C-171-96

San José, de 18 de octubre de 1996

Sr.

Ing. Rodolfo Jugo Romero

Director

Sistema Emergencias 9-1-1

S.O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio de 12 de setiembre último, por medio del cual solicita de la Procuraduría un criterio en torno a: a) el alcance de la figura de la "personería jurídica instrumental"; b) las funciones del Director del Sistema de Emergencias, a fin de establecer su nivel jerárquico, el marco de competencia de sus acciones y el alcance real de su gestión sobre el sistema en general y la naturaleza jurídica del Sistema respecto del ICE, sobretodo para establecer la independencia del Sistema en orden a sus funciones propias.

   A solicitud del Despacho del Procurador General, mediante oficio de 26 de setiembre, se remite el criterio de la Asesoría Jurídica del ICE en torno a la consulta. En dicho informe se indica que el Sistema de Emergencias 9-1-1 es un órgano desconcentrado en los términos del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública y "adscrito" al ICE. Su competencia exclusiva es la atención en primer grado de las emergencias que se susciten en la Gran Área Metropolitana. Agrega que el grado de desconcentración que corresponde al Sistema es mínimo, porque si bien el ICE no puede avocar las competencias del órgano desconcentrado ni revisar lo actuado por éste, persisten otras potestades propias del vínculo de jerarquía. Asimismo, indica que la personalidad jurídica es de carácter parcial o instrumental, únicamente para la administración independiente de determinados recursos públicos. En cuanto a la actividad del órgano, estima que en materia de contratación, selección de personal, adquisición de bienes y servicios, el Sistema debe regirse por los procedimientos establecidos e imperantes dentro del ICE, "hasta tanto no se disponga lo contrario en el reglamento que al efecto ha de crearse".

   De conformidad con lo expuesto, es necesario definir la naturaleza del Sistema de Emergencias 9-1-1, el marco jurídico de su competencia y, por ende, la relación que mantiene con el Instituto Costarricense de Electricidad.

I-. EL SISTEMA: UNA PERSONALIDAD INSTRUMENTAL DENTRO DE LA ESFERA DE ACCION DEL ICE

   Los artículos 1º y 2º de la Ley N. 7566 de 18 de diciembre del 1995 se refieren a la naturaleza jurídica del Sistema. En efecto, el artículo 1º crea al Sistema y lo "adscribe" al ICE, mientras que el artículo 2º le otorga personalidad jurídica instrumental. Dispone este numeral:

"El sistema tendrá personalidad jurídica instrumental y su organización y actividad serán reguladas por el Derecho Público".

   Es imperativo determinar, como se solicita, cuál es el alcance de esa personalidad que se otorga al Sistema.

A-. LA PERSONALIDAD INSTRUMENTAL

   En dictámenes C-87-88 de 25 de mayo de 1988 y C-115-89 de 4 de julio de 1989, transcritos en el dictamen C-178-95 a que hace referencia la Asesoría Jurídica del ICE, esta Procuraduría se refirió a la circunstancia que se produce cuando el ordenamiento otorga personalidad jurídica a determinados organismos, sin que ello implique una verdadera descentralización de funciones que permita afirmar la presencia de un ente público menor independiente, por ende, del Estado.

   Parten dichos dictámenes de que se está en presencia de un fenómeno de descentralización cuando el beneficiario de las competencias transferidas es una persona jurídica independiente del Estado. Es la atribución por ley de la personalidad jurídica lo que permitiría diferenciar -según un sector muy importante de la doctrina- entre un ente público descentralizado y un órgano desconcentrado. Resulta claro, sin embargo, que esa personalidad jurídica debe ser conferida en el tanto en que efectivamente se esté ante un centro de acción distinto del Estado.

   Ello por cuanto la persona jurídica se encuentra en una posición jurídica diferente de la del órgano: la personalidad jurídica atribuye una serie de derechos y de deberes en forma independiente, además de que alude a la existencia de una relación de tutela, de confianza, incompatible con la dependencia jerárquica. Se señaló que en diversos supuestos de personalidad jurídica, ésta no se acompaña, como debiera, de una verdadera descentralización de competencias, al punto de que éstas son ejercidas en forma integrada al Estado. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos no justifican la atribución de una personalidad jurídica que, de existir, se explica por criterios financieros.

   En efecto, en esas circunstancias, la personalidad jurídica tiene como objeto atribuir al organismo autonomía presupuestaria y, por ende, la capacidad de gestionar determinados fondos en forma independiente del presupuesto central, para flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos. Aspecto que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El carácter limitado de esa personalidad justifica la integración del órgano a otra Administración y el carácter limitado de sus poderes en torno a los fines asignados. El ámbito de acción es la gestión financiera autónoma que le permite "realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines". Así:

"El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma.

Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona jurídica permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este ente encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines". (Dictamen C-115-89 de 4 de julio de 1989).

   La posibilidad de otorgar personalidad jurídica para efectos presupuestarios fue admitida implícitamente por la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el proyecto de ley que autoriza donaciones a favor del Museo Nacional. El proyecto de ley otorgaba personalidad plena al Museo y lo creaba como entidad descentralizada, adscrita al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, con el objeto de que pudiera disponer de las donaciones que recibiera. En el curso de la deliberación, el proyecto fue modificado, de forma que se concibe al Museo como un órgano desconcentrado, pero se mantiene la atribución de la personalidad jurídica plena. La Sala juzga inconstitucional el que se atribuya esa personalidad plena y concluye que el órgano sólo puede ser titular de una personalidad instrumental, dirigida a esa gestión de los recursos donados:

"No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza), el artículo primero del proyecto, que es el texto consultado, no se ciñe, en cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica plenamente al Museo (dice categóricamente: "Se concede personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica...", aunque de seguido, lo califica de "órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".

La plena personificación del Museo da origen a una entidad pública estatal, ya no a un simple órgano estatal. Esta Sala, absolviendo una consulta legislativa facultativa tocante al proyecto de Ley de Hidrocarburos, expediente legislativo N. 9573, opinó que una norma de ese proyecto cuyo contenido guarda estrecha semejanza con lo que ahora se cuestiona, era inconstitucional. Este tribunal no tiene razones para cambiar de criterio en el presente caso, de modo que en su opinión es inconstitucional el artículo primero del proyecto objeto de esta consulta...". Resolución N. 3513-94 de las 8:57 hrs. del 15 de julio de 1994.

   Conforme dicha resolución y la N. 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993, el otorgamiento de una personalidad jurídica plena a un órgano es inconstitucional, pero no lo sería el que se posibilite que ese órgano disfrute de una personalidad instrumental.

   El punto es qué debe entenderse por personalidad instrumental. La Sala no define el asunto e incluso puede considerarse que la posición que ha sostenido es contradictoria, aspecto que fue advertido por la Procuraduría en su dictamen C- 186-95 de 28 de agosto de 1995, suscrito por el Dr. Antonio Sobrado. Es de considerar, a partir de la resolución antes transcrita, que la personalidad instrumental permitiría al órgano disponer de determinados bienes en forma separada del ente al que pertenece. Y si es titular de bienes, es titular de un patrimonio y de un presupuesto que le permita manejar ese patrimonio. Conclusión que no se conforma con la inconstitucionalidad declarada en la resolución N. 6240-93. En esta, se estima contrario a la Constitución el reconocer una potestad de contratación, autonomía financiera y patrimonial a un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo. Establece la citada resolución N. 6240-93:

"La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas. Para cumplir sus propósitos se le otorga capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, tanto en el artículo 4, como en los 5.ch) y 5.i) del Proyecto, se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM, sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición subalterna. En este sentido, es necesario señalar que con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc- bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y Ministro de la Cartera-, no empecé que se le otorgue tal personalidad instrumental...".

   Se deriva de lo transcrito que la personalidad instrumental debe permitir el ejercicio de potestades diferentes de las que corresponden en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, por lo que no puede comprender la contratación ni la gestión presupuestaria autónoma. En efecto, la inconstitucionalidad retenida es, en primer término, la violación de las competencias constitucionalmente consagradas a favor del Poder Ejecutivo, que no pueden ser usurpadas por un órgano desconcentrado de dicho Poder (Considerando V)). Forman parte de la competencia ejecutiva los aspectos presupuestarios según se establece en el Considerando VIII, sin que sea posible admitir un presupuesto independiente en virtud del principio de "caja única" (sic). Los ingresos que genere la Dirección de Hidrocarburos deben ser incluidos en el Proyecto de Presupuesto Nacional, por lo que no es dable que la Dirección tenga un presupuesto separado del Presupuesto Nacional. Se imputa así, en segundo término, una violación a los principios presupuestarios contenidos en el Texto Fundamental.

   Y en efecto, conforme el principio de unidad presupuestaria, en sentido estricto:

"... la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, de forma que permita una visión de conjunto e inmediata sobre la situación financiera del Estado. La comparación del conjunto de las operaciones de ingresos y egresos, presentada en un documento presupuestario único, asegura al Parlamento el conocimiento exacto de las finanzas públicas. En ese sentido, la autorización es única y general, comprensiva de los ingresos y los gastos de todas categorías, lo que garantiza el equilibrio entre los dos Poderes políticos". M, ROJAS CHAVES: "Los principios presupuestarios en la Jurisprudencia Constitucional", La jurisdicción constitucional y su influencia en el Estado de Derecho, UNED, 1996, p.237.

   Puesto que la regla se opone a la existencia de varios presupuestos, y con mayor razón a la autorización de gastos extrapresupuestarios, por cuanto impiden apreciar con claridad el volumen del gasto público, no resulta admisible desmembrar administrativamente el Estado cuando ese desmembramiento no conduce a la creación de verdaderos entes públicos, máxime si el objeto es sustraer determinados recursos y gastos del Presupuesto Nacional. Por consiguiente, puede considerarse dudosamente conforme a dicho principio la práctica legislativa de atribuir personalidad jurídica a un órgano con el objeto de que disponga de recursos propios. No obstante, dado que la jurisprudencia constitucional en la materia es contradictoria, no es posible una conclusión absoluta respecto de estos aspectos.

   Por otra parte, cabe observar que las resoluciones constitucionales antes transcritas han sido dictadas en el ámbito del Poder Ejecutivo, marco en el cual el fenómeno ha tenido sus mayores desarrollos. Desde esa perspectiva, la situación de Emergencias 9-1-1 puede considerarse excepcional. En efecto, la personificación se produce dentro de la esfera de un ente descentralizado. Por dicha condición, el ICE goza de un presupuesto independiente del Presupuesto Nacional y en su preparación y gestión debe respetar los principios presupuestarios, según lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 176 de la Constitución. Por otra parte, la Asamblea Legislativa tiene potestad para establecer los organismos con competencia de administración externa del país; lo que comprende la posibilidad de legislar sobre los recursos y gastos de los entes públicos y de los órganos que los constituyen. La constitución y estructura en que lo ha determinado entran dentro de la órbita de sus potestades.

B-. LA SITUACION DEL 9-1-1

   El Sistema de Emergencias 9-1-1 es organizado como una personalidad instrumental. El análisis de los antecedentes legislativos permite derivar que, en la aprobación de la Ley 7566, el legislador entendió la personalidad instrumental como una forma de organización que permite una capacidad de administrar bienes propios. Al respecto, es preciso tomar en consideración que al comparecer los funcionarios del ICE ante la Comisión Permanente de Asuntos Económicos, que tuvo a su cargo el estudio del proyecto, manifestaron la conveniencia de que el Sistema 9-1-1 se constituyera como una sociedad anónima, a fin de que las disposiciones legales que rigen al ICE no perturbaran el desarrollo del Sistema. Se afirmó, al respecto, que el ICE estaba sujeto a disposiciones financieras y controles que podrían impedir ese desarrollo y la prestación eficiente del servicio. En el curso del debate en la Comisión Permanente, la Institución presentó dos proyectos de ley alternativos sobre la creación y funcionamiento del Sistema (folios 261 y siguientes del Expediente legislativo). Uno de ellos lo organizaba como sociedad anónima dentro del grupo ICE. El otro establecía el Sistema como "órgano adscrito al ICE con personalidad jurídica instrumental". Se buscaba con ello "crear mecanismos que le garanticen al Sistema 911 una estructura adecuada y ágil para no entrabar la actividad y operación del sistema 911" (folio 259), lo que se lograría con la personalidad instrumental. Es de advertir que en el expediente legislativo no aparece discusión alguna respecto de la procedencia de una sociedad anónima, lo que permite interpretar que existía una decisión de dotar al Sistema de una forma de organización de Derecho Público, lo que condujo a que el Sistema fuera estructurado en los términos propuestos en el segundo proyecto del ICE.

   Ahora bien, el artículo 11 de la Ley autoriza a la Comisión Nacional de Emergencia y al propio ICE a traspasarle al Sistema los bienes con que en ese momento operaba el Servicio 9- 1-1. Asimismo, el artículo 7 establece que el Sistema se financiará con los aportes económicos de los diversos organismos integrantes de la Comisión Coordinadora, órgano interinstitucional del Sistema; las transferencias que dispongan los Presupuestos Nacionales y el 1% de la facturación telefónica. Además, autoriza al Sistema a recibir donaciones y legados de cualquier naturaleza. Se desprende de estos artículos que los bienes en cuestión corresponden al Sistema y no al ICE. Desde luego, que no tendría sentido el autorizar (artículo 11) al ICE a donarse a sí mismo determinados bienes, por lo que debe entenderse que el Sistema adquiere la titularidad de lo recibido. Es titular de un patrimonio propio para la prestación del servicio que se le encarga y de los fondos presupuestarios correspondientes. Estas disposiciones refuerzan que legislativamente la personalidad instrumental tiene como objeto establecer la posibilidad de una gestión financiera autónoma. Aspecto que, incluso, es señalado en el dictamen legal de la Asesoría del ICE. Ese contenido de la personalidad debe ser analizado en relación con la jurisprudencia constitucional.

   En el caso en examen, se está en presencia de un fenómeno de desconcentración dentro del Instituto Costarricense de Electricidad y no del Poder Ejecutivo. Esta circunstancia obvia la violación a las competencias constitucionalmente consagradas en favor de dicho Poder, aspecto retenido en la sentencia sobre Hidrocarburos. No obstante, podría cuestionarse si la titularidad de una autonomía patrimonial y presupuestaria no lesiona el principio de unidad presupuestaria, aplicable también al ICE, según lo indicado. Es de prevenir que tal apreciación excedería el marco de competencia de este Órgano Consultivo, pues interferiría en la que la Constitución atribuyó en forma exclusiva a la Sala Constitucional, amén de que la resolución N. 3513-94 de cita admitió la posibilidad de una gestión presupuestaria independiente por parte de un órgano con personalidad instrumental. Lo que significa que el estado actual de la jurisprudencia no permite establecer una línea clara en orden al alcance y contenido de la personalidad instrumental y a la constitucionalidad de determinadas atribuciones.

   Es claro, sin embargo, que, dada la diferenciación entre personalidad plena y personalidad instrumental, debe concluirse necesariamente en que la organización con personalidad instrumental no constituye un ente, lo que obliga a conceptuarla como un órgano jurídico, aun cuando la ley no lo califique expresamente de tal y, por el contrario, le permita un presupuesto propio. Remarcamos, al respecto, que el artículo 1 "adscribe" el Sistema al ICE, sin indicar que es un órgano de éste.

II-. UN ORGANO DESCONCENTRADO

   En el dictamen de la Asesoría Legal del ICE se señala que el Sistema del 9-l-1 constituye un órgano de desconcentración mínima. Para determinar si se está ante un fenómeno de desconcentración y el grado que ésta alcanza, deben examinarse las competencias que la ley atribuye al Sistema y el carácter con que las atribuye, sin que tal característica pueda deducirse, sin más, del término adscrito. En efecto, como ha indicado reiteradamente la Procuraduría, el término adscrito carece de un significado jurídico propio y no expresa una determinada relación respecto del órgano o ente de "adscripción":

"... el término "adscrito" no está delimitado jurídicamente, carece de contenido propio, y en consecuencia por sí mismo no confiere mayor o menor grado de libertad al órgano, ente o empresa a quien se le aplique; será el resto del ordenamiento jurídico quien nos señale el grado de libertad o dependencia en que se encuentre el sujeto a quien se le aplique en relación con el órgano o ente al que se "adscriba"." (Dictamen C-055-87 de 10 de marzo de 1987).

   De modo que no es el término "adscrito" lo que nos va a revelar el grado de independencia del Sistema con respecto al ICE. Empero, sí es importante porque nos indica que el Sistema está dentro de la esfera de organización del ICE, en virtud de las características del servicio que se establece.

A-. LAS COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS

   Dispone el artículo 3º de la Ley N. 7566 de 18 diciembre de 1995:

   "Son funciones del Sistema de Emergencias 9-1-1:

a) Desarrollar y mantener un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencia a las instituciones y los cuerpos de socorro correspondientes.

Realizará estas labores a través de una red de comunicación con una base de acceso única para los particulares, que integre, con el más alto nivel técnico y óptima calidad, canales de comunicación entre órganos y entes del sector público o privado.

b) Fusionar de manera progresiva, en el 9-1-1, como único número telefónico, todos los que atienden llamadas de auxilio en situaciones de emergencia.

c) Mantener un programa permanente de capacitación para los funcionarios del Sistema. Para tal efecto, suscribirá acuerdos de cooperación con entidades públicas o privadas, dentro del país o fuera de él.

d) Ejecutar los procedimientos y trámites necesarios, dictados por la Comisión Coordinadora que se crea en el artículo 4 de esta ley, para que las emergencias reportadas se atiendan con eficiencia y calidad".

   El Sistema goza de competencia para la prestación del servicio de atención de llamadas de emergencia por medio de una red de comunicación con una base de acceso única para los particulares. Para lo cual desarrolla y mantiene el servicio de recepción, atención y transferencia de esas llamadas de auxilio. A lo que se une la competencia otorgada en este caso a un órgano del Sistema- para dictar políticas de organización, establecer las áreas de cobertura y fijar los sistemas de trabajo y coordinación; así como dictar los procedimientos y trámites necesarios para que el Sistema y los departamentos especializados de cada institución u organización integrantes cooperen en la atención de las emergencias (artículo 5).

   En razón de estas normas atributivas de competencia, en el ordenamiento costarricense el órgano competente para prestar el servicio de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencia es el Sistema del 9-1-1. Se trata de una competencia exclusiva de este órgano, que jurídicamente no se subsume en las competencias propias del ICE y que, consecuentemente, en el estado actual del ordenamiento, éste no puede asumir, dada la carencia de una norma de atribución.

   Puesto que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, puede considerarse que el Sistema de Emergencias 9-1-1 es un órgano desconcentrado. El ordenamiento costarricense ha considerado conveniente especializar a un órgano en la atención de las citadas llamadas, con el objeto de lograr una mayor efectividad y coordinación entre los distintos entes y órganos encargados de dar respuestas ante situaciones que pueden poner en peligro la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas o de sus bienes. Ese objetivo explica, además, la constitución de un órgano colegiado de carácter interinstitucional dirigido a lograr esa coordinación para posibilitar la más rápida atención de las citadas emergencias.

   Se trata de establecer cuál es el grado de esa desconcentración.

B-. UNA DESCONCENTRACION MAXIMA

   El ordenamiento administrativo establece los criterios para determinar el grado de la desconcentración que presenta un órgano. Dispone el artículo 83.2, 3 y 4. de la Ley General de la Administración Pública:

"2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencias del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté substraído, además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa".

   En orden a este artículo, procede recordar que:

"... Existe desconcentración, aunque el órgano o sujeto que dicta la resolución definitiva esté sometido a directrices, instrucciones o circulares de otro órgano superior o de otra organización; tampoco es incompatible con la desconcentración el hecho de que los actos definitivos del órgano desconcentrado sean susceptibles de recurso de alzada ante el órgano superior o ante un órgano de otra organización...La esencia de la desconcentración es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro órgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurídica y material.

La desconcentración supone un cambio objetivo en el orden jurídico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo de la misma organización...". Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: "Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda". Revista de Administración Pública, N. 122, mayo-agosto 1990, pp. 33-34.

   De la lectura de la Ley N. 7566 no se deriva un poder de revisión o de avocación en favor del ICE. Por lo que, en principio, habría que concluir en la imposibilidad jurídica de que se dé esta avocación o que las decisiones del Sistema sean objeto de revisión, por medio de recurso jerárquico. Es de advertir, incluso, que las particularidades mismas de la función que desempeña el Sistema hacen difícil que sus decisiones puedan ser objeto de recurso jerárquico ante el ICE.

   Ahora bien, dispone el inciso 3 del artículo 83 antes transcrito, que la desconcentración máxima se configura cuando el jerarca esté imposibilitado jurídicamente para dictar órdenes, instrucciones o circulares al inferior. A contrario sensu, en la desconcentración mínima el jerarca mantiene el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado. Lo que significa que ante una desconcentración mínima, el superior jerárquico podría determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias es compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias desconcentradas, tal como se indicó en el dictamen N. C-159-96 de 25 de setiembre último. Se comprende, además, que la desconcentración máxima constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación.

   Substrae la Ley 7566 esa potestad jerárquica del ICE? La ley no establece una disposición expresa en ese sentido; es decir, no dice que el Sistema estará exento de las órdenes e instrucciones o directrices que emanen del ICE. Empero, el artículo 5º otorga a la Comisión Coordinadora, órgano del Sistema, la potestad de dictar políticas de organización, fijar los sistemas de trabajo y coordinación, lo que en relación con el inciso d) del artículo 3 de la ley, comprende también la potestad para establecer procedimientos y trámites para la prestación del servicio. Corresponde, entonces, a un órgano del Sistema definir cómo se organiza y se presta el servicio por parte del Sistema. Y esa definición se aplica no sólo a los órganos internos del Sistema sino también a las unidades de apoyo de cada organización integrante, según se deriva del inciso d) del artículo 5º. Lo que implica que en estos aspectos de la desconcentración, el Sistema está substraído al poder de mando y de dirección de parte del ICE.

   Dicha conclusión es conforme con el carácter colegiado e interinstitucional de la Comisión Coordinadora. Esos caracteres no se compaginan, en efecto, con el establecimiento de determinados poderes de jerarquía respecto de los entes que constituyen la Comisión -que, por principio, están todos en situación de igualdad jurídica- y viceversa. Aparte de que, como se indicó en la Opinión Jurídica, O.J.-41-95 de 24 de noviembre de 1995, "el servicio que se presta a través de la línea telefónica 911 es una actividad complementaria de las funciones públicas que están llamadas a desarrollar entidades tales como la Caja Costarricense de Seguro Social, Comisión Nacional de Emergencias, Ministerio de Seguridad Pública, Instituto Nacional de Seguros, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Cruz Roja Costarricense y Organismo de Investigación Judicial. ".

   Podría, empero, pretenderse que este grado de desconcentración no guarda consonancia con lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley y que es el Instituto el que debe emitir los reglamentos para que funcione el Sistema y para se administre. Dispone la citada norma:

"El Instituto Costarricense de Electricidad prestará el servicio de acuerdo con sus propios reglamentos".

   Sin embargo, es criterio de la Procuraduría que una interpretación que pretendiera fundar un poder de mando y de dirección del ICE e incluso, un poder reglamentario del servicio con base en el numeral transcrito, dejaría de lado la existencia de una desconcentración del servicio en favor del Sistema, lo que determina que es el Sistema (artículos 1º y 3º de la Ley) el que presta el servicio y no el ICE. Por lo que el servicio que debe prestar el ICE debe entenderse como diferente de aquél que le corresponde al Sistema. Y es que ese artículo debe verse en relación con la obligación que se le impone al ICE en el numeral 10. Es decir, su responsabilidad de "diseñar, adquirir, instalar, mantener, reponer y operar, técnica y administrativamente, un sistema de telecomunicaciones ágil, moderno y de alta calidad tecnológica, que permita atender y transferir las llamadas, según los requerimientos de los usuarios del Sistema". Disposición que se estableció, originalmente en el numeral 3º del proyecto, por expresa solicitud del ICE que consideró que dado que la institución tenía la infraestructura necesaria para prestar ese servicio al 911, era justo y necesario que el 911 no duplicara ese tipo de labores de tipo técnico (folio 241 del expediente legislativo). Aparte de que el atribuir esa potestad de reglamentación al ICE implicaría dejar sin contenido lo dispuesto en el artículo 5º de la ley. De modo que el servicio que el ICE presta "según sus propios reglamentos" es aquél a que se refiere el numeral 10: el sistema de telecomunicaciones que pone en servicio del Sistema para que atienda y transfiera las llamadas de los usuarios del 911.

   La interpretación de los citados artículos 3 y 5 en relación con el 9 y 10, determina que el ICE carezca de un poder de mando e instrucción relativo a la prestación del servicio que constituye la razón de ser del Sistema 9-1-1. Por consiguiente, cabe considerar que constituye un órgano con desconcentración máxima.

III-. LA SITUACION DEL DIRECTOR

   Solicita Ud. que se defina cuál es el verdadero nivel jerárquico, el marco de competencias del Director y el alcance real de su gestión sobre el Sistema en general y las instituciones que integran la Comisión Coordinadora.

   Como la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de los principios en orden a la relación de jerarquía, el jerarca del ente u organización respecto de la cual se opera la desconcentración conserva los poderes jerárquicos normales en orden a la materia no desconcentrada, lo que frecuentemente comprende los aspectos de administración del servicio desconcentrado. La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía, por lo que el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados.

   Por consiguiente, el jerarca mantiene la potestad de nombrar, remover y sancionar el personal del órgano desconcentrado. Es de advertir, empero, que en el caso que nos ocupa, la desconcentración abarcó esas potestades, por cuanto el artículo 8 de la Ley atribuyó el poder de nombrar el personal del Sistema no a los jerarcas del ICE sino al Director del Sistema, considerado como "superior jerárquico" de éste. De esa forma, las potestades de nombramiento y disciplinaria son desconcentradas a favor del citado funcionario del Sistema, lo cual resulta en realidad excepcional en materia de desconcentración:

"El Sistema funcionará bajo la autoridad de un Director, quien actuará como superior jerárquico y será nombrado por el Instituto Costarricense de Electricidad.

El Director se encargará de ejecutar los acuerdos de la Comisión Coordinadora y de nombrar el personal necesario para el funcionamiento y la administración eficiente del Sistema; procurará salvaguardar el nivel de especialización y capacitación del personal".

   Como superior jerárquico, el Director tiene los poderes que el artículo 102 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública establecen. Además, es el responsable de poner en ejecución los acuerdos de la Comisión Coordinadora en orden a la eficiente y eficaz prestación del servicio, para el correcto funcionamiento del Sistema. En cuanto al poder de remoción, éste deriva del principio del paralelismo de las competencias, de acuerdo con el cual la atribución de un poder de nombramiento lleva implícito el poder de remover.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República que:

a) El Sistema de Emergencias del 9-1-1 es un órgano de desconcentración máxima, "adscrito" al Instituto Costarricense de Electricidad.

b) Conforme los antecedentes legislativos, la atribución de una "personalidad instrumental" tiene como objeto posibilitar una gestión autónoma de los recursos que, conforme a la ley N. 7566 de 18 de 1996, corresponden al Sistema.

c) De acuerdo con el artículo 8º de la Ley, el Director es el jerarca del Sistema y ostenta los poderes correspondientes en orden a su personal y al Sistema de Emergencias 9-1-1.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA