C-152-96

San José, 17 de setiembre de 1996

Dr. Álvaro Salas Chaves

Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense de Seguro Social

S.D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio No. 2958 de 19 de julio de 1996, en el cual solicita criterio en el sentido de si "cuando sobreviene la liquidación de derechos laborales, debe tomarse como salario en especie el beneficio de haber disfrutado de vehículo de uso discrecional a quienes ocupan esos puestos, y en caso afirmativo cuál debe ser el criterio para determinar su valor."

   La Asesoría Legal en relación con lo consultado indicó lo siguiente:

"Sin perjuicio del análisis que pueda hacerse en determinados casos concretos, en relación con normas jurídicas específicas que puedan resultar aplicables; de manera general y al tenor de lo dispuesto en el artículo 166 del Código de Trabajo, el disfrute de vehículo de uso discrecional para los funcionarios excluidos del manual descriptivo de puestos puede considerarse como salario en especie para efectos de cálculo de las prestaciones legales.

Atendiendo los criterios establecidos por la jurisprudencia tanto de los Tribunales como de la Contraloría General de la República, el porcentaje del valor por el que debe (sic) podría reconocer ese beneficio como salario en especie, no debe superar el 37% del salario en dinero."

   De seguido se realizará un breve resumen cronológico de los antecedentes administrativos y judiciales en relación con la posibilidad del reconocimiento del salario en especie por concepto de pérdida del vehículo de uso discrecional.

I.- ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA ANTERIORES A LA ACTUAL JURISPRUDENCIA DE LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

   La Contraloría General de la República mediante oficio No. 2319 de 1 de marzo de 1989 dirigido a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, firmado por la Licda. Aracelly Pacheco Salazar, estableció lo siguiente:

"(...) Pero tratándose del primer supuesto (vehículo como salario en especie), la jurisprudencia ha sido reiterada en el sentido de que debe tenerse en cuenta para el cálculo de las prestaciones legales (entiéndase por tales el preaviso y el auxilio de cesantía), criterio por lo demás muy lógico si se tiene presente que se trata de situaciones donde ha finalizado la relación laboral.

Apegados a la posición jurisprudencial, estimamos que el salario en especie que pudiera representar el vehículo de uso discresional, (sic) lo es para el sólo y único efecto del cómputo de las prestaciones legales que le corresponden al funcionario público al finalizar su relación laboral con la institución respectiva. Por consiguiente, no compartimos el criterio que lo cataloga como parte del sueldo o salario base, antes bien, se trata de un "plus" salarial más, al igual que el pago por concepto de dedicación exclusiva, zonaje, anualidades o carrera profesional, que se integra y forma parte del salario total." (El subrayado no es del original).

II.- ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA ANTERIORES AL CONOCIMIENTO DE LA ACTUAL JURISPRUDENCIA DE LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

   En relación al reconocimiento del salario en especie por concepto de pérdida del uso discrecional del vehículo, esta Procuraduría examinó el caso de los funcionarios del Consejo Nacional de Producción, mediante dictámenes C-159-93 de 23 de noviembre de 1993 y C-025-94 de 10 de febrero de 1994.

   Los indicados dictámenes disponen reconocer el salario en especie a los funcionarios de buena fe de esa institución, dado que el mismo se estableció en una normativa reglamentaria que fue indebidamente aplicada, sin ser eficaz por no haber sido aprobada previamente por la Contraloría General de la República, según lo dispuesto por la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción No. 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas, artículo 29 inciso h) y la Ley No. 5691 de 19 de mayo de 1975, artículos 1 y 4.

   Posteriormente se estudió, mediante el dictamen C-161-95 de 11 de julio de 1995, el caso de los funcionarios del Instituto de Acueductos y Alcantarillados, y se dispuso que se encontraban en la misma condición que los funcionarios del Consejo Nacional de Producción, dado que el salario en especie, también se reconocía en una normativa reglamentaria que fue indebidamente aplicada, sin ser eficaz por no haber sido aprobada previamente por la Contraloría General de la República, según lo dispuesto por la Ley No. 5691 de 19 de mayo de 1975, artículos 1 y 4.

   En este último dictamen, se indica la necesidad no sólo de abrir procedimiento ordinario con el objeto de establecer los casos en que proceda el reconocimiento del salario en especie, sino también de "abrir un procedimiento administrativo ordinario con el objeto de establecer la verdad real de los hechos que dieron lugar a la ilegítima ejecución del Reglamento y para la imposición de la responsabilidad administrativa que corresponda a los funcionarios responsables de ello, así como, en caso de ser admisible, formular las acciones legales correspondientes para imponer las sanciones civiles y/o penales correspondientes."

   En los dos casos anteriores es preciso advertir que se reconoció el indicado salario en especie, pero únicamente para el pago proporcional de las prestaciones legales que le correspondían a los funcionarios públicos sin integrar el salario base, las cuales serían procedentes luego de la realización de un procedimiento administrativo en el que se verificara la presunción de buena fe del servidor.

III.- ACTUAL JURISPRUDENCIA DE LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

   En relación con el tema del salario en especie por concepto de pérdida del uso discrecional de un vehículo, la más reciente Jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia no reconoce el uso discrecional de un vehículo como salario en especie, pero sí señala que sería admisible si se hubiera pactado expresamente y, a la vez, se hubiera encontrado autorizado por el derecho positivo administrativo y sectorial.

   Es así como en tal sentido se indica:

"(...) el otorgamiento del salario en especie, en el sub-lite un vehículo, debió pactarse expresamente y, a la vez, encontrarse autorizado por el derecho positivo administrativo y sectorial y, ambas circunstancias, aquí se echan de menos, según se ha venido expresando." (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No.265 de las 14:30 horas del 14 de setiembre de 1994, en igual sentido: No.147 de las 15 horas del 5 de mayo de 1995 y No.166 de las 10:15 horas del 24 de mayo de 1995).

   Como se observa, los dictámenes de esta Procuraduría, C- 159-93 de 23 de noviembre de 1993, C-025-94 de 10 de febrero de 1994, C-161-95 de 11 de julio de 1995 se encuentran, incluso siendo anteriores a la indicada jurisprudencia, dentro de la excepción que la misma jurisprudencia de la Sala Segunda señala para que se reconozca el uso discrecional de vehículo como salario en especie.

IV.- ANTECEDENTES DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA POSTERIORES A LA ACTUAL JURISPRUDENCIA DE LA SALA SEGUNDA

   La Contraloría General de la República indicó al respecto lo siguiente:

"1. Con fundamento en los principios que demandan una sana administración y racional utilización de los bienes públicos, esta Contraloría General ha optado por admitir el uso discrecional de vehículos únicamente en favor de los jerarcas de la entidad de que se trate (Director y Subdirector Generales del SINART, en este caso) y el auditor interno de la institución, asignación que, por lo demás, sólo procede en favor de un determinado funcionario en razón del cargo que ostenta para el cumplimiento de la funciones propias del mismo.

2. Ahora bien, siendo consecuentes con la jurisprudencia que considera que los vehículos facilitados al trabajador como elemento indispensable de su función no constituyen salario en especie (ver resoluciones No. 222 de las 9:40 horas del 26 de octubre de 1984 y No.151 de las 14:30 horas del 11 de diciembre de 1981 dictadas por la Sala Segunda y Primera de la Corte Suprema de Justicia, respectivamente, entre otras), y en razón de que esta es, precisamente, la regla de principio de todo vehículo asignado como de uso discrecional en nuestra Administración Pública, esta Dirección General ha considerado oportuno recordar que entratándose de las entidades sujetas al Título VII de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, tal situación debe ser analizada al tenor de dicho cuerpo de ley, y respecto de las instituciones a las cuales no les resulte aplicable ese enunciado (dentro de las cuales se encuentra el SINART), ese contenido debe ser regulado por el Reglamento de Vehículos de la propia organización de que se trate.

3. En relación con lo anterior, este Despacho ha establecido, para mayor claridad al respecto, que en todo reglamento para el uso de vehículos que se someta a nuestra aprobación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley No.5691 del 19 de mayo de 1975, debe indicarse expresamente que la asignación y el disfrute del vehículo de uso discrecional por parte de los funcionarios públicos no constituye salario en especie.

4. Ahora bien, después de revisados nuestros archivos, hemos podido constatar que el Reglamento de Vehículos de esa entidad carece de la aprobación por parte de este Órgano Contralor. Habida cuenta de que tal aprobación constituye requisito de eficacia sin el cual no puede surtir efectos jurídicos, dicho reglamento resulta ineficaz, y por lo tanto, inaplicable.

5. No obstante, es importante hacer notar que, según el criterio de nuestros tribunales, compartido por esta Dirección General, debe incorporarse a la reglamentación aludida un artículo con el siguiente texto:

"Bajo ninguna circunstancia, la asignación y utilización de los vehículos -y sobre todo los de uso discrecional- podrá ser considerada como beneficio, mejoría salarial, salario en especie, o en alguna forma parte del contrato de trabajo, ni dará lugar a derechos adquiridos en favor del funcionario."

6.Teniendo presente que el reglamento que emitió esa Institución es ineficaz, el SINART se encuentra incumpliendo lo señalado por la Ley No.5691 de 19 de mayo de 1975, en cuanto demanda que reglamentos como los de la especie deben ser sometidos a la aprobación de la Contraloría General.

7.En punto a la utilización de los vehículos de uso discrecional, se ha generado toda una problemática en cuanto a conceptuarlo como salario en especie. Durante muchos años esa posibilidad fue rechazada por esta Contraloría General hasta que la jurisprudencia reiterada de los Tribunales de Trabajo obligó a valorar los casos que se fueron presentando, a efecto de determinar con base en la jurisprudencia, si procedía aceptarlo como salario en especie (al respecto, véanse Resoluciones No. 32 de las 16:10 horas del 4 de noviembre de 1980, 144 de la 14:40 horas del 6 de agosto de 1986 y 69 de las 14:10 horas del 8 de mayo de 1991, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Sin embargo, a raíz del Voto No.1692-92 del 23 de junio de 1992, de la Sala Constitucional, aquella Sala Segunda modificó sustancialmente su jurisprudencia, estimando en la actualidad que el beneficio a que se contrae el presente memorial, a saber, la utilización discrecional de vehículos no constituye, por regla de principio, salario en especie, salvo que se haya pactado expresamente como tal y que a la vez se encuentre autorizado por el derecho positivo administrativo sectorial.

Las resoluciones que hasta el momento presente ha emitido la Sala Segunda en tal sentido, y que son de nuestro conocimiento, son en efecto las No. 265 de las 14:30 horas del 14 de setiembre de 1994, 147 de las 15:000 horas del 5 de mayo y 166 de las 10:15 horas del 24 de mayo, estas últimas de 1995.

8.También ha sido criterio de este Despacho que, como regla de principio, ningún procedimiento o práctica puede constituirse en fuente del ordenamiento jurídico, y por ente sustentar el pago en cuestión, cuando la práctica misma o el procedimiento utilizado contravenga tácita o implícitamente cualquier otra fuente, superior en rango, de nuestro ordenamiento jurídico (Oficio No. 429-DAJ-93 de fecha 11 de noviembre de 1993).

9. En vista de lo anterior, esta Dirección General ha venido sosteniendo que la asignación de vehículo de uso discrecional sólo procede en favor de un determinado funcionario en razón del cargo que ostenta y para el mejor cumplimiento de las funciones propias del mismo; por ello, en ningún caso las facilidades o ventajas que haya representado o represente para el funcionario el uso del vehículo de la entidad, se considerarán como salario en especie.

10. Así las cosas, hemos de indicar que siendo nuestros criterios vinculantes en materia propia de nuestra competencia, y por ende, parte del ordenamiento jurídico, no es posible legitimar una práctica administrativa que contradiga nuestras políticas rectoras.

De conformidad con lo expuesto, y con fundamento en los principios que rigen la función contralora, debemos concluir que no resulta procedente incluir dentro de las prestaciones legales que le corresponden al jerarca de una institución un porcentaje por el uso discrecional del vehículo que tenía asignado, toda vez que ello iría tanto en contra de la política de este Órgano Contralor, basada en los principios de sana administración y racional utilización de los bienes públicos, como de las más recientes resoluciones de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia aplicables a la materia." (El subrayado no es del original) (Contraloría General de la República, No. 13601 de 25 de octubre de 1995).

V.- ANTECEDENTES DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA POSTERIORES A LA ACTUAL JURISPRUDENCIA DE LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

   Esta Procuraduría, mediante dictamen C-011-96 de 25 de enero de 1996, relativo al reconocimiento del salario en especie por concepto de pérdida de uso discrecional del vehículo, fue clara en afirmar "(...) Los dictámenes de la Contraloría General de la República son vinculantes en materia de su competencia. (...) Los bienes relacionados con la consulta son parte de la Hacienda Pública, por lo que lo dispuesto por la Contraloría General de la República es vinculante para la administración consultante", lo anterior en razón de la respuesta contenida, ante idéntica consulta, en el oficio de reciente cita del indicado órgano contralor.

   Deja esto claro que la posición de esta Procuraduría es congruente con la de la Contraloría General de la República en el tema consultado.

VI.- LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y SU PRINCIPIO GENERAL DE NO RECONOCER EL USO DEL VEHICULO COMO SALARIO EN ESPECIE

   Con el objeto de ampliar el margen de análisis, la ley de Salarios de la Administración Pública, No.2166 de 9 de octubre de 1957, dispone:

"Artículo 9.- Salvo las sumas que por concepto de "zonaje" deban reconocerse a determinados servidores públicos, conforme al Reglamento que con tal fin dictará el Poder Ejecutivo, las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren, tales como las que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes, etc., no tendrán el carácter de salario en especie, ya que tales gastos sólo se otorgarán cuando las necesidades del servicio así lo requieran, lo mismo que las sumas que fueren pagadas por concepto de viáticos o gastos de viaje." (El subrayado no es del original).

   El texto de la recién citada norma es claro en no reconocer el uso del vehículo como salario en especie. Ciertamente esta norma es aplicable al Poder Ejecutivo, sin embargo también es aplicable a las instituciones descentralizadas y demás entidades de derecho público como principio general extensible al resto de la Administración Pública.

VII.- CUESTIONES FINALES

   Con este dictamen queda también contestado, por versar sobre el mismo tema, el oficio PE/4345 de fecha 30 de julio de 1996, recibido el 5 de agosto del mismo año, dirigido a esta Procuraduría por el Dr. Roberto Dobles, Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad.

VIII.- CONCLUSION

   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que no es procedente incluir dentro de las prestaciones legales del funcionario público que pierde el uso discrecional del vehículo, el salario en especie por ese concepto, ello en virtud de la jurisprudencia actual de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, de los antecedentes actuales de la Contraloría General de la República y del principio que contiene el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública de no reconocer el uso de vehículo como salario en especie.

Sin otro particular, se despide de usted atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

PROCURADOR FISCAL

cc: Dr. Roberto Dobles

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Electricidad

Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República

RSZ/MLE