C-148-96

San José, 06 de setiembre de 1996

Coronel

Oscar Albán Chipsen Jiménez

Viceministro

MINISTERIO DE SEGURIDAD PUBLICA

S.D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio Número 1805-96 DVM, de fecha 16 de agosto del año en curso, mediante el cual consulta a este Despacho, dos aspectos relacionados con el régimen-jurídico laboral de los servidores del Ministerio a su cargo, que realizan funciones policiales, a saber:

A.- "Si procede o no, el pago en forma doble de los días feriados y de horas extras laboradas, tomando en cuenta el régimen de excepción que cubre este tipo de funcionarios, a tenor de lo dispuesto por la Constitución Política."

B.- "En relación con el artículo 143 del Código de Trabajo, el régimen de excepción y la disponibilidad que caracteriza a los servidores de policía del Ministerio de Seguridad Pública, existe o no para ese personal, un límite de jornada de trabajo de doce horas."

I.-OPINION LEGAL DEL MINISTERIO:

   El Departamento de Asuntos Legales de la Institución a su cargo sostiene que, de conformidad con los artículos 11 de la Constitución Política, 11 de la Ley General de la Administración Pública, 143 del Código de Trabajo, y la jurisprudencia de la Sala Constitucional que se enuncia, no procede el pago de horas extras, días feriados en forma doble, ni están amparados los funcionarios policiales a los límites de la jornada de doce horas previsto en el citado numeral del Código de Trabajo, ya que no hay norma legal que así lo indique, en razón de lo cual la Administración no podría realizar pagos sin fundamento jurídico, pues estaría abusando de sus facultades.

II.-NORMATIVA APLICABLE A LA JORNADA DE TRABAJO DEL FUNCIONARIO POLICIAL, ANALISIS Y CONCLUSIONES:

   Para comprender la especial jornada de trabajo del policía público, es necesario tener en consideración la tarea que tiene a su cargo con la Administración Pública. Desde el numeral 12 de la Carta Política, se substrae la esencia de la función policial cuando a través suyo, el Estado garantiza el orden, la defensa, la seguridad del país, la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas. (1) Así, especialmente las disposiciones de los Capítulos I, II, y III de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública -No. 5482 de 24 de diciembre de 1973- y, I y II de la Ley General de Policía -No. 7410 de 26 de mayo de 1994- señalan las máximas generales del quehacer de estos funcionarios, conllevando las mismas, una particular responsabilidad en el trabajo por "su carácter de autoridad y condición de policías, que no se limitan al tiempo de su servicio, ni a la jurisdicción territorial a que están asignados, estando obligados a desempeñar sus funciones, ya sea por iniciativa propia, por orden superior o, a requerimiento expreso y fundado de cualquier ciudadano."(2)

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Nota (1): Ver, Artículo 1 de la Ley General de Policía.

Nota (2) Ver, artículo 8 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública.

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   Por consiguiente, el estudio de la jornada de trabajo que interesa, deberá corresponder a la naturaleza propia de las funciones policiales, y en esa medida, sustentarla con la normativa jurídica que toca.

   En un primer orden, los artículos 58 y 59 de la Carta Magna establecen respectivamente, lo siguiente:

"La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley."

"Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca." (Los anteriores resaltados no son del original)

   Ahora bien, por encontrarse ayuno de regulación propia el tema en análisis, y dada la clase de tareas que esos servidores públicos realizan - según lo observado arriba- la jornada de trabajo se encauzará dentro de los presupuestos establecidos en el artículo 143 del Código de Trabajo, que a la letra dice:

Artículo 143:

"Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata; los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplen su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornadas de trabajo.

Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media." (El resaltado no es del texto original)

   Precisamente dentro de esa normativa legal, - en concordancia con el enunciado artículo 58 constitucional- cabe la jornada de trabajo del policía público, pues tal y como lo reconoce la autorizada doctrina laboral (3), así como del criterio de la Sala Constitucional (4), hay excepciones en el campo de aplicación de la jornada de ocho horas, que son determinadas por el carácter especial de las labores, a saber, principalmente: las de mera vigilancia, las discontinuas, las que requieren la sola presencia y todas las que, por su naturaleza, no están sujetas a la limitación de jornada. En este sentido, vale transcribir el Voto de la Sala Constitucional No. 6846-93 de las 9:34 horas del 24 de diciembre de 1993, que en lo conducente dice:

I.-"...

Como se desprende del propio libelo y de las disposiciones legales aplicables - artículos 8 y 12 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública y 143 del Código de Trabajo- los servidores policiales califican dentro del régimen de excepción que contempla el artículo 58 transcrito, dadas las funciones que deben cumplir, por lo que no resulta aplicable a ellos la limitación de cuarenta y ocho horas semanales de trabajo específico -máxime que su función no se limita al tiempo de su servicio-. Igual régimen de excepción resulta aplicable en lo que al día de descanso y a las vacaciones se refiere, pues el propio artículo 59 de la Carta Magna dispone la posibilidad de que el legislador en casos muy calificados, como lo es el de los servidores de la fuerza pública, establezca "excepciones" a lo allí estipulado." (Recurso de Amparo interpuesto por R.R.C. contra el Director General de la Policía Supervisora)

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Nota (3): Caldera (Rafael),"Derecho del Trabajo", Tomo I, Pág 436, Segunda. edición, enero 1960.

Thayer Arteaga (William), Novoa Fuenzalida (Patricio), "Manual de Derecho del Trabajo", Tomo II, Edición 1980. p.p. 194-198.

Nota (4) Ver, entre otros, los votos nos. 2083-92, de las 15:21 horas de 5 de agosto de 1992, y 1877-93 de las 15:54 horas del 23 de abril de 1993.

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   Por otra parte, de conformidad con el inciso d) del Artículo 74 de la Ley General de Policía, el personal que nos ocupa, percibe un sobresueldo fijo y permanente de un veinticinco por ciento del salario base, por concepto de disponibilidad de servicio sin sujeción a horario, según las necesidades requeridas por las autoridades superiores del Ministerio de Seguridad Pública.

   Efectivamente esa modalidad laboral, permite al patrono-Estado tener a su disposición los funcionarios de policía, para cumplir a cabalidad con el cometido constitucional de resguardar el orden y seguridad públicos, dentro de los cánones de la razonabilidad y proporcionalidad que los derechos y garantías de los servidores exigen en el ámbito de la relaciones de servicio, creándose un sistema de disponibilidad de trabajo apto para cualquier circunstancia de emergencia que pueda darse en perjuicio del bien común. De otra forma, resultaría imposible materialmente la consecución de ese importante y constante servicio público, en los términos del artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública. Valga manifestar, que es reiterada la jurisprudencia de esta Procuraduría, acerca del razonamiento que se expone, (Ver, entre otros, Dictamen No. C-173-92, de 27 de octubre de 1992) la cual coincide plenamente con el criterio de la Sala Constitucional, al disponer mediante el Voto de cita, lo siguiente:

"II.- Reiteradamente ha señalado esta Sala, que las obligaciones inherentes al cargo que como Guardia Civil- radio patrullero deba desempeñar el recurrente, como en efecto lo es la disponibilidad, con arreglo a los distintos roles de servicio que previamente establece el superior de cada Comandancia, habida cuenta de las posibles emergencias que se puedan presentar, no lesiona derecho fundamental alguno de aquél ni mucho menos constituye una restricción o privación de libertad personal."

   Los presupuestos jurídicos y fácticos expuestos, son suficientes para responder las preguntas formuladas en su Oficio, en el orden que sigue:

A.- ¿"Procede el pago en forma doble de los días feriados y de horas extras, a los funcionarios de policía del Ministerio de Seguridad Pública, tomando en cuenta el régimen de excepción que los cubre, a tenor de lo dispuesto por la Constitución Política?

   De acuerdo con los antecedentes anteriores, se puede concluir que, en virtud del citado artículo 74, inciso d) de la Ley General de Policía, no procede el pago doble de los días feriados y de horas extras a los funcionarios de la fuerza pública, pues el sobresueldo de disponibilidad cubre la remuneración del trabajo eventual fuera de la jornada ordinaria, durante todo el tiempo de su relación de servicio con el Ministerio de Seguridad Pública; siendo que en estos casos es improcedente reconocer el pago de las jornadas extras indicadas, cuando se le está reconociendo el plus en comentario. Así, mediante el dictamen mencionado, este Despacho sostiene que:

"...El régimen de disponibilidad, es un ordenamiento jurídico particular que crea una condición especial en el sujeto que es admitido a él, y es que debe permanecer expectante, durante toda la relación de servicio, a fin de atender, obviamente en jornadas fuera de la ordinaria (extraordinarias), un evento o emergencia que requiere de su participación. En ese sentido, es ilógico e inadmisible suponer que quien estaba vinculado permanentemente a dar su servicio en jornadas extraordinarias pueda además del plus de disponibilidad, derivar un sueldo extraordinario adicional, por la misma razón de que está en un régimen de disponibilidad. Veámoslo de otro modo, en qué momento se ejecuta la labor del sujeto que está en disponibilidad? en tiempo fuera de la jornada ordinaria, pues si no fuera sí sería parte del trabajo de jornada ordinaria; por otra parte, cabe admitir que quien tenga un sueldo particular, un componente salarial que compensa su disponibilidad en horas fuera de jornada obtenga pago de horas extras?, no por cuanto las horas extras las disfruta únicamente quien no tiene régimen de disponibilidad, es decir son instituciones contrarias.”

   En el sentido dado, el Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda, dijo:

"...de acuerdo con el artículo 17 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Gobernación y Policía, los guardias rurales catalogados como disponibles, entran a las seis de la mañana y permanecen disponibles en su sede para servicios eventuales y cursos de capacitación, esto en condiciones normales, cuando las circunstancias lo ameriten o exijan, estas jornadas estarán sujetas a las disposiciones que los servicios especiales requieran. De conformidad con la norma anterior, en esta clase de servicios, lo que debe reconocerse al empleado, sería la disponibilidad, pero no el pago de jornada extraordinaria, que surge cuando el trabajador sobrepasa el límite legal máximo de jornada, laborando efectivamente, ya sea ésta diurna, nocturna o mixta (artículos 135 a 140 del Código de Trabajo). De conformidad con la prueba que existe en autos, el actor permanecía en el lugar de trabajo en disposición de prestar sus servicios si era requerido, en cualquier momento del día o de la noche, pero ello no quiere decir, que efectivamente existieran labores que realizar siempre en horarios fuera del normal. Tan solo el demandante en virtud de la naturaleza de su cargo y de acuerdo con la reglamentación existente, debía estar disponible para prestar sus servicios...”

(Sentencia No. 527 de las 14:10 horas del 29 de mayo de 1992. Proceso ordinario laboral de J.V.V. contra El Estado)

   Como mera observación en este Aparte, cabe recordar que en virtud del artículo 140, en relación con el 71, inciso e), ambos del Código de cita, es obligación de todo empleado público atender supuestos de emergencia sin remuneración alguna. No obstante, ello, y por la consideración de determinados servicios públicos, algunas instituciones del Estado establecen regímenes de disponibilidad para atender necesidades de urgencia en el trabajo.

   Al respecto, los numerales precitados, en lo que interesan, dicen:

Artículo 140:

"La jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de doce horas, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio no puedan sustituirse trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando.

Artículo 71.-

"Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los trabajadores:

...

e) Prestar los auxilios necesarios en caso de siniestro o riesgo de inminente en que las personas o intereses del patrono, o algún compañero de trabajo estén en peligro, nada de lo cual le dará derecho a remuneración adicional;..."

   B.- “¿En relación con el artículo 143 del Código de Trabajo, el régimen de excepción y la disponibilidad que caracteriza a los servidores de policía del Ministerio de Seguridad Pública, existe o no para ese personal, un límite de jornada de trabajo a doce horas?

   De acuerdo con lo analizado arriba, y artículo 143 del Código de Trabajo, dichos funcionarios se encuentran excluidos de la limitación de la jornada de trabajo de ocho horas, no estando obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo. No obstante, ello, y por el régimen de disponibilidad a que se encuentren sometidos esos funcionarios policiales, procede jurídicamente mantenerlos disponible, con arreglo a los distintos roles de servicio establecidos por las autoridades superiores del Ministerio a su cargo, a fin de cumplir con la delicada tarea de resguardar el orden y seguridad públicos, tal y como quedó explicado con la jurisprudencia judicial enunciada.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

LMGP. g.v.v