C-153-96

17 de setiembre de 1996

Señor

Dr. Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez

Ministro

Ministerio de Hacienda

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio DM-541-96 de 12 de julio del año en curso, y se da respuesta a su consulta en los siguientes términos:

PROBLEMA PLANTEADO

   Teniendo como antecedente el fallo N.º 7-S-96 de la Sala Segunda del Tribunal Fiscal Administrativo, en el cual -según la transcripción que se hace- después de citar los artículos 12, 14 y 66 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, se indica que "...a partir del momento en que la Ley Orgánica del Colegio Federado vino a establecer un nuevo ordenamiento para las valuaciones, como un servicio dentro de la Administración o el Estado, estas deben ser supervisadas y dirigidas por los ingenieros colegiados funcionarios de las oficinas estatales. En el caso de la Tributación Directa, aún cuando los avalúos los hagan con el concurso de peritos valuadores, los ingenieros colegiados, funcionarios de dicho organismo, deberán supervisar y dirigir labores y hacer constar con su firma en la hoja del avalúo, el cumplimiento de las citadas prescripciones legales", se consulta lo siguiente:

1.- Si es válido admitir que todo tipo de avalúos se efectúe sólo por Ingenieros Civiles, como lo sostiene el Tribunal Fiscal Administrativo.

2.- Para los efectos de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles. ¿Los avalúos que se practiquen podrán ser elaborados con el concurso de los peritos valuadores de la Dirección General de la Tributación Directa, pero que los Ingenieros Colegiados (Civiles) supervisen, dirijan y firmen el avalúo, para así cumplir con las prescripciones de la Ley del Colegio Profesional, como es criterio seguido por el Tribunal Fiscal Administrativo, o, por el contrario, los avalúos necesariamente deberán ser realizados directamente, por miembros activos del respectivo Colegio, y no por intermedio de terceras personas no Colegiadas?

ACLARACION PREVIA

   En la presente consulta se está cuestionando una resolución del Tribunal Fiscal Administrativo. Sobre este punto, debe indicarse que de acuerdo con el artículo 5º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no son consultables las materias propias de Órganos que tienen una jurisdicción especial establecida por ley. Obviamente el Tribunal Fiscal Administrativo tiene una competencia específica que esta Institución no puede invadir.

   De otra parte, no es esta la vía prevista en el ordenamiento jurídico para impugnar lo resuelto por el Tribunal Fiscal Administrativo (artículo 165 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en relación con los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

   De ahí que, el análisis que se hará es general en punto a si únicamente los ingenieros colegiados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos pueden elaborar peritajes y avalúos en la Administración.

   Cabe indicar, asimismo que, por la razón expuesta, el presente estudio no es vinculante para el Tribunal Fiscal Administrativo.

ANALISIS DEL ASUNTO

   Con el objeto de lograr una mayor claridad en la exposición, conviene tener presente la normativa que otorga competencia a la Administración Tributaria para la realización de avalúos, así como la regulación normativa existente en las Leyes Orgánicas, tanto del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos como del Colegio de Ingenieros Agrónomos.

   El numeral 11 y el Transitorio III de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles N.º 7509 de 9 de mayo de 1995, disponen:

"ARTICULO 11.- Participación de la Administración Tributaria.

Es actividad ordinaria de la Administración Tributaria, como función indelegable, llevar a cabo los avalúos citados en esta Ley, para lo cual podrá contratar los servicios de personas físicas o jurídicas y el cobro administrativo y judicial. No obstante, la definición del valor y la declaración del estado de morosidad son potestad de la municipalidad."

"Transitorio III.- Las municipalidades asumirán las funciones propias de esta Ley conforme entre en vigencia.

Durante los primeros cinco años, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de la Tributación Directa se encargará de elaborar, fijar y fiscalizar los avalúos sobre los inmuebles y el monto del impuesto por aplicar será del cero coma sesenta por ciento (0,60%) y, a partir del sexto año, conforme se dicta en esta Ley."

   De la normativa anteriormente transcrita se desprende la obligación de la Dirección General de la Tributación Directa de realizar avalúos con el objeto de que sirvan como parámetro para determinar obligaciones tributarias.

   Por su parte, los artículos 9, 11, 12 y 14 de la Ley N.º 3663 de 10de enero de 1966, denominada Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (reformada integralmente por la Ley N.º 4925 de 17 de diciembre de 1971) establecen:

"Artículo 9º.- Sólo los miembros activos del Colegio Federado podrán ejercer libremente la profesión o profesiones en que estén incorporados a él, dentro de las regulaciones impuestas por esta ley y por los reglamentos y códigos del Colegio Federado."

"Artículo 11.- Las funciones públicas para las cuales la ley o decretos ejecutivos exijan la calidad de ingeniero o de arquitecto, sólo podrán ser desempeñadas por los miembros activos del Colegio Federado de acuerdo a esta ley y en las profesiones en que hayan sido incorporados."

"Artículo 12.- Todas las obras o servicios de ingeniería o de arquitectura, de carácter público o privado, deberán ser proyectadas, calculadas, supervisadas, dirigidas y en general realizadas en todas sus etapas bajo la responsabilidad de miembros activos del Colegio Federado de acuerdo a esta ley. Cada uno de los miembros activos estará legalmente autorizado a ejercer sus actividades profesionales contempladas en este artículo, con estricto apego al Código de Ética Profesional y demás reglamentos del Código Federado."

"Artículo 14.- Los avalúos y peritajes sobre asuntos y materias relacionadas con las profesiones de ingeniería y de arquitectura, que ordenen las oficinas públicas, instituciones autónomas y semiautónomas y las municipalidades deberán ser realizados por miembros activos del Colegio Federado de acuerdo a esta ley y sus reglamentos."

   En primer término, se desprende la colegiatura obligatoria para ejercer las profesiones reguladas por la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Asimismo, y en lo que es de interés aquí, se establece la obligación de que los avalúos o peritajes sobre asuntos relacionados con la ingeniería que ordenen oficinas públicas, deban ser realizados por miembros activos de ese Colegio Federado.

   Debe aclararse que consideramos que el numeral que resulta aplicable a la situación consultada es el 14 y no el 12, por cuanto el segundo es más general, dirigido a la realización de obras o prestación de servicios profesionales; en cambio, el artículo 14 se refiere específicamente a los peritajes y avalúos.

   Finalmente, el artículo 19 y el Transitorio IV de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos (Ley 7221 de 6 de abril de 1991), en lo que nos interesa disponen:

"Artículo 19.- La Administración Pública y el sector privado, para la elaboración de los avalúos y de los peritajes que las leyes requieran, sobre asuntos relacionados con las actividades agropecuarias, deberán escoger los peritos y tasadores entre los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, debidamente inscritos en el registro que, para tal efecto, abrirá este Colegio.

Serán retribuidos por esos servicios, en forma independiente de sus salarios mensuales, de conformidad con las tarifas de honorarios que apruebe el Poder Ejecutivo, previa consulta al Colegio de Ingenieros Agrónomos. Sin embargo, si dentro del contrato de trabajo se establece que los servicios de tasación y periciales son funciones propias y habituales de dichos profesionales, éstos no tendrán derecho de recibir retribución adicional alguna por la ejecución de estos trabajos. Además, serán declarados nulos o ilegales los dictámenes, los peritajes y todo acto propio de los profesionales en Ciencias Agropecuarias, emitidos por personas no incorporadas a este Colegio. (...)"

"TRANSITORIO IV.- Los peritos y tasadores que laboran en alguna institución de la Administración Pública, que a la fecha de promulgación de esta Ley estén realizando peritazgos y avalúos, podrán continuar haciéndolos, siempre y cuando sigan laborando para la misma institución y se inscriban en el Registro de Peritos y Tasadores del Colegio."

   De esta forma, la normativa transcrita supra faculta a los ingenieros agrónomos a elaborar peritajes y avalúos en materias relacionadas con las actividades agropecuarias.

   Por lo tanto, de acuerdo con las normas anteriormente citadas, tanto los ingenieros colegiados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, como los ingenieros asociados al Colegio de Agrónomos, están facultados legalmente para emitir peritajes, en aquellas materias de su competencia.

   Interpretar que, únicamente pueden emitir peritajes y avalúos para la Administración Pública los miembros del Colegio Federado, sería violentar competencias asignadas por ley, y desconocer la capacitación que han recibido otros profesionales en sus respectivas áreas. Sobre este último tópico, ha indicado la Sala Constitucional.

"...En otras palabras, lo que se solicita es que se declare que cualquier profesional, en las diversas ramas de las Ciencias Sociales, distintas a las Económicas, puede, jurídica y constitucionalmente, desempeñar cargos en el amplio campo de la administración de los Recursos Humanos... De lo anterior se concluye, entonces, que lo que se debe dilucidar es si las normas cuestionadas les conceden a los profesionales graduados en Ciencias Económicas, con exclusión, inclusive retroactiva, de cualesquiera otras profesiones, el derecho único para desempeñar todos los cargos que tengan que ver con la administración de los Recursos Humanos (...)

...Así las cosas, y con base en los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las normas, como parámetros de constitucionalidad, la conclusión que se extrae de lo anterior es que el ejercicio de las Ciencias Económicas no puede excluir absoluta e irrazonablemente, a ninguna otra actividad profesional regulada por el Estado, que por definición y contenido, le otorgue al correspondiente profesional interesado, la facultad y el reconocimiento jurídico para desempeñarla. (...)

Ahora bien, con base en lo que se ha explicado, se deduce que la delimitación que por vía de interpretación y aplicación viene haciendo la Administración Pública, respecto del concepto de "Recursos Humanos" contenido en la Ley 7105, traspasa el espacio del objeto efectiva y legítimamente reservado, al extender los efectos a la totalidad de la actividad y destinarla a los graduado en Ciencias Económicas con énfasis en la materia en estudio, excluyendo a otros profesionales de distintas disciplinas, no económicas, que también y por ley, tienen posibilidad jurídica y la formación universitaria suficientes en áreas contenidas dentro de la referida materia. En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio en favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 68 de la Constitución Política, que prohíben discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas." (Resolución N.º 3409-92 de 10 de noviembre de 1992)

"IV.-El principio de igualdad y el derecho al trabajo.

Esta Sala ha definido a través de su jurisprudencia el contenido de este principio señalando que la igualdad que exige nuestra Constitución, no está en no hacer diferencias, sino en no hacerlas irracionalmente, señalándose sobre el tema que:

"Tampoco viola la norma cuestionada lo dispuesto en el artículo 33 de nuestra Constitución, pues lo que establece el principio de igualdad, es la obligación de igualar a todas las personas afectadas por una medida, dentro de la categoría o grupo que les corresponda, evitando distinciones arbitrarias, lo cual solo puede hacerse con aplicación de criterios de razonabilidad. De esta forma, las únicas desigualdades inconstitucionales serán aquellas que sean arbitrarias, as decir, carentes de toda razonabilidad. No corresponde a los jueces juzgar el acierto o conveniencia de una determinada diferencia contenida en una norma, sino únicamente verificar si el criterio de discriminación es o no razonable, porque el juicio cerca de la razonabilidad es lo que nos permite decidir si una desigualdad viola o no la Constitución." (Voto 1440-92).

"La jurisprudencia constitucional a través de varios pronunciamientos ha logrado decantar el contenido del principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución señalando que por medio de él, se prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales y se posibilita un trato diferente a situaciones y categorías personales diferentes. Esa fórmula tan sencilla fue reconocida desde hace muchos años por la Corte Constitucional, a la fecha la Corte Suprema de Justicia, que tenía a su cargo el conocimiento de los recursos de inconstitucionalidad antes de la creación de esta Sala especializada. Pero la exigencia de igualdad no legítima cualquier desigualdad para autorizar un trato diferenciado- para determinar si realmente se justifica una discriminación hay que analizar si el motivo que la produce es razonable, es decir, si atendiendo a las circunstancias particulares del caso se justifica un tratamiento diverso." (Voto 1372-92).

(...) Tomando en cuenta lo dicho supra, discriminar a un médico Oftalmólogo colegiado -inscrito al Colegio de Médicos y Cirujanos- de ejercer parte de la especialidad para la cual fue capacitado, no solo es una desigualdad irracional e ilegítima, sino una violación a su derecho al trabajo, en la medida en que el Estado, a través de una ley, le impide ejercer, en toda su extensión, aquella actividad lícita que ha escogido para ganarse el sustento, sin que medie ningún motivo racional o de orden público que lo justifique..." (Voto 6696-93 de 21 de diciembre de 1993)

   Por lo expuesto, interpretar que el numeral 14 faculta únicamente a los ingenieros incorporados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos para que elaboren peritajes para la Administración Pública, sería desconocer otra normativa existente sobre el tema, y, la vez, constituiría una interpretación contraria a los numerales 33 y 46 constitucionales.

   Finalmente, valga indicar, en cuanto a la segunda interrogante planteada, en el sentido de si los avalúos que se practiquen pueden ser elaborados con el concurso de los peritos valuadores de la Dirección General de la Tributación Directa, pero con la condición de que los Ingenieros Colegiados (Civiles) supervisen, dirijan y firmen el avalúo, para así cumplir con las prescripciones de la Ley del Colegio Profesional, como es criterio seguido por el Tribunal Fiscal Administrativo, o, si por el contrario, los avalúos necesariamente deben ser realizados directamente por miembros activos del respectivo Colegio, y no por intermedio de terceras personas no colegiadas, debe indicarse que es responsabilidad del profesional que suscribe el avalúo lo consignado en el mismo, y por lo tanto, es a éste a quien le debería corresponder la confección de tal documento. Cabe indicar que si para la elaboración requiere ayuda o colaboración de otras personas, ello también se enmarca dentro de su propia responsabilidad.

CONCLUSION

   Lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, en el sentido de que los avalúos y peritajes sobre asuntos y materias relacionadas con las profesiones de ingeniería y de arquitectura que ordenen las oficinas públicas, deberán ser realizados por miembros activos de ese Colegio, no excluye la posibilidad de que peritajes y avalúos que soliciten oficinas públicas en otros campos o áreas relacionadas con las materias de otros profesionales, puedan ser suscritos por profesionales incorporados a otros Colegios Profesionales.

   Sin otro en particular, queda de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa