O.J.-054-98

San José, 24 de junio de 1998

Señor

Antonio Montero Céspedes

Auditor Interno

MUNICIPALIDAD DE CARRILLO

S. D.

Estimado señor:

   Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su Oficio de 05 de mayo del año en curso, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico, acerca del trámite de nombramiento del personal de esa Municipalidad.

   Sobre el particular, hay que advertir primeramente que, no obstante, a la fecha no ha cumplido usted con la prevención hecha por este Despacho en nota de fecha 19 de mayo del año en curso, y para efectos de orden interno del mismo, nos limitaremos solamente a dar una opinión jurídica de lo consultado, pues en todo caso, es materia que compete a la Dirección General del Servicio Civil por ser el órgano rector de la Administración Pública en el manejo de los recursos humanos.

I.-        ANALISIS DE LO PREGUNTADO:

   Específicamente, la Institución a su cargo, consulta lo siguiente:

"1.- El señor Ejecutivo Municipal debe dar fiel cumplimiento a lo descrito en el Manual Descriptivo de Puestos, como lo indica el artículo 57 inciso a) del Código Municipal, tomando en consideración que el mismo no ha sido modificado ni derogado.

2.- El señor Ejecutivo Municipal debe dar fiel cumplimiento a lo que señala ese acuerdo, cuando se vaya hacer un concurso externo. Además, debe tomar en cuenta lo que señala el artículo 11, incisos d) y e) de la Convención Colectiva de Trabajo de esta Municipalidad, que dicen literalmente:

"d.- Cuando la Oficina de Personal saque una plaza a concurso lo hará del conocimiento de todos los empleados mediante comunicación, se hará con ocho días hábiles antes de la fecha de concurso".

"e.- El comunicado anterior se hará llegar, también, a la Junta de Relaciones Laborales, sin el cumplimiento de estos requisitos se declara nulo el concurso".

3.- Puede el Señor Ejecutivo Municipal proceder al nombramiento en puesto fijo alguna persona externa, para un puesto sin que haya cumplido con todos los requisitos que señala el Manual Descriptivo de Puestos, aunque haya ganado el primer lugar en un concurso.

4.- De ser improcedente lo que señalo en punto tres de este oficio, lo conveniente sería anular todo lo actuado por el señor Ejecutivo Municipal, y proceder sacar de nuevo el concurso de la o las plazas que no estén a derecho. Por tanto, es procedente el pago de los derechos laborales, aquella persona que se vea afectada en ese sentido." (SIC)

   Para la respuesta de lo anteriormente expuesto, es necesario tener a la vista el criterio sostenido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia respecto del régimen imperante en las relaciones de trabajo del Sector Público, configurándose dentro de este ámbito también, todas aquellas entidades del carácter jurídico de las municipalidades. Así, mediante el Voto No. 3309-94 de las 15:00 horas de 5 de julio de 1994, dicho Órgano, en lo conducente, señaló:

"VIII.- Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de éstas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central. Esta tesis fue el eje racional sobre el cual fue dictada la sentencia de inconstitucionalidad # 1696-92 de las 15 :30, del 23 de agosto de 1992, que analizó la constitucionalidad de las sentencias o laudos arbitrales dictados para el sector público, sentencia que en lo conducente estableció:

"V.- Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores..."

"VIII.- No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140 inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de 1950 al 1 de junio de 1953, la Ley del Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público."

"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado) , sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver Considerando VIII, del Voto No. 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994)

   A la luz de lo transcrito, hay que manifestar que la entidad bajo su responsabilidad, no es la excepción para dejar de aplicar las máximas constitucionales y legales comentadas, no siendo procedente utilizar normativa ajena a la relación de servicios entre la Administración Pública y sus servidores para la solución de la materia que aquí se somete a nuestra consideración. De ahí que, lo establecido en los artículos 191 y 192 de la Carta Política, en tanto " Un estatuto de servicio civil regula las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración, mediante un personal debidamente idóneo", no se traduce en una simple recomendación sino en un mandato por parte del legislador constituyente con el fin de establecer un régimen apto, único y uniforme en toda la Administración Pública, tutelando a la vez, la estabilidad laboral del funcionario. En tales puntualizaciones, toda regulación de empleo público debe estarse a los aludidos presupuestos constitucionales, como se ha hecho con la promulgación del vigente Estatuto de Servicio Civil, el cual, por virtud del artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, ha servido de base al resto del Estado, cuando alguna de sus instituciones se encuentre en ayuno de una normativa similar.

   A mayor abundamiento, vale enunciar otro de los Votos importantes externados por la indicada Sala Constitucional, que en lo que interesa subraya:

"La Constitución exige para el ingreso al Servicio Civil idoneidad comprobada y el desempeño de la función pública, requiere, además, eficiencia. El primero de estos dos principios significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, "con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen", tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande. El segundo significa no solo la realización de los cometidos públicos ("eficacia" como se entiende en la Ciencia de la administración), sino también, llevarlos a cabo de la mejor manera (buena calidad y menores o mínimos costos, por ejemplo). Ahora bien, la Constitución se limitó a enunciar esos principios y dejó su desarrollo a una ley - especial por su denominación y por la materia-, cuando dispuso que" un estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos". En consecuencia, es el Legislador ordinario quien tiene el cometido constitucional de elaborar la regulación de la relación de empleo público. Empero - y esto es vital- esa facultad sólo podrá ejercitarse válidamente, dentro del marco infranqueable fijado por los cánones constitucionales referidos; todo ello sin perjuicio, por supuesto, del ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo (véase en relación con algunos de los aspectos aquí tratados, los Votos de esta Sala, Nos. 1692-92 y 3409-92)(1) (Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

   Como queda claro del recién copiado texto, "la idoneidad" es un presupuesto a aplicar en el régimen de trabajo de los funcionarios públicos, del cual no se puede obviar, bajo ningún concepto, a fin de ingresar a la carrera administrativa. De toda suerte, que el mismo Código Municipal vigente (2) al igual que lo hizo el actual, contienen disposiciones claras y precisas que determinan el procedimiento a utilizar para la contratación de análisis, cumpliéndose de esa forma, con el aludido requisito a que están sujetos los servidores, según lo indicado en el citado ordinal 192 constitucional.

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(1) Voto N° 140-93 de las dieciséis horas, cinco minutos del doce de enero de 1993.

(2) Ley N°7794 de treinta de abril de 1998, publicada en la Gaceta Oficial N° 94 de 18 de mayo de 1998. A partir del 18 de julio del año en curso se pone en vigencia.

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   Así, en el artículo 142 del actual Código se estableció lo siguiente:

"Artículo 142: El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo. Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla."

   En el nuevo Código Municipal, con disposiciones más amplias que la anterior transcrita, prescribe tanto en el Título V como en el VIII, lo siguiente:

"Artículo 115.- Establécese la Carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción humano. Se entenderá como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Este sistema propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad."

"Artículo 119.- Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

A) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto que se trata.

B) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.

C) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.

D) Prestar juramento

E) (...)

F) (...)

"Artículo 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual Descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general está bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil."

"Transitorio I.- Dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente ley la Unión Nacional de Gobiernos Locales, en coordinación con la Dirección General de Servicio Civil, procederá a elaborar un Manual general de clases para que, sin perjuicio de los intereses y derechos adquiridos por los servidores de las municipalidades, se promulgue una escala de salarios única para el personal de las municipalidades."

   Como ha quedado evidenciado de todos los numerales de cita, siempre ha existido la obligación por parte de las corporaciones municipales, de establecer su propio "manual descriptivo de puestos", mediante el que se estipula los deberes, tareas típicas, características, requisitos y demás, así como las responsabilidades de cada uno de los cargos de la institución, de manera tal que, se obtenga, en los términos arriba expuestos, y por los procedimientos que esa legislación claramente detalla, la idoneidad del funcionario que pretenda ingresar al régimen de méritos de esa Administración, garantizándose la eficiencia y la efectividad de la función pública.

   Vale mencionar que para la confección descriptiva de los puestos de toda entidad estatal, es pertinente remitirse a los lineamientos generales que establecen los artículos 18 y 19 del actual Estatuto de Servicio Civil, que a la letra dicen:

"Artículo 18.- La clase comprenderá un grupo de empleos suficientemente similares con respecto a deberes, responsabilidades y autoridad, de tal manera que pueda usarse el mismo título descriptivo para designar cada empleo comprendido en la clase; que se exija a quienes hayan de ocuparlos los mismos requisitos de educación, experiencia, capacidad, conocimientos, eficiencia, habilidad y otros; que pueda usarse el mismo tipo de exámenes o pruebas de aptitud para escoger a los nuevos empleados; y que puedan asignárseles con equidad el mismo nivel de remuneración bajo condiciones de trabajo similares."

"Artículo 19.- Las clases de empleos se agruparán en grados, determinados por las diferencias en importancia, dificultad, responsabilidad y valor del trabajo."

   En todo caso, aquella legislación apuntada en líneas atrás, remite a la Dirección General del Servicio Civil para el establecimiento del citado Manual Descriptivo de Puestos, ya que - como se indicó al inicio- es el órgano rector de la Administración Pública en materia de recursos humanos. De ahí que, para una mayor exactitud de tan importante documentación en la Municipalidad de Carrillo, es menester coordinar con esa entidad, a fin de obtener mejores resultados en lo que a nombramiento de personal se refiere. Con lo anterior explicado se tiene suficientemente evacuada las dos interrogantes de su planteamiento ante este Despacho.

   En cuanto a la interrogante tercera "¿Puede el señor Ejecutivo Municipal proceder al nombramiento en puesto fijo alguna persona externa, para un puesto sin que haya cumplido con todos los requisitos que señala el Manual Descriptivo de Puestos, aunque haya ganado el primer lugar en un concurso? es de responder que, de acuerdo con lo analizado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en los fallos arriba citados, así como de los propios ordinales 191 y 192 de la Carta Magna , se tiene que el procedimiento para ingresar a la carrera administrativa, es sin duda, el de la oposición o concurso, a través del cual, se garantiza la democracia en el reclutamiento, la diferenciación de aptitudes, permitiendo de esa manera, seleccionar al mejor candidato para la función pública. Así lo establece el actual Código y lo establece también el futuro (3). De ahí que, y como repetimos, el ingreso de un funcionario a la Administración Pública, por el medio categóricamente dispuesto en el recién citado numeral 192 no es una mera recomendación sino un mandato constitucional.

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(3)  Ver, Artículos 143 y concordantes del Código Municipal vigente; y 119, 125 y concordantes del nuevo Código.

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   Tanto en el artículo 141 del Código Municipal actual como en el 124 del nuevo, se estipula claramente que el funcionario ejecutivo es el que nombra o remueve al personal de las municipalidades con sujeción a la normativa que le rige, lo que en esa medida, debe acatar todos los procedimientos constitucionales y legales que para tales efectos existen.

   En cuanto a la última pregunta formulada " ¿De ser improcedente lo que señalo en punto tres de este oficio, lo conveniente sería anular todo lo actuado por el señor Ejecutivo Municipal, y proceder sacar de nuevo el concurso la o las plazas que no estén a derecho. Por tanto, es procedente el pago de los derechos laborales, aquella persona que se vea afectada en ese sentido?", hay que indicar que, en el eventual caso de que la Administración haya incurrido en error al nombrar personal sin sujeción a los requisitos que para un determinado cargo exige el respectivo Manual Descriptivo de Puestos y la legislación Municipal, tal circunstancia se encuentra viciada de nulidad, debiéndose para estos casos y de conformidad con el respectivo ordenamiento jurídico, conceder previamente al empleado el debido proceso y el derecho a la defensa antes de tomarse cualquier decisión que le perjudique.

II.-       CONCLUSION:

   De conformidad con el principio de legalidad que rige todo el Estado, este Despacho concluye que la Administración municipal bajo su responsabilidad debe actuar apegada, siempre, a las normas constitucionales y legales que para el nombramiento del personal común existe en la función pública, de lo contrario, los actos que resuelvan ese carácter de contenido se encuentran viciados de nulidad, según las reglas respectivas de la Ley General de la Administración Pública.

   De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

LMGP/gvv