C-138-98

17 de julio de 1998

 

Señor

Arq. Francisco Castillo Camacho

Director Ejecutivo

Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos

S. O.

 

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio nº 1349-97-JDG, complementado por el nº 25-97/98-JDG, por cuyo medio nos consulta acerca de la interpretación que debe darse al artículo 17 de la Ley Orgánica de ese Colegio (nº 3663 de 10 de enero de 1966).

   Concretamente se nos solicita indicar "... hasta donde [sic] llega la potestad de gobierno otorgada mediante el artículo 17 LOCFIA a la Asamblea de Representantes, dado que el artículo 23 incisos e) y f) de la misma ley le confiere la facultad de examinar y conocer de los actos y de aquellos recursos de apelación referentes a las resoluciones y actuaciones de la Junta Directiva General, de forma muy amplia y susceptible de ser interpretada antojadizamente". Agrega el consultante que no le es claro del todo "... si la Asamblea de Representantes puede modificar un acuerdo tomado por la Junta Directiva General, sin que exista al respecto un recurso interpuesto de aquellos que admite la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica y sus Reglamentos; o si bien, es posible que aun y cuando no exista legitimación formal en virtud de la existencia de impugnación habilitante, pueda la Asamblea de Representantes la facultad de revocar, sanear, convalidar o modificar los acuerdos subsisten tanto por vía de recurso, como de oficio [sic]".

I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

   Habiéndose adjuntado a la presente gestión tres criterios legales relacionados con el punto en consulta, interesa hacer una breve reseña de ellos, a efecto de lograr mayor claridad en el tratamiento del asunto.

   El primero de los estudios de referencia, fechado 4 de noviembre de 1996 y preparado por el Lic. Ciro Casas Zamora, sostiene que los acuerdos adoptados por la Junta Directiva General pueden ser modificados por la Asamblea de Representantes en la medida en que hayan llegado a ésta con motivo de un recurso de apelación, de lo contrario la Asamblea estaría facultada para examinarlos pero no para revocarlos o modificarlos.

   Por su parte el Dr. Carlos José Gutiérrez, en su oficio de fecha 21 de marzo de 1997, al abordar el mismo tema discrepa de lo indicado en el dictamen anterior en los siguientes términos:

"En la cita que hace el Lic. Casas de las funciones de la Asamblea de Representantes y de la Junta Directiva General hay una omisión. No cita el artículo 17 de la Ley ni lo compara con el inciso a) del artículo 28 de ella, pese a su condición de básicos para establecer el orden jerárquico que claramente existe entre la Asamblea y la Junta Directiva General (...) Las funciones de organismo superior están expresamente atribuidas a la Asamblea de Representantes. En consecuencia no le corresponden a la Junta Directiva General. De manera que ésta no puede negarle competencia a la Asamblea de Representantes.

Tampoco puede pretender que la Asamblea de Representantes sea únicamente un tribunal de apelación, porque además de tener funciones de esa clase, como organismo superior que es, le corresponde determinar las políticas de la Institución.- El punto fundamental queda claro de dichos artículos: la Asamblea de Representantes es el organismo superior y la Junta Directiva General le está subordinada".

   Se refiere además el Dr. Gutiérrez a la situación que -presumimos- originó la duda que se nos plantea, a saber, el acuerdo tomado por la Asamblea de Representantes en el artículo VII de la sesión 01-96/97, en el sentido de suspender todos los actos administrativos referentes a los acuerdos de la Junta Directiva General que hubieren sido apelados, hasta tanto se resolvieran las apelaciones, arbitrajes, juicios y demás recursos. Sobre esa decisión de la Asamblea de Representantes indica:

"Es necesario resaltar que dicho acuerdo fue tomado en el capítulo de `asuntos varios' del orden del día; que en ese momento no se estaba discutiendo ninguna apelación o caso particular; que adopta una decisión general, y que no estaba reformando ningún acuerdo de la Junta Directiva General sino estableciendo una norma procesal que permitiera una revisión de los problemas existentes (...) Por todo ello, no participo de la tesis del Lic. Casas que pretende negarle competencia a la Asamblea de Representantes para tomar el acuerdo VII de la Sesión 01 96/97".

   Por último, en lo que se refiere a los criterios legales aportados, debemos hacer mención del suscrito por el Lic. Fernando Bolaños Céspedes, en su oficio de fecha 8 de mayo de 1997. En dicho estudio, luego de que se explican las razones por las cuales debe considerarse que entre la Asamblea de Representantes y la Junta Directiva General del Colegio Federado existe una relación de jerarquía, se señalan las consecuencias que ésta última lleva consigo en el accionar del Colegio:

"Queda claro entonces de la lectura de los textos anteriores, que la Asamblea de Representantes puede modificar las decisiones, actos o la conducta de la Junta Directiva, no sólo cuando el asunto llegue a su conocimiento por apelación que un interesado legitimado formule, sino también por la potestad genérica de revisión y examen que tiene la Asamblea. Ello queda más claro con sólo pensar, que la Asamblea puede, según el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, llegar a dar órdenes específicas e instrucciones particulares a la Junta Directiva, encontrándose este último órgano obligado a acatar.-Finalmente, en cuanto a la discusión de si la Asamblea General de Representantes puede conocer originariamente de un asunto, aunque el mismo no hubiere pasado previamente por la Junta Directiva, mi respuesta es afirmativa, ya que ello nace en primer lugar de esa potestad genérica de dar órdenes a la Junta Directiva que tiene la Asamblea (artículo 102 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública), y se desprende en segundo lugar del artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio Federado, la cual es sumamente clara en cuanto a que la Asamblea tiene facultades de gobierno, y eso implica que sin necesidad de que lo conozca otro órgano, puede tomar todas las previsiones que estime pertinentes para la dirección del Colegio Federado".

II.- SOBRE LA NORMATIVA CUYA INTERPRETACION SE NOS SOLICITA:

   Básicamente, la problemática que se somete a nuestro conocimiento se relaciona con lo dispuesto en los artículos 17, 23 y 28 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos ya citada y en los artículos 28 y 42 de su Reglamento, emitido mediante Decreto nº 3414- T de 3 de diciembre de 1973. El texto de dichas normas, en lo que interesa, dispone:

"Artículo 17.- El gobierno del Colegio Federado lo ejercerá la Asamblea de Representantes, que es su organismo superior, y la Junta Directiva General, que representarán a todos los colegios".

 

"Artículo 23.- Son atribuciones de la Asamblea de Representantes del Colegio Federado:

a) (...)

e) Examinar los actos de la Junta Directiva General y conocer las quejas que se presenten contra ella por infracción de esta ley o los reglamentos del Colegio Federado.

f) Conocer en apelación cualquier resolución de la Junta Directiva General, siempre que el recurso lo interpongan por lo menos tres miembros activos del Colegio Federado

(...)".

 

"Artículo 28.- Son atribuciones de la Junta Directiva General:

a) Ejercer la dirección general del Colegio Federado, a excepción de las facultades que expresamente le atribuye esta ley a los demás organismos del mismo. Para este efecto se considerará que una facultad que no esté expresamente atribuida a otro organismo por esta ley, le corresponderá ejercerla a la Junta Directiva General.

m) Conocer y resolver las quejas y denuncias que se presenten contra un miembro del Colegio Federado, por faltas a la Etica Profesional.

Ñ) Resolver los conflictos, diferencias o problemas que surjan entre los diversos miembros del Colegio Federado.

p) Las demás que la ley o los reglamentos indiquen (...)".

   Por su parte, los artículos aludidos del Reglamento Interior General del Colegio disponen:

"ARTICULO 28.- El gobierno del Colegio Federado le corresponderá en primer término a la asamblea de representantes y, en segundo término, a la Junta Directiva General, cada una dentro de su competencia conforme a lo que indica la Ley Orgánica. La administración del Colegio Federado le corresponderá al Director Ejecutivo, todo conforme a lo que indica la Ley Orgánica y el presente Reglamento".

"ARTICULO 42.- Cualquier acuerdo de la Junta Directiva General podrá ser apelado de conformidad con lo que establece el incido f) del artículo 23 de la Ley Orgánica.

Dicho recurso deberá ser presentado por escrito dentro de los tres días hábiles siguientes a la sesión en que se tomó el acuerdo recurrido o en su caso, siguientes a la comunicación al interesado y deberá ser presentada ante el Director Ejecutivo, quien lo someterá a conocimiento de la Junta Directiva General para su admisión. Caso de que la Junta Directiva General se negará a darle curso, los interesados podrán apelar de hecho ante la asamblea de representantes, presentándole al Director Ejecutivo el respectivo recurso por escrito dentro de los tres días hábiles siguientes a la comunicación de su rechazo.

El Director Ejecutivo tendrá la obligación de ponerlo en conocimiento de la siguiente asamblea de representantes que se convoque, haciéndolo figurar obligadamente en el orden del día de esa reunión y en la convocatoria respectiva Dichos recursos no requieren formalidad alguna".

III.- RELACION EXISTENTE ENTRE LA ASAMBLEA DE REPRESENTANTES Y LA JUNTA DIRECTIVA GENERAL DEL COLEGIO FEDERADO:

   A juicio de la Procuraduría General de la República, la respuesta al interrogante planteado la ofrece clara e indubitablemente el inciso e) del artículo 23 de la Ley Orgánica del Colegio, en cuanto prevé la potestad de la Asamblea de "examinar" los actos de la Junta; vocablo que evidentemente se utiliza en la acepción de "Reconocer la calidad de una cosa, viendo si contiene algún defecto o error" (1).

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NOTA (1): "Diccionario Enciclopédico Quillet", t. IV, México, Editorial Cumbre, 1978, pág. 35.

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   Existe entonces una autorización legal -suficientemente precisa- ara que dicha Asamblea revise la legalidad y oportunidad de dichos actos, sin que tal posibilidad se condicione a que la parte afectada interponga el recurso respectivo (situación que está más bien regulada, como supuesto aparte, en el siguiente inciso de ese mismo precepto legal). Es decir, está expresamente previsto que la Asamblea anule o revoque oficiosamente las decisiones de la Junta.

   En todo caso, debe apuntarse que aún en la hipótesis de que no existiera la regla prevista en ese inciso del artículo 23, la conclusión sería la misma en atención, como veremos, al tipo de vínculo que une a la Asamblea de Representantes con la Junta Directiva General del Colegio.

   Está normativamente dispuesta la prevalencia de la primera sobre la segunda (art. 17 de la Ley). En estos casos, la doctrina admite básicamente la existencia de dos modalidades de relación: la de dirección y la de subordinación.

   El Licenciado Eduardo Ortiz, en sus comentarios durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, se refirió a la diferencia entre la relación de dirección y la de jerarquía en los siguientes términos:

"... la distinción entre potestad directriz y potestad jerárquica consiste, en que la primera se expresa a través de directrices que es una forma de fijar metas generales, tipos de medios que se pueden emplear para cumplirlas, límites máximos o mínimos de la actividad, y la otra, se expresa a través de órdenes, que determinan el contenido de la conducta del inferior, puntualmente, en cada caso concreto que se va a desempeñar. Entonces nosotros advertimos justamente que la relación de dirección tendrá lugar cuando uno pueda ordenar la actividad, no los actos, imponiéndole las metas de los mismos y los tipos de medios, pero no dándole órdenes" (2).

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NOTA (2): Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452, Acta nº 98, folios 315 a 326. Transcrito por QUIROS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93.

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   Tomando en cuenta lo anterior, así como las normas que rigen la actividad del Colegio Federado, resulta claro que lo que existe entre la Asamblea de Representantes y la Junta Directiva General es un nexo de índole jerárquica.

   En ese sentido nótese que el artículo 17 de dicha Ley, el cual atribuye competencia en lo relativo al gobierno del Colegio tanto a la Asamblea de Representantes como a la Junta Directiva General, parece ya advertir un vínculo de naturaleza jerárquica entre ambos al catalogar a la primera como el "organismo superior" del Colegio. En igual sentido el artículo 28 del Reglamento también transcrito, que señala que el gobierno del Colegio corresponde en primer término a la Asamblea de Representantes y, en segundo, a la Junta Directiva General (3).

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NOTA (3): El artículo 101 de la Ley General de la Administración Pública se refiere a los casos en que existe relación jerárquica en los siguientes términos: "Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia." (El destacado es nuestro).

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   Adicionalmente, el artículo 23 de la Ley Orgánica, en su inciso e), descarta la posibilidad de que entre ambos órganos exista únicamente una relación de dirección, pues le atribuye a la Asamblea la obligación de examinar no sólo la actividad sino también los actos de la Junta Directiva General (4).

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NOTA (4): El artículo 99 de la Ley General de la Administración Pública al regular la relación de dirección dispone: "1.-Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos pueda ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares 2.- La jerarquía implicará la potestad de dirección, pero no a la inversa" (El destacado es nuestro).

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   Otra nota característica -aunque no exclusiva- de la relación de jerarquía, se manifiesta en la posibilidad que se reconoce al superior de controlar por vía de recurso los actos del inferior. En la situación que nos ocupa, el artículo 23 inciso f) de la Ley Orgánica y el 42 de su Reglamento otorgan esa posibilidad a la Asamblea de Representantes en relación con los acuerdos y resoluciones de la Junta Directiva General, sin que se haga la salvedad de que se está en presencia de un recurso jerárquico impropio, caso este último en que se daría una relación de tutela no jerárquica.

   Consideramos que los elementos apuntados son suficientes para afirmar -como ya lo hemos venido haciendo- que la relación que existe entre la Asamblea de Representantes del Colegio y la Junta Directiva General es de naturaleza jerárquica. Resta ahora determinar, de cara a la consulta, la implicación que ello tiene en el accionar de ambos órganos, asunto del que nos ocuparemos seguidamente.

IV.- POTESTADES DERIVADAS DE LA RELACION DE JERARQUIA:

    La doctrina ha resumido las atribuciones que deben reconocerse al órgano superior dentro de una relación de jerarquía, en los siguientes términos:

"1º Posibilidad de que el superior jerárquico dirija o impulse la acción del inferior.

2º Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación, tales como instrucciones, circulares de servicios, etc., que sí tienen carácter jurídico, en cuanto que pueden conducir a una responsabilidad de los funcionarios o titulares por su incumplimiento, y en estos casos el titular se transforma en un tercero, e incluso a veces pueden hacerse valer por el administrado.

3º Posibilidad de llevar a cabo el superior los nombramientos de los titulares de los órganos inferiores, así como formalizar los contratos en la rama concreta de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrativa les correspondan.

4º Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores. En este sentido se ha dicho que la jerarquía supone una fungibilidad de los órganos, ya que el superior puede actuar en lugar del inferior. Sin embargo, no somos de esta opinión, ya que por existir en los ordenamientos modernos una delimitación exacta de competencias, no es posible en términos generales pretender dicha suplencia.

5º Posibilidad de delegación y de avocación de facultades de competencia en los términos expuestos.

6º Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través del recurso de alzada de carácter normal (o de oficio), bien sobre los propios titulares.

7º Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre órganos inferiores" (5).

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NOTA (5): GARCIA-TREVIJANO FOS (José Antonio), Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, Segunda Edición, 1971, páginas 430 y 431.

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   Siguiendo algunos de los lineamientos indicados, nuestra Ley General de la Administración Pública en su artículo 102, vino a regular las potestades del superior jerárquico de la siguiente forma:

"Artículo 102: El superior Jerárquico tendrá las siguientes potestades:

a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;

b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; a) Ejercer la potestad disciplinaria;

c) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;

d) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y

e) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores."

   Las apreciaciones hechas con anterioridad, así como las normas en que se fundamentan conducen necesariamente a afirmar que la Asamblea de Representantes del Colegio Federado sí está en posibilidad de ordenar y controlar, aún de oficio, los actos de la Junta Directiva General de ese mismo ente corporativo.

   En ese sentido es necesario indicar que la posibilidad de incidir en la conducta del inferior puede darse antes de la actuación del éste o bien una vez finalizada su participación.

   Así, dentro de las potestades que pueden ser ejercidas de previo a la actuación del inferior se encuentran las de dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre la forma en que deben ser ejercidas las funciones, atendiendo criterios de oportunidad y conveniencia o bien de legalidad, en los términos previstos en el inciso a) del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública antes transcrito.

   Por su parte, dentro de las potestades que pueden ser ejercidas por el jerarca una vez terminada la participación del inferior, se encuentra la de revisar de oficio o por vía de recurso, los acuerdos o resoluciones adoptados por aquél.

   Conviene aclarar que las figuras jurídicas mediante las cuales se modifiquen o se dejen sin efecto los actos concretos emanados de la Junta Directiva General del Colegio, dependerán de los motivos en que se fundamente la discrepancia del jerarca. Así, si la inconformidad del superior obedece a razones de oportunidad, conveniencia o mérito, lo procedente es revocar los actos del inferior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; mientras que si esa inconformidad obedece más bien a razones de legalidad, lo que procede es anular el acto, siguiendo las pautas que en ese sentido establecen los artículos 158 y siguientes de la misma Ley General citada.

   Especial atención deberá prestarse a la modificación en sede administrativa de aquellos actos emanados de la Junta Directiva General que en firme hayan otorgado a sus destinatarios derechos subjetivos de alguna índole, pues en ese caso existen importantes limitaciones y, de previo a cualquier decisión de la Asamblea de Representantes, deberá seguirse los procedimientos legalmente establecidos, como por ejemplo los regulados en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública (6).

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NOTA (6): En punto a tales limitaciones, cabe resaltar el principio de intangibilidad de los actos propios y la garantía de la lesividad, en relación con los cuales hemos comentado en otras oportunidades lo siguiente: "El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso- administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" (dictamen nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994).

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   Por otra parte, conviene advertir que si bien el inciso e) del artículo 102 citado de la Ley General de la Administración Pública establece como potestad del jerarca avocar las funciones del inferior, en la situación particular que nos ocupa ello no es posible, debido a que el artículo 93 del mismo cuerpo de normas prevé como requisito para que esa figura opere, que no esté contemplado recurso jerárquico alguno contra las decisiones del inferior. En este caso, el artículo 23 inciso f) de la Ley Orgánica del Colegio Federado sí establece ese recurso, por lo que la avocación resulta improcedente.

   Como consecuencia de lo anterior, la Asamblea de representantes no estaría en posibilidad de conocer originariamente un asunto que corresponde ser resuelto a la Junta Directiva General, aunque sí podría sustituirla por inercia culpable en los términos previstos en el numeral 97 de la Ley General de la Administración Pública.

V.- CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye la Asamblea de Representantes del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos es el superior jerárquico de su Junta Directiva General y, en tal condición, resulta competente para modificar por vía de recurso y aún de oficio los actos de esa Junta, ya sea por razones de legalidad o de oportunidad, conveniencia o mérito. Sin embargo, cuando se trate de la modificación de actos que hayan conferido derechos adquiridos a sus destinatarios, deberán acatarse las limitaciones y seguirse los procedimientos legalmente dispuestos para ese fin.

   Empero, la Asamblea de Representantes no está en posibilidad de avocar las decisiones de la Junta.

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Del señor Director Ejecutivo del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, atentos se suscriben,

 

Dr. Luis Antonio Sobrado González                 Lic. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR FISCAL                            ASISTENTE DE PROCURADOR