C-124-98.

San José, 23 de Junio de 1998.

Señor:

Habib Succar Guzmán

Gerencia General,

EDITORIAL COSTA RICA

San José.-

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a consulta por usted planteada en oficio ECR-GG-183-98 del 2 de junio del año en curso, mediante la que solicita el criterio de esta Procuraduría respecto a la naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica.

I.- Planteamiento de la consulta:

   En los términos de la consulta, se solicita criterio respecto a la naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica, pues no es del todo claro si ésta es una institución autónoma, semiautónoma, o si está adscrita al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, entre otras posibilidades; ello en razón de que la ley Nº2366 del 10 de junio de 1959 que es anterior a la Ley General de la Administración Pública, no definió este concepto.

   Delimitado así el tema planteado, procedemos a responder la consulta con fundamento en el texto legal como primera fuente, y en la jurisprudencia administrativa como segunda.

II.- La definición legal:

   La Editorial Costa Rica es un "un organismo del Estado", según la definición hecha por el artículo 1º de su Ley constitutiva, Nº2366 de 10 de junio de 1959; pero ello no resuelve el problema de su correcta identificación como sujeto de derecho público. Por ello debemos analizar otros rasgos de la institución.

a) El fin público:

   Uno de los elementos que nos permiten definir la naturaleza jurídica de la Editorial es el fin o fines que el legislador tuvo en cuenta para su creación. En este caso se trata de un fin principal que es "el fomento de la cultura del país mediante la edición de obras literarias, artísticas y científicas de costarricenses y de extranjeros en casos de mérito especial." (Art. 2º); y que debe "anteponer... las metas de divulgación cultural, a las de tipo comercial.", lo que operaría como un gran principio rector de su actividad. De la misma manera "sus publicaciones estén al alcance de los sectores de menores recursos económicos y editar obras con ese propósito." (Art. 19.h).

   Este objetivo es consecuente con las cláusulas constitucionales sobre el fomento a las ciencias y a las artes (art. 121.19) la educación y la cultura (artículos 76 A 89), dirigidas al legislador y al Gobierno con el claro propósito de fomentar la actividad literaria, artística y científica y de hacer llegar al mayor número de personas todas las obras producidas en el país, o bien parte de la cultura universal. El propio artículo 89 declara como uno de los fines culturales de la República desarrollar el patrimonio artístico de la Nación "y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico". Así la Editorial Costa Rica cumple un fin público como vehículo para que los costarricenses puedan beneficiarse de las obras literarias, artísticas o científicas, aparte de que la Editorial podrá publicar las obras didácticas que el Ministerio de Educación Pública exija a las escuelas y colegios del Estado.

   Como fines secundarios, el artículo 3º la Ley permite que los autores y compositores costarricenses puedan publicar sus obras; es decir, es un vehículo por el que se promueve y estimula una actividad de interés individual de la que surge luego un interés colectivo como lo es la difusión del mayor número posible de libros. Así, tenemos que la Editorial desarrolla un fin de interés público, entendido como "La utilidad, conveniencia o bien de los más ante los menos, de la sociedad ante los particulares, del Estado sobre los súbditos..." (ver G. Cabanellas, Diccionario Jurídico, T.II, página 412, 8ª edic.).

b) La organización interna:

   Otro elemento que nos permite definir la naturaleza jurídica de la Editorial es su organización interna. Sobre esto la Ley estableció dos órganos principales: 1) la Asamblea de Autores y 2) el Consejo Directivo, que analizaremos por separado.

b.1 La Asamblea de Autores:

   La primera es el máximo órgano de la Editorial, que nombra y remueve a los miembros del Consejo Directivo, y conoce el informe anual de labores, con lo que define las grandes líneas de la política que seguirá la institución. Esta Asamblea está compuesta por todos los miembros de la Asociación de autores de Obras Literarias, Artísticas y Científicas que además hayan publicado al menos un libro, o expuesto en una galería reconocida por el Consejo Directivo, o haber ejecutado una obra musical propia en una sala de conciertos nacional o extranjera.

   Aquí notamos un elemento poco común en el diseño de las instituciones públicas, y es el reconocimiento de los integrantes de un ente privado como parte un órgano público; puesto que esta Asociación está organizada como una asociación privada sin fines de lucro, pero la Ley le otorga a la totalidad de sus asociados que cumplan el requisito dicho, la función de transformarse en la Asamblea de Autores de la Editorial Costa Rica. Estos asociados, sin embargo no tienen la obligación de contribuir con los gastos de la Editorial, de manera que no existe una relación de dominio o de propiedad sobre esta como sí sobre la propia Asociación de Autores.

   La Asamblea de Autores, tiene como principal función nombrar a 3 de los 9 miembros del Consejo Directivo, y removerlos a todos por justa causa. Sin embargo este vínculo entre los asociados y la Editorial no es suficiente para concluir que se trata de un ente privado. En este mismo sentido tampoco es un ente privado el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, aun cuando el art. 1º de su ley constitutiva, Nº4351 de 11 de julio de 1969 lo declara "propiedad de los trabajadores" y una asamblea de Trabajadores cumple funciones similares a las de la Asamblea de Autores de la Editorial Costa Rica.

   De la misma manera los Colegios Profesionales no son entes privados pese a que son los miembros los que contribuyen a su manutención, eligen a su Junta Directiva y administran sus propios fondos.

b.2. El Consejo Directivo:

   El Consejo Directivo es el órgano ejecutor de las políticas fijadas por la Asamblea de Autores. Ejerce la personería jurídica y tiene las atribuciones de 1- decidir el número de obras que se publicarán en un año (art. 19.b), 2- aprobar las obras que cumplen los requisitos cualitativos para ser editada y el orden en que se hará, 3- determina los derechos que se pagarán a cada autor y 4, dicta los reglamentos internos necesarios para su funcionamiento.

   Su conformación está dominada por entes públicos, puesto que 2 directores son nombrados uno por la Universidad de Costa Rica y uno por la Universidad Nacional, y los Ministerios de Cultura, Juventud y Deportes y de Educación Pública nombran 2 cada uno. El Ministerio de Cultura Juventud y Deportes reglamenta el procedimiento de elección de los representantes a la Asamblea de Autores para garantizar que participen por lo menos la mayoría simple de los miembros inscritos, ello según la última reforma de febrero de 1998.

c) Las finanzas:

   En el campo financiero, el capital de la Editorial se forma con una subvención del Estado prevista por le ley Nº5357 de 8 de octubre de 1973, reformada por Ley Nº6381 de 6 de setiembre de 1979, que destina a la Editorial el 75% de los derechos de inscripción de marcas industriales; subvención que será registrada como una partida independiente y es girada "directamente a la Editorial Costa Rica sin ningún tipo de disminución" (art. 5.a), aparte de las utilidades producto de las ventas, las donaciones de terceros y por los intereses generados por sus inversiones transitorias. Ello implica que el presupuesto de la Editorial se registra como propio frente al del Gobierno de la República (Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes por ejemplo), o del de otras instituciones del Estado. Además la Editorial goza de exoneración de impuestos, sus bienes no son embargables (salvo por operaciones con las instituciones estatales.), y de exención de cargas de registro (ver art. 8º de la Ley constitutiva).

d) La actividad ordinaria:

   La actividad ordinaria de la Editorial Costa Rica se desarrolla bajo las reglas del derecho privado porque la venta de los libros no se diferencia de cualquier otra operación mercantil cumplida por un comerciante dedicado al ramo de la edición, distribución y venta de libros. Hasta los derechos de autor son pagados ordinariamente por la Editorial como lo haría cualquier otro empresario.

e) Las potestades de autogobierno:

   La posibilidad de que la Asamblea de Autores y el Consejo Directivo de la Editorial tomen decisiones sin tener que consultar con otros entes u órganos, y sin que sus decisiones puedan ser revisadas por los ministros o por otros funcionarios refuerza aún más la característica de institución pública no estatal, no sujeta a fiscalización superior.

   Ello implica que los acuerdos sobre los libros que se publicarán y sobre otros temas agotan la vía administrativa. Esto lo estipula claramente el art. 3º: "La Editorial ejercerá su función artística, administrativa y técnica, ateniéndose a las decisiones de su Consejo Directivo, que actuará conforme a la ley y los reglamentos que se dicten..."

f) La personalidad jurídica propia:

   El hecho de que el legislador haya otorgado a la Editorial Costa Rica una personalidad jurídica propia, es un rasgo de distinción frente al Gobierno Central. En efecto el artículo 3 otorga al Consejo Directivo la potestad de actuar con entera independencia de cualquier otra institución pública o del Gobierno de la República, y el art. 20 permite al Gerente General actuar como representante legal de la institución con carácter de apoderado general lo que refuerza la tesis de que se trata de una institución pública independiente.

   Sobre la personalidad jurídica como elemento característico de una institución del Estado ha dicho la Procuraduría en el dictamen C-013-91, de 28 de enero de 1991:

"Entre esas notas características: la personalidad jurídica, fin público, asignación en forma exclusiva de competencias administrativa, la autonomía económica, creación por ley, la primera constituye el elemento primordial de la descentralización. No puede afirmarse la existencia de una descentralización si no hay transferencia de competencias en favor de una persona jurídica distinta del Estado. La atribución de la personalidad jurídica es, en efecto, un medio de garantizar al ente la totalidad de los poderes necesarios para el ejercicio de la competencia y de imputarse en forma última e independiente del Estado, los actos y situaciones jurídicas en que participa. La importancia de la atribución de la personalidad jurídica es señalada por el Lic. Ortiz Ortiz, al indicar:

"Una vez otorgada la personalidad hay descentralización, sea cual sea el grado de dirección o de control del ente menor, por el Estado. Es por ello indispensable insistir en la necesidad de radicar el concepto de descentralización en el de personalidad pública menor". E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo. Texto mimeografiado, Depto. de Publicaciones, Universidad de Costa Rica, 1971, p. 13.

   En igual forma, este Organismo ha señalado:

"Se enfatiza en el carácter de persona jurídica porque resulta evidente que la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición diferente de quien, por carecer de personalidad, constituye un órgano, aun cuando éste fuere desconcentrado. La personalidad jurídica atribuye al ente una serie de derechos y deberes en forma independiente. Los entes, en razón de su personalidad no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario autonomía orgánica". Dictamen Nº C-115-89 de 4 de julio de 1989."

   Claro está el hecho de que 4 de los 9 miembros sean nombrados por el Poder Ejecutivo, reafirma la tesis de que este no es un ente público dirigido por el Gobierno, sino que opera con independencia.

   Cumplimos así el análisis formal de la Ley constitutiva de la Editorial Costa Rica.

III.- La jurisprudencia administrativa:

   A partir de las definiciones establecidas por la Ley Constitutiva de la Editorial Costa Rica, la Procuraduría General de la República rindió el dictamen C-174-92, con ocasión de otra consulta planteada por esa Editorial el 27 de agosto de 1992. Dijo la Procuraduría:

"... En razón de la actividad material que desarrolla, esto es, la edición y venta de libros, la Editorial Costa Rica, pereciera no ser diferente en nada de cualquier empresa privada organizada bajo alguna de las formas de sociedad mercantil reguladas por el derecho costarricense. Sin embargo, por encima del afán de lucro que priva y motiva en su funcionamiento y creación a una empresa editora comercial, en el caso de la Editorial Costa Rica se encuentra presente, desde su origen, un fin distinto, de interés público, esto aunado a su forma de creación, a los privilegios y prerrogativas que por mandato del legislador se le conceden y a la forma particular de integración de su máximo órgano director, que acaban por configurar su naturaleza de ente público estatal, lo que a su vez determina, en principio, su sujeción a las normas que constituyen el ordenamiento jurídico que rige a la Administración Pública..." (El resaltado no es del original.)

   Claro está en ese momento se definió la naturaleza pública de la Editorial Costa Rica, frente a los entes privados o a las empresas del Estado que se rigen por el derecho privado para el caso de ciertos actos y contratos, por ello se empleó el concepto de institución pública estatal, lo que se aclara de oficio con este dictamen.

   Sobre el punto, debe resaltarse que ese interés público que se le acredita a la Editorial lo desarrolla de manera puntual el artículo segundo de la su Ley al disponer que el fin principal es el fomento de la cultura del país mediante la edición de obras literarias, artísticas y científicas de costarricenses y de extranjeros en casos de mérito especial. Mas no fue resuelto en esa oportunidad, porque no era esa la cuestión elevada a la Procuraduría, si la Editorial Costa Rica es una institución autónoma, semiautónoma o un órgano desconcentrado "adscrito" al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes que es lo que formalmente se consulta hoy.

   El término "adscrito" muy frecuentemente empleado por el legislador, ha sido definido junto con otras notas características, como referido a los órganos desconcentrados, que operan sin una relación de jerarquía del superior último del Ministerio o del ente en cuestión. Al respecto dijo la Procuraduría:

"Sobre el significado del término adscrito en el campo de la desconcentración administrativa, esta Procuraduría ha emitido los dictámenes C-117-78; C-055-87; C-067-90; C-104-91; C-104-93; C-029- 94; C-015-95. De éste último extraemos los siguientes conceptos:

"Lo que sí es válido afirmar es que el término "adscrito" lo que le permite al operador jurídico es señalar una particular o determinada relación del órgano de que se trata con respecto al Poder Ejecutivo y al mismo órgano o ente al que mantiene esa relación de dependencia o sujeción. En este mismo orden de ideas conviene recordar lo expuesto en su oportunidad en el pronunciamiento Nº C-013-91, en el que a su vez se cita el planteamiento expuesto en otro dictamen anterior Nº C-055-87 de 10 de marzo de 1987:

"Esa desconcentración se ha pretendido deducir del empleo del término "adscrito". Empero, ya la Procuraduría ha señalado que dicho término no tiene un significado propio en Derecho Administrativo, aunque sí indica una particular relación con el Poder Ejecutivo. Al efecto, la Procuraduría ha señalado (refiriéndose a lo consignado en el dictamen Nº C-055-87 de 10 de marzo de 1987):

"El término "adscrito" ha sido utilizado por el legislador costarricense en relación con órganos desconcentrados, -que son los únicos órganos que tienen algún grado de independencia en relación con el órgano o ente al que pertenecen, ya que los órganos centralizados están sujetos al control y vigilancia del jerarca y del superior jerárquico inmediato tanto en la materia administrativa propiamente dicha como en aquella propia de su competencia-, en relación con entes públicos menores, que como tales tienen personalidad jurídica, patrimonio y competencia propia y gozan de independencia administrativa. Ahora finalmente lo vemos en la ley General de Presupuesto para el año en curso, utilizado en relación con una empresa del Estado.

Como tal término dentro del Derecho no acarrea características especiales al sujeto a quien se le aplica, sino que aquel mantiene su propia estructura y naturaleza jurídica, estima la Procuraduría General de la República que únicamente puede servir de criterio interpretativo de las normas que rigen los órganos, entes o empresas que aplica, sino que aquel mantiene su propia estructura y naturaleza jurídica, estima la Procuraduría General de la República que únicamente puede servir de criterio interpretativo de las normas que rigen los órganos, entes o empresas que se "adscriben", para lo cual, por carecer de contenido propio se deberá recurrir al significado del término tal como lo indica la Real Academia Española ..."

   Entonces, la editorial Costa Rica no es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura o de algún otro ente público.

   Luego se nos consulta si la Editorial Costa Rica es una Institución Autónoma o semiautónoma del Estado. En esta materia es necesario que el legislador haya creado la institución autónoma conforme al requisito de votación calificada (2/3) exigido por el artículo 189.3 de la Constitución. Entonces, la Editorial Costa Rica no es una institución autónoma, ni semiautónoma sino una institución pública no estatal.

CONCLUSIONES

   Tomando en cuenta el hecho de que la Editorial Costa Rica fue creada por ley, que sus fines son públicos, que su capital esté formado por una subvención del Estado con cargo del Presupuesto Ordinario Nacional y por los fondos que genere (que son públicos también), que disfruta de ciertos beneficios fiscales, que opera con independencia del Poder Ejecutivo o de otra institución, podemos concluir que es una institución pública no estatal, entendido aquí el Estado como el Gobierno Central de la República, tal y como lo define el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública.

De usted, se suscribe atentamente,

Fabián Volio Echeverría

Procurador Adjunto.-

FVE/mc.