C-140-99

San José, 12 de julio de 1999.

Profesora

Marlene Gómez Calderón

Presidenta Junta Directiva

Patronato Nacional de la Infancia

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio J.D.374-99, donde transcribe el acuerdo tomado por la Junta Directiva en sesión ordinaria 99-0046 celebrada el lunes 07 de junio de 1999, artículo 011, aparte 01 que dice:

"SE ACUERDA: Remitir a la Procuraduría General de la República el dictamen de la Asesoría Jurídica para consulta, con el fin de determinar si prescribió el plazo para la investigación de las supuestas irregularidades cometidas por funcionarios de la Institución en el manejo y administración de las pensiones otorgadas por la CCSS a las personas menores de edad con discapacidad."

   En la resolución de la consulta, deben tenerse en consideración los siguientes aspectos: el problema planteado por el ente consultante, el informe de la Auditoría Interna de ese ente, la naturaleza jurídica de los fondos destinados a los niños con discapacidad vía pensión, la administración de esos recursos, el contenido de la Hacienda Pública, los fines perseguidos con el gasto de esos recursos, y el plazo de prescripción aplicable al caso.

I. EL PROBLEMA PLANTEADO EN LA CONSULTA.

   Algunos niños discapacitados, ubicados en nueve oficinas locales del Patronato Nacional de la Infancia, que son Central, Tibás, Heredia, Puriscal, Naranjo, Liberia, Del Sur, Guadalupe y Desamparados, reciben pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social por el Régimen no Contributivo.

   Estas pensiones han sido tramitadas por el Patronato Nacional de la Infancia. Las pensiones por el régimen no contributivo, según el informe de la Auditoría Interna, a partir de abril de 1998, tienen, para los menores con una discapacidad leve, un monto de ¢ 8.500,oo mensuales; y las correspondientes a los menores con parálisis cerebral profunda, un monto mensual de ¢ 51.586,oo.

   Al no existir una reglamentación respecto al trámite de estas pensiones, la Licenciada Sonia Mora, Jefe de la oficina Local del Sur, por oficio número DS 253-97 solicitó se le indicara el medio y forma de control del gasto de aquellos funcionarios que administran esas pensiones.

   Esta solicitud generó el Informe AII-003-99 de la Auditoría Interna del Patronato Nacional de la Infancia.

II. EL INFORME DE LA AUDITORIA INTERNA DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA.

   La Auditoría Interna, en su informe AII-003-99 (sin fechar), denominado "ESTUDIO. Administración de las Pensiones otorgadas por la C.C.S.S. a las personas menores de edad que habitan en los albergues del PANI", efectuó un estudio que abarcó a todos los menores ubicados en los albergues del PANI en todo el país que reciben pensión del Régimen No Contributivo de la CCSS, ya sea por parálisis cerebral profunda o discapacidad leve. La Auditoría Interna procedió a investigar en cuáles oficinas locales se atienden menores que reciban pensión del régimen no contributivo, determinándose que tal situación acontecía en nueve oficinas locales.

   A lo largo de su investigación, la Auditoría Interna descubrió situaciones como las siguientes:

   La Caja Costarricense de Seguro Social ni el Patronato Nacional de la Infancia, tienen regulada la forma de administración de estos recursos; la administración de los recursos se centraliza en las encargadas de los albergues; los dineros no se usan siempre para satisfacer las necesidades de los menores; el gasto no siempre tiene respaldo documentado idóneo; alguno de esos dineros se pierde; una encargada aun disfrutando un permiso sin goce de sueldo durante seis meses, continuó retirando los cheques acumulados en ocasiones hasta de tres meses, con el conocimiento y aprobación de la Jefatura de la Oficina en Desamparados; anteriormente todos los cheques salían a nombre de la señora Efigenia Blanco Godínez, que es funcionaria en la Unidad de Salud, actualmente (al momento de realizarse la investigación), la señora Blanco retiraba los cheques de los menores Walter Castro Mussia y Jonathan Miller Clark, los que entrega a la Administradora de la oficina de Guadalupe; en los cuadernos que se llevan como control no aparece ninguna información anotada referente a los gastos ejecutados durante el año de 1999, como lo es el caso de los menores Jesús Porras Lizano y Francisco Castro Lizano de la oficina Local del Sur, pero que supuestamente sí se efectuaron los gastos pues ya no tenían dinero; la administración de la pensión así como llevar el control de los gastos estaba centralizado en la Jefatura de la Oficina, sin que se realizaran arqueos ni nadie controlase la utilización de esos dinero (caso de Central y Tibás).

III. LA NATURALEZA JURIDICA DE LOS FONDOS ADMINISTRADOS POR FUNCIONARIOS DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA.

   La determinación de la naturaleza pública o privada de los recursos utilizados en el financiamiento de las pensiones de los niños discapacitados es relevante para efectos de precisar si se aplica o no el plazo de prescripción que contiene el artículo 603 del Código de Trabajo en materia disciplinaria.

   La Asesoría Jurídica del Patronato, en informe A-J. 425-99 fechado 03 de junio de 1999, concluye lo siguiente en cuanto a la naturaleza de estos fondos:

"El presunto manejo irregular de los dineros de las pensiones asignadas por la Caja Costarricense de Seguro Social a los niños discapacitados a cargo del PANI, no lo fue de fondos públicos, sino de fondos privados. El control del gasto de esos recursos no está dentro de la competencia de la Contraloría General de la República, aunque sí ese ente contralor debe verificar que la Caja los haya entregado, en virtud de la potestad de controlar y fiscalizar el cumplimiento de la Caja. Artículo 4 letras a) y c) de su Ley Orgánica". (El destacado no es del texto original).

   Para determinar la naturaleza pública o privada de los recursos que se analizan, es necesario determinar su origen, su administración y los fines de los mismos. La totalidad de los recursos provienen de la Caja Costarricense de Seguro Social, es decir por su origen esos fondos son públicos. Pero la administración de los fondos también está regida por el derecho público. En efecto, en el informe de la Auditoría Interna del Patronato (AII-003-99) se lee lo siguiente:

"6.3. Durante el desarrollo de esta investigación se comprobó que las labores de administración del dinero de estas pensiones, el control de los gastos y el efectuar las compras de los artículos está centralizado en las encargadas de los albergues. Estas funcionarias fueron contratadas por la institución para desempeñarse como tías sustitutas (encargadas de Albergue), y dentro de la descripción de sus funciones como tías no se estipula el administrar y manejar el dinero de ninguna pensión. Actualmente en las encargadas de los albergues se ha depositado esta responsabilidad, con el conocimiento y aprobación de las respectivas jefaturas de oficina, a esto se suma el no contar con la preparación académica adecuada para asumir esta responsabilidad, ni haber recibido ningún asesoramiento ni capacitación por parte de ninguna persona u oficina". (El destacado no es del texto original).

   Indica asimismo el informe de la Auditoría:

"j) La funcionaria encargada de retirar el cheque de la pensión de algunos menores, estuvo durante 6 meses con un permiso sin goce de salario y seguía retirando los cheques acumulados en algunas ocasiones hasta tres cheques, esto con el conocimiento y aprobación de la jefatura de oficina (Desamparados). k) La administración de la pensión así como el llevar el control de los gastos está centralizado en la Jefatura de la Oficina, sin que se realicen arqueos, ni nadie controle en que se utilizan estos dineros. (Central y Tibás). l) Anteriormente todos los cheques de estas pensiones salían a nombre de la señora Efigenia Blanco Godínez, que es funcionaria en la Unidad de Salud, actualmente la señora Blanco retira los cheques de los menores Walter Castro Mussia y Jonathan Miller Clark, las cuales hace entrega a la administradora de la oficina de Guadalupe". (El destacado no es del texto original).

   Consultado el Jefe del Departamento del Régimen No Contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social, señala que el financiamiento de los seguros de los niños con discapacidad tiene fundamento especialmente en las leyes número 7125 de 24 de enero de 1989 (Ley de pensión vitalicia para las personas que padecen parálisis cerebral profunda) y el número 5662 de 23 de diciembre de 1974 (Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares).

   El artículo 1 de la Ley 7125 dispone lo siguiente:

"Artículo 1º.- Las personas que padezcan parálisis cerebral profunda, que se encuentren en estado de abandono, o cuyas familias carezcan de recursos económicos, tendrán derecho a una pensión vitalicia equivalente al menor salario mínimo legal mensual fijado por el Poder Ejecutivo. La pensión se pagará mensualmente de los fondos del Régimen no Contributivo a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social, y se ajustará a la suma correspondiente cada vez que se haga una nueva fijación de salarios mínimos". (El destacado no es del texto original).

   Por su parte, el artículo 4 de la Ley 5662 establece que:

"Artículo 4.- Del Fondo se tomará un veinte por ciento para la formación de un capital destinado a financiar un programa no contributivo de pensiones por monto básico, en favor de aquellos ciudadanos que, encontrándose en necesidad de amparo económico inmediato, no hayan cotizado para ninguno de los regímenes contributivos existentes, o no hayan cumplido con el número de cuotas reglamentarias ó plazos de espera requeridos en tales regímenes. Este porcentaje se girará a la Caja Costarricense de Seguro Social, institución a la cual se le encomendará la administración de este régimen, a título de programa adicional al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. La reglamentación correspondiente para el otorgamiento de tales beneficios quedará a cargo de dicha institución". (Así reformado por el artículo 14 inc. 14 de la Ley Nº 7018 de 20 de diciembre de 1985). (El destacado no es del texto original).

   De la normativa transcrita se deduce lo siguiente: 1) Por ordenarlo el artículo 1 de la Ley 7125, de los recursos del Régimen no Contributivo, la Caja Costarricense de Seguro Social debe pagar mensualmente las pensiones vitalicias a las personas con parálisis cerebral profunda que se encuentran dentro de los presupuestos de la esta ley. 2) Y de conformidad con el artículo 4 de la Ley 5662, del fondo de asignaciones familiares se toma un 20% para la formación de un capital cuyo destino es financiar un programa "no contributivo de pensiones por monto básico". Este porcentaje se gira a la Caja Costarricense de Seguro Social para su administración. De lo expuesto se concluye claramente el origen público de estos fondos.

   El Jefe del Departamento del Régimen No Contributivo de la Caja consultado, indica, asimismo, que los cheques de las pensiones se expiden a nombre del Patronato Nacional de la Infancia y son retirados por un funcionario autorizado de esa Institución. En consecuencia, tenemos que los fondos para financiar estas pensiones es público, se extiende a nombre de una persona pública como es el Patronato Nacional de la Infancia, los cheques son retirados por un funcionario de esta Institución, y la administración de los recursos ha correspondido, según informe de la Contraloría Interna, a las encargadas de los albergues, nombradas por el Patronato. El artículo 4 de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (Ley No. 7648 de 09 de diciembre de 1996) es determinante al establecer como atribución de este ente la obligación de:

"ñ) Administrar los bienes de los menores de edad cuando carezcan de representación legal o cuando, teniéndola, existan motivos razonables de duda sobre la correcta administración de los bienes conforme a la legislación vigente". Y para asegurar el cumplimiento de los fines de este ente, se dispone que es también su deber: "t) Dictar los reglamentos internos necesarios para el adecuado cumplimiento de sus objetivos". Todo lo anterior lleva a concluir que se trata, en el caso de "fondos públicos".

   Y también los fines del gasto de esos dineros en la satisfacción de las necesidades del menor discapacitado, revisten un "interés público". En virtud de este interés, el artículo 55 de la Constitución Política encarga al Patronato la "protección especial" del menor; igualmente, el numeral 1 de la Ley 7648 destaca que el fin primordial del Patronato "es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad (...) como elemento natural y pilar de la sociedad". Por su parte el "Código de la Niñez y la Adolescencia" (Ley No. 7739 de 06 de enero de 1998) define el "interés superior" de la persona menor de edad en estos términos en el artículo 5:

"ARTICULO 5.- Interés superior.

   Toda acción pública o privada concerniente a una persona menor de dieciocho años, deberá considerar su interés superior, el cual le garantiza el respeto de sus derechos en un ambiente físico y mental sano, en procura del pleno desarrollo personal. La determinación del interés superior deberá considerar:

a) Su condición de sujeto de derechos y responsabilidades.

b) Su edad, grado de madurez, capacidad de discernimiento y demás condiciones personales.

c) Las condiciones socioeconómicas en que se desenvuelve.

d) La correspondencia entre el interés individual y el social". (Lo destacado no es del texto original).

   Refiriéndose al contenido del "interés público" ha manifestado la Sala Constitucional en el Voto AI 3550 que:

"No fue por mero accidente que la Ley General de la Administración Pública, cuyo sentido principista es evidente, definiera el interés público como: "la expresión de los intereses coincidentes de los administrados" (art. 113.1); imponiendo, como criterios para su apreciación, "los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia" (art. 113.1), y distinguiéndolo claramente del interés transitorio o subjetivo de la Administración, valga decir, del de los administradores públicos (113.2) ".

   En consecuencia, por tratarse de "fondos públicos", se aplican los principios de la "Hacienda Pública" a que se refiere la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428 de 07 de setiembre de 1994 (publicada en "La Gaceta" No. 210 de 04 de noviembre de 1994). Por ser pública la naturaleza de los fondos de este tipo particular de pensiones, es que la Ley número 7125, establece la potestad fiscalizadora sobre los mismos de la siguiente manera:

"Artículo 4. El Instituto Mixto de Ayuda Social fiscalizará periódicamente la utilización y el destino de las pensiones vitalicias entregas a las instituciones". (El destacado no es del texto original).

   De igual manera, la Contraloría General de la República, por tratarse de fondos públicos, tiene competencia para ejercer su potestad de fiscalización superior. Al efecto dispone el artículo 11 de su Ley Orgánica:

"Artículo 11. Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley".(El destacado no es del texto original).

   En cuanto a la "Hacienda Pública" y a los "Fondos Públicos", disponen los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República:

"ARTICULO 8.- HACIENDA PUBLICA.

   Hacienda Pública es la organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la administración del patrimonio público; salvo la contribución obrero patronal que es de naturaleza pública. Los recursos del Banco Popular y de Desarrollo Comunal tendrán el carácter que su propia ley orgánica les otorga. Patrimonio público es la universalidad constituida por los fondos públicos y por los pasivos a cargo de la Hacienda Pública. Los componentes de la Hacienda Pública son las instituciones, corporaciones y empresas públicas, sean entes u órganos. Las sociedades mercantiles constituidas con arreglo a la legislación costarricense son empresas públicas únicamente cuando estén bajo el dominio mayoritario o el predominio legal del Estado o de otro ente u órgano públicos". (El destacado no es del texto original).

"ARTICULO 9.- FONDOS PUBLICOS.

Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos”. (El destacado no es del texto original).

   Consecuentemente, por tratarse de fondos públicos, el período de prescripción está regulado por el derecho público.

IV. EL PLAZO DE PRESCRIPCION APLICABLE AL CASO.

   En el oficio A-J 425 de 03 de junio de 1999, la Asesoría Jurídica del Patronato Nacional de la Infancia, afirma que en el presente caso se aplica lo establecido en el ordinal 603 del Código de Trabajo que dispone:

"Artículo 603.- Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria". (El destacado no es del texto original).

(NOTA: el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994 indica que la responsabilidad disciplinaria del servidor de la Hacienda Pública prescribirá en el plazo de dos años, contados a partir del conocimiento comprobado de la falta por parte del órgano competente).

   El fundamento de esta conclusión de la Asesoría Jurídica parte de que la "administración" de los fondos generados por las pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social: "No fue de fondos públicos, sino de fondos privados". Sin embargo, se ha explicado que tanto los fondos, como la administración y el gasto de esos recursos (cumplimiento de los fines), son de naturaleza pública, razón por la cual, en materia de prescripción, no es aplicable el ordinal 603 del Código de Trabajo. Y, por tratarse de materia disciplinaria del servidor de la "Hacienda Pública", lo procedente es aplicar el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que dispone:

"Artículo 71. Prescripción de la Responsabilidad disciplinaria.

   La responsabilidad disciplinaria del servidor de la Hacienda Pública prescribirá en el plazo de dos años, contados a partir del conocimiento comprobado de la falta por parte del órgano competente, para iniciar el respectivo procedimiento sancionatorio.

   Para estos efectos, quedan reformados, respecto de los funcionarios o de los servidores públicos, el artículo 603 del Código de Trabajo y cualesquiera otras disposiciones jurídicas que se le opongan.

   La comprobación del conocimiento de la falta podrá efectuarse por cualquier medio de prueba, con el valor que esta tenga, de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública y, supletoriamente, de acuerdo con el derecho común.

   Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.

   Se reputará como falta grave del funcionario competente, para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar prescribir la responsabilidad del infractor, sin causa justificada". (El destacado no es del texto original).

   La norma 71 es determinante al establecer un plazo de dos años para la prescripción de la responsabilidad disciplinaria derivada del manejo de la "Hacienda Pública". Y el legislador ordinario, para evidenciar que en los supuestos consultados se aplica esta norma, indica que: "Para estos efectos, quedan reformados, respecto de los funcionarios o de los servidores públicos, el artículo 603 del Código de Trabajo y cualesquiera otras disposiciones jurídicas que se le opongan".

Dictamen

   Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:

Primero. Los fondos de las pensiones asignadas por la Caja Costarricense de Seguro Social a los menores con discapacidad leve o parálisis cerebral profunda, la administración de esos recursos, y los fines perseguidos en el gasto de esos dineros en la satisfacción de las necesidades de los menores, son de naturaleza pública (artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; Ley 7125 de 24 de enero de 1989; y Ley 5662 de 23 de diciembre de 1974).

Segundo. Por ser públicos los fondos asignados a las pensiones indicadas, para todos los efectos, forman parte de la "Hacienda Pública" (artículos 8, 9 y 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).

Tercero. El plazo de prescripción para disciplinar las faltas derivadas de la administración de la Hacienda Pública es de dos años, contado a partir del conocimiento comprobado de la falta por parte del órgano competente, para iniciar el respectivo procedimiento sancionatorio (artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda