C-168-96

15 de octubre de 1996

 

Señor

Lic. Rigoberto Vega Arias

Presidente

Comisión Nacional del Consumidor

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

S. O.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, tenemos el agrado de referirnos a su oficio de 26 de agosto del año en curso, en virtud del cual solicita el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, en torno a “... si se puede interpretar analógicamente los artículos 31, inciso h y 33 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor ("LPCDEC", Nº 7472 del 20 de diciembre de 1994)".

 

   Según se nos indica, "... la Comisión Nacional del Consumidor ha considerado la posibilidad de analogar los artículos mencionados, previendo que una violación en etapas intermedias de comercialización pueden afectar al consumidor final".

 

   Además, nos adjunta el criterio del asesor jurídico de la Comisión, para quien,

 

"... cuando se especule ante un consumidor, se viola el inciso h) del artículo 31 y cuando se especule en cualquier otra etapa de la comercialización de bienes y servicios -sin ser detallista-, se transgrede la prohibición establecida en el artículo 33 de la muy citada ley".

 

            Y agrega:

 

"El legislador a la hora de establecer las sanciones administrativas en la LPCDEC -artículo 54-, previó la imputación en el inciso b) de 5 a 20 veces el menor salario mínimo mensual establecido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, para el que infringiera el inciso h) del artículo 31 de la LPCDEC -entre otros-, sin hacer referencia expresa al artículo 33.

 

Por lo tanto, opino que el principio de tipicidad y el de interpretación restrictiva, en aplicación de sanciones administrativas, mantienen la misma exigencia aplicativa de las penas en el orden jurisdiccional, toda vez que ambas pueden afectar, y de hecho afectan, al ámbito material e inmaterial de los administrados".

 

            Finalmente, concluye del siguiente modo:

 

"Jurídicamente es improcedente aplicar por analogía la sanción establecida en el inciso b) del artículo 54, cuando un agente económico viola el inciso c) del artículo 33 de la LPCDEC, dado que por descuido del legislador no se estableció sanción previa para dicha infracción".

 

I. MARCO JURIDICO APLICABLE:

 

   Para dar respuesta al punto que interesa, resulta imprescindible transcribir los artículos cuya interpretación se solicita. Así, el inciso h) del artículo 31 de la citada Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, dispone:

 

"ARTICULO 31.- Obligaciones del comerciante.

Son obligaciones del comerciante y el productor, con el consumidor, las siguientes:

a)...

h) Abstenerse de acaparar, especular, condicionar la venta y discriminar el consumo ..." (lo resaltado en negrita no es del original).

 

            Por su parte el numeral 33 de la misma ley establece:

 

"ARTICULO 33.- Prohibiciones.

 

Se prohíben todas las acciones orientadas a restringir la oferta (abastecimiento), la circulación o la distribución de bienes y servicios. La Comisión nacional del consumidor debe sancionar tales acciones sin perjuicio de las potestades que también tenga la Comisión para promover la competencia, de conformidad con el artículo 24, inciso d) de esta Ley, para conocer y resolver sobre ellas cuando:

a) Se sustraigan, adquieran, almacenen, oculten o retengan bienes intermedios o finales, de uso o consumo interno, superiores a los necesarios para el giro normal de la actividad, con el fin de provocar escasez o alza en el precio, salvo que se trate de insumos requeridos para satisfacer necesidades propias de la empresa o que, por causa ajena al interesado, no se puedan transar (acaparamiento).

b) Se condicione el perfeccionamiento de una venta o la prestación de servicios a la adquisición de otro producto o a la contratación de otro servicio, a menos que así se haya ofrecido, públicamente y de manera inequívoca, a los consumidores (ventas atadas o condicionadas).

c) Se ofrezcan o se vendan bienes o servicios, en los diversos niveles de la comercialización, a precios superiores a los regulados u ofrecidos de conformidad con los artículos 5; 31, inciso b); 34 y 38 de esta Ley (especulación).

d) Se niegue a proveer un producto o prestar un servicio, o cuando lo ofrezca o lo preste en forma irregular o dilatoria, salvo que medie justa causa, debidamente comprobada por el comerciante o el productor (discriminación al consumo).

e) Cualquier otra forma de restricción o manipulación injustificada de la oferta de bienes y servicios" (el destacado también nos corresponde).

 

            Además, el artículo 54 de la ley citada dispone:

 

"ARTICULO 54.- Sanciones.

La Comisión nacional del consumidor debe conocer y sancionar las infracciones administrativas cometidas en materia de consumo, estipuladas en esta Ley, sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil correspondiente.

Según la gravedad del hecho, las infracciones cometidas en perjuicio de los consumidores deben sancionarse con multa del siguiente modo:

 

a) De una a cinco veces el menor salario mínimo mensual establecido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, por las infracciones indicadas en los incisos d), e), f), j) y n) del artículo 31 y en el artículo 35 de esta Ley.

b) De cinco a veinte veces el menor salario mínimo mensual establecido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, por las infracciones mencionadas en los incisos b), h), i), k) y m) del artículo 31 de la presente Ley.

Se debe aplicar el máximo de la sanción administrativa indicada en el párrafo anterior cuando, de la infracción a la presente Ley, se deriven daños para la salud, la seguridad o el medio ambiente, que ejerzan un efecto adverso sobre uno o más consumidores".

 

II. ANALISIS DEL ASUNTO PLANTEADO:

 

   Según lo expuesto inicialmente, la consulta que nos ocupa tiene por objeto que la Procuraduría General de la República se pronuncie en torno a si se pueden interpretar analógicamente los artículos 31 inciso h) y 33 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

 

   Concretamente, según se desprende de la consulta y del informe jurídico remitido, se requiere determinar si la especulación que se produzca en los diversos niveles de comercialización (acción prohibida en el artículo 33, inciso c-), puede "analogarse" a la obligación que tienen el comerciante y el productor, con el consumidor, de abstenerse de especular (artículo 31, inciso h); lo anterior a efecto de aplicar a la infracción de aquella prohibición, la sanción prevista en el artículo 54 de la Ley en comentario.

 

   En otras palabras, la consulta tiene por objeto determinar si se pueden homologar, para efectos de sanción, la especulación que se pueda dar en los diversos niveles de comercialización, con la especulación operada directamente frente al consumidor final.

 

   El anterior planteamiento nos obliga a referirnos, aunque sea brevemente, al tema de la interpretación de las normas jurídicas. Interpretar un texto legal es tratar de hallar una norma a partir de un contenido de significación que la expresa. En relación con la finalidad que persigue ese proceso racional de interpretación, Juan Alfonso Santamaría Pastor señala:

 

"... los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla ..." ("Fundamentos de Derecho Administrativo", Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, p. 390).

 

   En esta materia y en lo que respecta a nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra debidamente asentada la obligación para el operador jurídico de recurrir a una interpretación sistemática y finalista de las normas, por encima de criterios liberalistas. Así el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

 

“Artículo 10.-

 

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

 

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”.

 

   En forma similar, el artículo 10 del Código Civil preceptúa:

 

"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".

 

   Se desprende claramente de las transcripciones doctrinales y legales hechas, que la interpretación de las normas jurídicas debe hacerse en forma sistemática y contextuada, es decir, tomando en cuenta las normas conexas y, además, adoptando la orientación hermenéutica más racional y conciliable con el interés público.

 

   La analogía, antes que un método de interpretación normativa, constituye un tipo de razonamiento al cual se recurre en ausencia o insuficiencia de norma que regule una determinada materia; es decir, se trata de una herramienta para la debida integración del ordenamiento jurídico. Como es sabido, dicha forma de razonar -que se encuentra basada en la máxima según la cual "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición"- está expresamente expulsada de ciertos ámbitos, como el de la represión penal, en donde se despliegan sin cortapisa alguna los principios de legalidad criminal y de tipicidad.

 

   El razonamiento analógico ha sido descrito del siguiente modo:

 

"... dada una proposición jurídica que afirma una obligación jurídica relativa a un sujeto o a una clase de sujetos, esta misma obligación existe respecto de cualquier otro sujeto o clase de sujetos que tengan con el primer sujeto o clase de sujetos una analogía bastante para que la razón que determinó la regla relativa al primer sujeto (o clase de sujetos) sea válida respecto del segundo sujeto" (Ch. Perelman, "La lógica jurídica y la nueva retórica", Madrid, Civitas, 1988, p. 79).

 

   Teniendo como marco de referencia lo expuesto anteriormente, procederemos al análisis de las disposiciones que interesan de citada Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. Al respecto, no debemos perder de vista que uno de los principales objetivos de dicha ley es el de proteger efectivamente los derechos y los intereses legítimos del consumidor (artículo 1º). Al cumplimiento de dicho objetivo, dicha ley dedica todo el Capítulo V titulado "Defensa efectiva del consumidor"; y es precisamente en este capítulo en donde encontramos las dos normas cuya interpretación o integración se requiere.

 

   El artículo 31, inciso h), antes transcrito, establece como obligación del comerciante y del productor, con el consumidor: abstenerse de acaparar, especular, condicionar la venta y discriminar el consumo.

 

   Esa obligación de abstenerse de cometer cualquiera de las acciones ahí mencionadas, viene a ser complementada por el artículo 33 de la misma ley, el cual prohíbe todas las acciones orientadas a restringir la oferta, la circulación o la distribución de bienes y servicios. Entre tales acciones prohibidas, define y sanciona, precisamente, el acaparamiento, las ventas atadas o condicionadas, la especulación y la discriminación al consumo.

 

   En consecuencia, más que un problema de "interpretación analógica" -como lo plantea el órgano consultante-, nos encontramos en presencia de dos normas complementarias, que deben interpretarse sistemática y armónicamente. En efecto, el citado artículo 33 no hace otra cosa que desarrollar o conceptualizar, en términos de prohibición sancionable, las obligaciones del comerciante y del productor contenidas en el inciso h) del artículo 31.

 

   En razón de lo expuesto, no comparte este Despacho la diferencia que establece el asesor jurídico de la Comisión, en el sentido de que cuando se especule ante un consumidor se viola el inciso h) del artículo 31 y cuando se especula en cualquier otra etapa de la comercialización de bienes y servicios -sin ser detallista-, se transgrede la prohibición establecida en el artículo 33; transgresión, esta última, que no podría ser objeto de sanción, por no estar expresamente contemplada en el artículo 54.

 

   Al respecto, téngase presente lo siguiente:

 

1º Las obligaciones contenidas en el citado artículo 31, no sólo corresponden al comerciante, respecto al consumidor, sino también al productor; lo cual determina con claridad que, dentro de la noción de "comerciante", queda comprendido el distribuidor y proveedor (lo que también se deduce de la definición contenida en el artículo 2º de la Ley)

 

2º También hay que considerar que, de acuerdo con la definición que del "consumidor" nos da el mismo artículo 2º de la Ley, no sólo lo es el destinatario final, sino que como tal se considera también al pequeño industrial y al artesano, en los términos que lo define el Reglamento de dicha Ley (Decreto Ejecutivo N.º 25234, de 25 de enero de 1996).

 

3º El carácter complementario de ambos preceptos se aprecia, adicionalmente, en la circunstancia de estar afirmado en el primer párrafo del artículo 33, de modo expreso, la naturaleza sancionable –por parte de la Comisión- de las conductas prohibidas que luego se describen en los distintos incisos de la misma disposición.

 

4º En todo caso, es lo cierto que cuando se vendan bienes o servicios a precios superiores a los que correspondan, en cualquiera de los diversos niveles de la comercialización, necesariamente implicará un mayor costo para el consumidor final. Dicha situación, que por ello siempre lesionaría los intereses del consumidor, es definida por la propia Ley como especulación, tratándose en consecuencia de una conducta prohibida y por tanto sancionable.

 

III. CONCLUSION:

 

   De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que los artículos 31 inciso h) y 33 de la Ley de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, constituyen normas complementarias y aplicables conjuntamente.

 

   En consecuencia, para efectos de sancionar las conductas prohibidas, deben interpretarse armónica y sistemáticamente, sin que ello comporte recurrir a razonamiento analógico alguno.

-o0o-

   Del señor Presidente de la Comisión Nacional del Consumidor del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, atentos se suscriben,

 

Dr. Luis Antonio Sobrado González                            Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO                                        PROFESIONAL II

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