Finalmente, se nos informa de la consulta que sobre el tema el IFAM le formuló a la Contraloría General de la República, la cual advirtió que su respuesta lo era en carácter de mera opinión jurídica, y no con carácter vinculante, y por lo tanto, sin perjuicio de lo que sobre el particular disponga la Procuraduría por considerar que el asunto está relacionado con la esfera de la competencia de este órgano consultivo.

            El ente contralor al opinar sobre el punto, sostiene que:

"Dada esta situación, somos del criterio que se está en presencia de actos declarativos de derechos, en razón de lo cual la Administración, de previo a rebajar los salarios de los funcionarios afectados, debe proceder de conformidad con las reglas sobre nulidades contenidas en el Capítulo Sexto de la Ley General de la Administración Pública, sin olvidar el régimen especial que cubre este tipo de actos".

            Luego de mencionar a grandes rasgos los antecedentes de la situación consultada, me permito sobre el particular mencionar lo siguiente:

            De los términos en que se formula la consulta, "sobre supuestos pagos hechos en exceso", no se logra determinar concretamente cuál es la duda sobre la que procede ubicar nuestro análisis. No obstante, sí resulta clara la importancia de centrar nuestra atención en dos puntos que, en nuestro criterio, aclararían la situación que se examina. El primero es en relación con la posibilidad jurídica de reconocerle a los servidores a que se refiere la consulta, como derechos adquiridos, las sumas salariales y beneficios que les fueron conferidos por aplicación del laudo arbitral que rigió en esa Institución hasta el 31 de diciembre de 1993. El segundo punto tiene que ver con la cuestión de si en el caso se está ante un acto declaratorio de derechos, o bien, ante un mero error material, de hecho o simplemente aritmético, que puede ser corregido de acuerdo con la ley en cualquier tiempo por la misma administración (art. 157 de la Ley General de la Administración Pública).

            En torno al punto primero, la cuestión versa sobre el difícil tema de los derechos adquiridos, de constante atención tanto en sede jurisdiccional como administrativa. Empero, en el caso concreto de los servidores que fueron nombrados en ese Instituto con posterioridad al 24 de marzo de 1993, su situación respecto de ese tema y en relación con los beneficios contenidos en el laudo que regía en el IFAM, es muy clara, en el sentido de que los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas al amparo del laudo, a ellos no les alcanza, fundamentalmente, en razón de que su nombramiento se produjo con posterioridad al dictado de la sentencia de inconstitucionalidad de los laudos -voto Nº 1696-92-, y con posteridad también al voto Nº 3285-92 que adicionó y aclaró el anterior.

            Así, en esa forma lo considera la Sala Constitucional en el mencionado voto Nº 3285-92, cuando expresa:

"También es evidente, que la supervivencia que se atribuya a determinados efectos -derechos adquiridos en los términos dichos-, no puede otorgarse y aclararse, sino en favor de los trabajadores cobijados por ellos, y no a quienes luego de la sentencia de inconstitucionalidad adquieran ese carácter". (El resaltado no es del original).

            Así las cosas, es claro que los servidores involucrados en el asunto que motivó la consulta que nos ocupa, no podrían jurídicamente, con base en el laudo que estuvo vigente en esa institución hasta el 31 de diciembre de 1993, alegar derechos adquiridos en su favor.

            La segunda cuestión que amerita considerarse es, como se mencionó líneas atrás, precisar si en la especie se está ante un acto declarativo de derechos o, si por el contrario, ante un simple error material, de hecho o simplemente aritmético de la administración, y por lo tanto subsanable por ésta en cualquier tiempo.

            Evidentemente, sin que para ello sea necesario entrar en mayores análisis, es posible afirmar que no estamos ante el simple error, sino, ante lo que efectivamente se indicó como un acto declarativo de derechos, en lo que coincidimos con la opinión de la Asesoría Legal de ese Instituto y de la Contraloría General de la República.

             Siendo ello así, lo procedente en derecho es gestionar la nulidad del acto que ahora se cuestiona en los términos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, específicamente en sus artículos 158 y siguientes.

            Evidentemente, no está dentro de las facultades de esta Procuraduría pronunciarse concretamente acerca de si los llamados "supuestos pagos hechos en exceso", consecuencia de la aplicación de un esquema salarial que no era el correcto, se encuentran o no conformes al ordenamiento jurídico, o encajan en definitiva alguna nulidad. La valoración de tal situación, así como de los elementos que determinan la ausencia o defectos de los requisitos del acto es de resorte y responsabilidad exclusiva de la administración activa, no de esta Procuraduría, la que incluso, si se acudiera al procedimiento del artículo 173 de la referida ley, tendría que dictaminar la naturaleza de las posibles nulidades implicadas en el asunto.

CONCLUSION:

            De conformidad con lo expuesto, estima este Despacho que corresponde y debe ese Instituto proceder a examinar la situación del salario de los servidores afectados, con el fin de acreditar, si así fuere, los vicios susceptibles de producir alguna nulidad del acto que acordó el salario de los servidores involucrados, de conformidad con lo establecido en los artículos 158 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

            Así mismo, cabe señalar que la actuación administrativa en ese sentido debe ser respetuosa del debido proceso, así como de los derechos adquiridos de buena fe, y que corresponde, según las circunstancias propias de cada caso, precisar a la misma administración activa.

            Por último, como una cuestión de interés, al margen de lo puramente jurídico, convendría que ese Instituto considere lo expuesto por la Contraloría General de la República en el párrafo final del Oficio Nº5144 de 27 de abril de este año, mediante el cual le evacuó consulta a ese Instituto sobre la situación que nos ha ocupado.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II.

GLR/vch.

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