C-178-99

San José, 3 de Setiembre de 1999

 

Licenciada

Anabelle Barboza Castro

Auditora Municipal

MUNICIPALIDAD DE LA UNION

S. O.

 

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio de 18 de setiembre de 1998 -complementado mediante escrito del 11 de febrero del año en curso-, por medio del cual solicita el criterio de este Despacho sobre la naturaleza y aplicabilidad de los Planes Reguladores que promulgan las Municipalidades, de conformidad con las facultades que al efecto les confiere la Ley de Planificación Urbana.

   Señala al respecto que si bien los Planes Reguladores buscan ordenar el desarrollo urbano del Cantón donde se circunscribe la Municipalidad que lo promulga, en apariencia su aplicabilidad está limitada por el derecho de propiedad que ejercen sus dueños. Y agrega que de la Jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la materia:

"... se puede entender que las Municipalidades tienen plenas facultades de dictar normas específicas de ordenamiento urbano que limitan en cierta manera el uso del suelo a las propiedades pero que, para poder hacer efectiva esta política de desarrollo, tendría la Municipalidad que proceder a la indemnización a los propietarios de los terrenos cuyo uso están limitando. Pues de lo contrario ello iría en contra del derecho a la inviolabilidad de la propiedad privada que enmarca el citado artículo 45 de la nuestra Constitución Política, sea que la aplicación de los planes reguladores no pueden nunca tener un carácter de imposición, sino que el derecho que la ley le otorga a la Municipalidad para orientar el desarrollo de su comunidad, solo lo faculta a dictar estas políticas o normas de desarrollo pero si no cuenta con los medios, de convencimiento o económicos el plan en mención no lo podría aplicar".

   Finalmente, refiere que:

"... los Planes Reguladores son instrumentos de desarrollo urbano que están sujetos en su aplicación a las mismas leyes y a la Constitución y que bajo ninguna circunstancia se podría limitar a ningún propietario que cumpla con los requisitos que la ley le indica dentro de su derecho de propiedad, a desarrollar proyectos en sus propiedades aunque estos sean contrarios a lo dispuesto en el Plan Regulador, salvo que la Municipalidad para mantener tales disposiciones proceda a indemnizar en los términos que indique la ley según sea el caso".

   Se nos adjunta el criterio del Asesor Legal de la Municipalidad quien, luego de hacer referencia a la jurisprudencia de la Sala Constitucional, concluye que la Municipalidad de la Unión ha cumplido con todos los trámites correspondientes para la aprobación de su Plan Regulador, pero que el mismo resulta inaplicable hasta tanto no sea promulgado y se publique íntegramente, cumpliendo así con el principio de publicidad para que pueda afectar a los administrados.

   Del anterior planteamiento, se desprende que el aspecto medular que interesa dilucidar es el referente a las limitaciones al derecho de propiedad que pueden imponerse mediante los respectivos planes reguladores que dicten las Municipalidades, sin que resulte obligatoria la debida indemnización. De previo a dar respuesta a tales aspectos, consideramos necesario y oportuno referirnos brevemente a la competencia que tienen los gobiernos locales en materia de planificación urbana y a la naturaleza de los planes reguladores.

A) COMPETENCIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN MATERIA DE PLANIFICACION URBANA:

   De conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, nº 4240 del 15 de noviembre de 1968, la planificación urbana es un asunto que atañe a los "intereses locales", cuya satisfacción ha sido confiada, en primer término, a los gobiernos locales. En lo que interesa, el citado artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor".

   En el mismo sentido, el artículo 19 establece:

"Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad".

   Conforme se podrá apreciar, el legislador, desarrollando lo dispuesto en el artículo 169 Constitucional, ha delegado en las Municipalidades, de manera prevalente, la potestad de planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de sus respectivos territorios, a través de la confección y puesta en marcha de planes reguladores. Tal competencia es confirmada por el artículo 13, inciso o) del actual Código Municipal, que atribuye al Concejo Municipal, entre otras cosas, "dictar las medidas de ordenamiento urbano".

   Ahora bien, tanto la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como la Procuraduría General de la República han reconocido, en reiterados pronunciamientos, esa competencia prevalente de las corporaciones municipalidades en materia de planificación urbana. Así por ejemplo, en el Voto nº 5305-93 de las 10:06 hrs del 22 de octubre de 1993, la Sala Constitucional indicó:

"I).- Por disposición del artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, es competencia de las municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus jurisdicciones. Para cumplir con este objetivo, pueden dictar planes reguladores en los que podrán planificar -entre otros aspectos (artículo 16 de la Ley 4240 y sus reformas)- el uso de la tierra (...)" (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

   En sentido similar, pueden consultarse, entre otros, las sentencias de la Sala Constitucional números 2153-93, 6419-93, 6706-93, 5757-94, 4205-96, 4856-96, 4857-96, 6010-96, 260-97 y 4195-97, así como los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, números C-062-94, C-023-98, C-032-98, C-072-98, C-116-99 y O.J.-011-96.

   No obstante, el legislador también ha conferido atribuciones en esta materia a otros órganos administrativos, sin perjuicio de la competencia prevalente de las Municipalidades. Tal es el caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación y Política Económica, a quienes corresponde la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano:

"III.- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo de nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- (...)" Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto nº 6706-93 de las 15:21 del 21 de diciembre de 1993).

En lo que al INVU respecta, el artículo 5, inciso a) de su Ley Orgánica, nº 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas, establece entre sus atribuciones esenciales:

"Preparar planes reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la Institución lo ameriten, y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación, la que se hará efectiva a través de las Corporaciones Municipales, (...)".

   En el mismo sentido, el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, establece:

"El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial" (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5900 del 19 de abril de 1976 y de conformidad con la Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 de las 14:30 horas del 20 de agosto de 1996).

   Refiriéndose a esa competencia del INVU en materia de planificación urbana, tanto la doctrina nacional como la jurisprudencia de la Sala Constitucional han interpretado que se trata de una atribución subsidiaria, en ausencia de regulación específica de parte de las Municipalidades:

"La competencia municipal para dictar los planes urbanísticos proviene de la ley, puesto que cubre materia constitucionalmente reservada a ésta, pero tiene también fundamento constitucional, puesto que es materia local. Esto quiere decir que la ley no puede hacer la delegación sino en el Municipio y que sería inconstitucional, por violatoria de la autonomía municipal, la ley que hiciera lo contrario y habilitara, por ejemplo, al Poder Ejecutivo. Esto no prohíbe los contralores administrativos sobre el plan, como los previstos por el artículo 13 de la ley, pero sí la participación del Estado o de otros entes en la elaboración del plan, a título constitutivo. Luce como inconstitucional, en consecuencia, que el INVU pueda no sólo improbar un plan sino también reformarlo, aun si el Municipio tiene apelación contra la reforma ante el Poder Ejecutivo. En el evento de que éste confirme, el Municipio recibiría un plan impuesto y eventualmente opuesto al adoptado por él. (...).

 Si el Municipio no dicta el Plan Regulador, el INVU podrá hacerlo en su lugar, supeditado a lo que el Municipio disponga posteriormente. Se trata de una competencia supletoria o subsidiaria que, en tanto que tal, es constitucional (...)" (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias, Revista de la Contraloría General de la República, nº 30, pág. 57. Lo sublineado no es del original).

   En sentido similar, se pronunció la Sala Constitucional:

"... el INVU puede dictar, en la materia que nos ocupa, normas reguladoras sobre el uso del suelo. Ello no implica sin embargo, que la planificación urbana deje de ser competencia de los gobiernos locales. Efectivamente, las disposiciones dictadas por el INVU, en lo que a la planificación urbana se refiere y las que impongan limitaciones a la propiedad deben siempre considerarse transitorias y en defecto del uso de las competencias municipales. Este es el sentido del Artículo Transitorio II; es decir, a proveer un mínimo de regulación en esa materia, hasta tanto las Municipalidades aprueben sus propias normas de planificación, desarrollo y ejecución de los planes urbanos" (Voto nº 5305-93 de las 10:06 hrs del 22 de octubre de 1993. Lo sublineado no es del original).

B) NATURALEZA DE LOS PLANES REGULADORES:

   La planificación urbana es un proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad. La Ley de Planificación Urbana, según hemos visto en el apartado anterior, le otorga a los gobiernos locales una competencia prevalente en esta materia, la cual se concretiza mediante la aprobación y ejecución del respectivo Plan Regulador, el cual es concebido como:

"(...) el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas" (Artículo 1º).

   Por su parte, los artículos 16 y 17 de la citada Ley de Planificación Urbana, establecen los elementos que debe contemplar el plan regulador, así como el procedimiento que deben seguir las Municipalidades para su aprobación:

"Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar;

b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad;

c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;

d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y terminales del transporte;

e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar;

f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección, disposición de basuras, y cualquier otro de análoga importancia; y

g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento"

"Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;

2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13;

3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y

4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.

   Conforme se podrá apreciar, las Municipalidades son competentes para planificar y controlar el desarrollo urbano mediante planes reguladores en los que podrán determinar, entre otros aspectos, la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente, todo dentro del marco de la razonabilidad, disponiendo así la correcta utilización de los suelos a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico que garantice el correcto devenir de la convivencia social.

   Para implantar el respectivo plan regulador, los gobiernos locales deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 antes transcrito. Entre los requisitos que enumera la norma, interesa destacar el de la obligatoriedad de publicar los planes reguladores ya que, como indica el Asesor Legal, a pesar de que el Plan Regulador de la Municipalidad de la Unión ha cumplido con todos los trámites correspondientes para su aprobación, el mismo es inaplicable por cuanto no se ha publicado en su totalidad. Sobre el particular, debemos señalar que este Despacho, mediante O.J.-011-96, del 8 de marzo de 1996 y C-072-98, de 22 de abril de 1998, determinó que para la eficacia de un plan regulador, es necesario su publicación en el Diario Oficial La Gaceta, incluyendo los planos, mapas, reglamentos, etc., en tanto forman parte integrante de los mismos.

   Ahora bien, cabe preguntarnos ¿Qué naturaleza tienen los planes reguladores que adopten las Municipalidades, respetando el procedimiento antes indicado y cumpliendo con los requisitos que establece la Ley de Planificación Urbana?.

   Al respecto debemos señalar que el punto ya ha sido objeto de análisis y definición por parte de la doctrina nacional y extranjera, así como por la jurisprudencia de la Sala Constitucional y este Despacho, llegándose a la conclusión de que los planes reguladores y los reglamentos respectivos que emitan las Municipalidades tienen naturaleza normativa:

"El plan debe acatarse y es evidente que es inmediatamente imperativo como norma frente a propiedades y propietarios, públicos o privados, desde el momento en que se promulga, pues su contenido legal, dado por el artículo 16, expresa bien la voluntad de la ley de regular directamente el uso y aprovechamiento del suelo afectado, tanto público como privado: el plan regulará, según esta norma, «el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de los terrenos», tanto para el interés privado como para cualesquiera otros fines públicos (servicios públicos, instalaciones comunales, sistema viario, programas de expansión y de renovación urbana, etc.). La cuestión radica en saber si los elementos no reglamentarios del Plan son igualmente normativos, o si, a la inversa, son simples explicaciones, expresiones de intenciones o proyectos sin ningún valor jurídico para el propietario. La respuesta es de teoría general del derecho: siempre y cuando los elementos del plan no llamados reglamentos permitan saber claramente cual es la voluntad expresada y ésta, por su parte, reúna las notas de lo normativo, no vemos obstáculo serio para reconocer su carácter reglamentario (y normativo). Esto es muy importante porque, como se verá de inmediato, el Plan Regulador y los Reglamentos de Desarrollo Urbano son independientes entre si y pueden regir el uno sin los otros y a la inversa. Si se llegare a la conclusión de que el Plan no tiene efecto jurídico regulador sobre la propiedad privada sin esos Reglamentos, se lo privaría de su valor vinculante y director del urbanismo en la mayoría de los casos, pues, dada la complejidad de los tales Reglamentos, la tendencia es o puede llegar a su eliminación, para descansar en la fuerza reguladora de los planos, mapas y gráficos, por sí mismos. No vemos obstáculo para reputar como normativo el valor de las indicaciones y datos contenidos en un plano o mapa. Estos contendrán señas, indicaciones, dibujos y explicaciones carentes de todo valor imperativo, si es evidente que no tienen intención reguladora; pero lo contrario es posible: cómo negar valor de zonificación a un plano donde estén clara y precisamente indicados no sólo los usos globales o genéricos (terreno agrícola o urbano, urbano o urbanizable), sino también los específicos de cada parte del suelo planificado, pormenorizadamente localizados y deslindados. Es evidente que no podrá extraerse de un gráfico o mapa, en tales condiciones, más de lo que éste dice o puede decir, pero sí puede y debe dársele valor normativo a sus indicaciones cuando éstas sean no sólo claras y precisas, sino claramente dirigidas a imponer limitaciones o delimitaciones al uso del suelo correspondiente. Pareciera posible llegar a la conclusión de que el Plan es un acto normativo y regulador en todas aquellas de sus partes que expresen una voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se refieren, indicando que es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre éste último. (...) (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Op.cit., pág. 41-42. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

   En el mismo sentido que el profesor Ortiz Ortiz, los distinguidos profesores españoles Luciano Parejo y Eduardo García de Enterría reconocen el carácter normativo de los planes reguladores:

"A modo de resumen, puede decirse que, conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes Urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen -como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir, de normas jurídicas y, más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley de Suelo" (PAREJO, Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Lecciones de Derecho Urbanístico, Madrid, Editorial Civitas, Segunda Edición, 1981, pág. 182).

   Como bien señalan los autores citados, los planes reguladores que emitan las Municipalidades en ejercicio de su competencia prevalente en materia de planificación urbana, en su conjunto, tienen carácter normativo y, en consecuencia, obligan a los propietarios de los fundos que se ubiquen dentro de la jurisdicción respectiva, y a la misma Autoridad que los dicta. Sobre este tema pueden consultarse, entre otros, nuestros pronunciamientos C-181-94, O.J.011-96 y C-032-98.

C) LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD QUE PUEDEN IMPONERSE A TRAVES DE LOS PLANES REGULADORES:

   Establecida la competencia prevalente de los gobiernos locales en materia de planificación urbana, así como el carácter normativo que tienen los planes reguladores, procederemos de inmediato a analizar las limitaciones al derecho de propiedad que pueden imponerse mediante los citados instrumentos sin que medie, necesariamente, indemnización.

   El párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política autoriza la imposición de limitaciones y restricciones de interés social al ejercicio del derecho de propiedad privada, con el fin de permitir su uso racional, en beneficio de la sociedad en general:

"Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social".

   Ahora bien, es claro que las limitaciones a la propiedad en virtud de lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana, encuentran fundamento en la norma constitucional transcrita. Así lo ha reconocido la Sala Constitucional en reiteradas resoluciones:

"(...) Si bien nuestra Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo artículo 45 constitucional permite a la Asamblea Legislativa imponerle limitaciones de interés social. La Ley de Planificación Urbana es una de esas limitaciones y por ello, la negativa de otorgar una patente no constituye una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes. Por lo expuesto, debe declararse sin lugar el recurso" (voto nº 1167-92 de las 15:30 hrs del 6 de mayo de 1992). Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

   En otra sentencia posterior, la Sala indicó:

"I) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha considerar elástico y dinámico esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad a (sic) sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que co-existen con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización. II) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada puede ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los cuales podrá exigirse al propietario el cumplimiento de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables. (...). IV) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo. (...)" (Sentencia nº 5097-93, de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original. En el mismo sentido pueden consultarse los votos 5305-93, de las 10:06 hrs del 22 de octubre de 1993 y el 4205-96 de las 14:33 hrs del 20 de agosto de 1996).

   Vemos, pues, que el establecer limitaciones a uno o varios atributos de la propiedad privada, a través de los planes reguladores que dicten las Municipalidades en ejercicio de su competencia en materia de planificación urbana, resulta constitucionalmente posible en el tanto no excedan los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad y respondan a una necesidad real y general. Por otra parte, es claro que el poder del propietario sobre la propiedad se encuentra determinado por la función que ésta cumpla. Ello implica que la utilización del suelo en nuestro país no queda a la libre disposición del propietario, sino que se enmarca, en principio, dentro de un proceso de planificación y regulación urbana, a cargo de las Municipalidades y en forma subsidiaria del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. En relación con este aspecto, resulta acertado lo resuelto por la Sala Constitucional, en el sentido de que:

"(...) La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.

XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto (...), por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple" (Voto nº 4205-96 de las 14:33 hrs del 20 de agosto de 1996).

   En relación con los supuestos en que procede la indemnización de las limitaciones impuestas en virtud de los planes reguladores, debemos señalar que en un principio el artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana establecía que tales limitaciones no eran indemnizables. Sin embargo, tal disposición fue anulada por inconstitucional:

"Esta norma es abiertamente inconstitucional, por ser contrario a los artículos 9, 45 y 46 de la Constitución Política.- La eximente de responsabilidad que establece invierte los términos en que está concebido el derecho de propiedad y sus limitaciones.- La Sala estima que las limitaciones que establece la Ley de Planificación Urbana sí son indemnizables, claro está en la medida de la gravedad o la extensión de la lesión; y esto tanto cuando se trate de "limitaciones imposibles" que siempre lo son porque equivalen a una expropiación, como cuando se esté en presencia de limitaciones en que no concurre esta circunstancia.- En otros términos, las que son posibles son indemnizables, en la medida en que lo son los actos lícitos o el funcionamiento normal de la Administración; es decir, en la medida en que esos actos permitidos causen -como se dijo- una lesión especial en la forma en que los tiene definidos el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública, sea por el pequeño número de afectados o por la intensidad excepcional de la lesión (así se pronunció esta Sala en la sentencia #6419-93 de las 10:21 horas del 3 de este mes).- Sostener que las limitaciones a la propiedad permitidas por el artículo 45 de la Constitución no son indemnizables, equivale a invertir totalmente los conceptos constitucionales sobre el derecho de propiedad: lo que la Constitución hace es hacerlas posibles excepcionalmente, porque la regla es que no lo son en virtud de la inviolabilidad de la propiedad; pero de ahí a afirmar que por ser posibles ninguna es indemnizable equivale a violar todos los principios ya no sólo del derecho de propiedad, sino de la equidad y la justicia, entre ellos el principio de igualdad ante las cargas públicas, en virtud del cual lo que interesa a la comunidad en general es la comunidad quien debe soportarlo, indemnizando todos los miembros de ésta, a través de los impuestos que pagan, a quien sufra un perjuicio tanto por causa de lo que interesa a toda la comunidad positivamente como de los infortunios, que pasivamente deben ser soportados por todos.- En virtud de este mismo principio -igualdad ante las cargas públicas- las ventajas colectivas o los infortunios que perjudican a todos en general no son indemnizables, pero no porque no lo sean sino porque individualizarlas equivale prácticamente a dejar las cosas como están (verbigracia, el caso de los impuestos), ya que en esos casos se trata de un daño general, y lo que hay es entonces una verdadera compensación de débitos y créditos.- Debe quedar claro que, como ya se ha establecido en anteriores oportunidades, no todas las cargas urbanísticas son indemnizables, sino solamente aquellas que vacíen el contenido del derecho fundamental de que se trate, sea en su totalidad o en alguno o algunos de sus atributos esenciales, de acuerdo a su naturaleza: vaciar el contenido del derecho no es una limitación razonable, sino una privación absoluta de éste (ver en este sentido la sentencia #5097-93 de las 10:24 horas del 15 de octubre pasado)" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto nº 6706-93, de las 15:21 hrs del 21 de diciembre de 1993. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

   Como bien lo establece la Sala Constitucional en la resolución transcrita, no todas las cargas urbanísticas son indemnizables, sino sólo aquellas que vacíen de contenido el derecho de propiedad. Al efecto, fija como parámetros para que proceda la indemnización, los supuestos de la responsabilidad de la Administración por conducta lícita -establecidos en el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública-, a saber, cuando las limitaciones a la propiedad causen una lesión especial a un pequeño número de afectados y cuando la intensidad de la lesión sea excepcional. Dicha tesis ha sido retomada por la Sala en posteriores resoluciones:

"Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (Sentencia nº 2345-96 de las 9:24 hrs del 17 de mayo de 1996. Lo sublineado no es del original). En el sentido similar, en la resolución nº 4205-96, la Sala Constitucional afirmó:

"(...) Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, y como más adelante se explicará, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. (...) Frente al proceso de desarrollo urbanístico conviven dos tipo (sic) de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo) a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiente de su naturaleza y grado de afectación al derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo serán aquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedad en sí. XIII. En consonancia con lo señalado en el Considerando VIII, las ordenaciones urbanísticas podrán fundamentar una pretensión de indemnización económica por parte de los propietarios del suelo afectado únicamente cuando éstas impliquen una desmembración del derecho de propiedad, por cuanto, la indemnización en los términos señalados en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política, procede sólo cuando éstas ordenaciones no tengan carácter general o hagan nugatorio el derecho de propiedad, convirtiéndose en verdaderas expropiaciones, según se indicó anteriormente. No son susceptibles de indemnización alguna en el tanto las mismas no impliquen reducción en el contenido de la propiedad, como sucede con la fijación del antejardín, que constituye una típica servidumbre urbana, ya que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, puesto que únicamente se reduce su facultad de disposición. Estas últimas, son las limitaciones y deberes que deben tenerse como integrantes del contenido del derecho de propiedad, ya que no hay reducción del contenido de la propiedad" (Voto nº 4205-96 de las 14:33 hrs del 20 de agosto de 1996. Lo sublineado y resaltado en negrita no es del original).

   De conformidad con la sentencia transcrita, únicamente procede indemnizar a los propietarios del suelo afectado por las limitaciones que impongan las ordenaciones urbanísticas, cuando impliquen una desmembración o hagan nugatorio el derecho de la propiedad, o cuando no tengan carácter general. Por el contrario, no son susceptibles de indemnización aquellas limitaciones que, a pesar de que implican una carga o un deber jurídico de no hacer o de soportar para el propietario -imprescindibles para la convivencia social-, no impliquen una reducción en el contenido de la propiedad, en la que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, limitándole únicamente su facultad de disposición.

   Es importante destacar también lo indicado por la Sala Constitucional en el sentido de que, ante la puesta en marcha de un determinado plan regulador, se deben distinguir dos clases de propiedades: las que nacen con el programa de desarrollo urbano, a las cuales les resultan consustanciales las limitaciones y cargas impuestas por las ordenaciones urbanísticas, como por ejemplo, el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, etc., las cuáles no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan regulador, caso en el cual serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar sobre propiedades ya construidas.

   Ahora bien, no existe en el ordenamiento jurídico una enunciación de limitaciones a la propiedad que puedan imponerse a través los planes reguladores, lo cual dependerá, obviamente, de cada caso en particular.

   Tampoco la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido conteste al respecto. Por ejemplo, en el caso del retiro frontal para antejardín, al resolver sendos recursos de amparo contra la Municipalidad de San Pedro de Montes de Oca, mediante votos números 6419-93 de las 10:21 hrs del 3 de diciembre de 1993 y 4957-96 de las 18:27 hrs del 18 de setiembre de 1996, la Sala consideró que se sustraía al propietario el dominio pleno sobre esa parte de su propiedad y que por lo tanto era indemnizable, ordenando a la Municipalidad a iniciar, dentro de los tres meses siguientes a la notificación de la sentencia, los trámites legales correspondientes a efecto de indemnizar la limitación impuesta a su bien inmueble. No obstante, en otras resoluciones ha sostenido que tales limitaciones no resultan indemnizables. Por ejemplo en el Voto número 1551-98 de las 11:45 hrs del 6 de marzo de 1998 la Sala indicó:

"... que efectivamente la fijación del antejardín y por consiguiente, los límites de altura de vallas en la línea de propiedad, son límites razonables que constituyen una servidumbre urbana en la que el propietario únicamente ve reducida y no eliminada, su facultad de disposición del inmueble, que en el caso subexámine, se refiere únicamente a la construcción en la porción de antejardín que se reduce, pues el propietario puede disponer libremente de esa zona e incluso puede construir algunos elementos tales como gradas, terrazas, casetas para guarda, jardín, cochera, u otros elementos ornamentales, siendo que lo único que no puede construir son piezas habitables en dicha zona. (...)"

   En similar sentido, en sentencia nº 3289-98, de las 11:51 hrs del 15 de marzo de 1998, resolvió:

 

"III.- Agotado el tema de la legitimidad de la imposición, resta discutir la razonabilidad de la limitación. Considera esta Sala que la limitación impuesta resulta razonable toda vez que no importa una imposibilidad del disfrute del derecho de propiedad, sino que delimita los alcances de éste. O sea, la limitación no cercena el derecho de propiedad que posee el recurrente en relación con la porción de tierra sobre la que no podrá construir -ya que de igual forma podrá disfrutar de ella- sino que simplemente le ordena no construir dentro del límite contenido por la restricción. Por otra parte, la fijación de la línea de retiro de tres metros resulta razonable en relación con el fin colectivo de la limitación impuesta, considerando razonable y suficiente el retiro establecido, si es que lo está, dentro del Plan Regulador de Cartago. Por lo anterior, el recurso deviene en improcedente y así debe declararse".

   A manera de resumen, podemos señalar que lo importante es tener presente que las limitaciones urbanísticas de interés social que se impongan a la propiedad mediante los planes reguladores, en el tanto sean generales, razonables y se limiten a reducir la facultad de disposición de los propietarios, no resultan indemnizables, pues constituyen una carga o deber jurídico, necesaria para la convivencia en sociedad. Por el contrario, si las limitaciones son irrazonables, no responden a una necesidad real y general y además implican una desmembración o hacen nugatorio el derecho de propiedad de que se trate, serán indemnizables de conformidad con los supuestos en que procede la responsabilidad de la Administración por conducta lícita. Empero, tales limitaciones, sólo podrán determinarse a la luz de la función propia de cada fundo en particular.

IV.- CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1) Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, es competencia de los gobiernos municipales planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus jurisdicciones, disponiendo a través de la confección y puesta en marcha de los respectivos planes reguladores, la correcta utilización de los suelos a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico que garantice el correcto devenir de la convivencia social.

2) Que mientras las Municipalidades no hayan dictado sus propias regulaciones en materia de planificación urbana, podrá hacerlo en su lugar el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, supeditado a lo que el Municipio disponga posteriormente. Por consiguiente, las disposiciones dictadas por el INVU deben considerarse transitorias y en defecto del uso de las competencias municipales.

3) Que los planes reguladores y los reglamentos respectivos que en materia de planificación urbana dicten las Municipalidades tienen naturaleza normativa y, por consiguiente, obligan a los propietarios de los fundos que se ubiquen dentro de la jurisdicción respectiva y a la misma entidad que los emite.

4) Que el párrafo segundo el artículo 45 de la Constitución Política permite al legislador imponer limitaciones y restricciones de interés social a la propiedad, dentro de las cuales están las que derivan de la aplicación de la Ley de Planificación Urbana. Ello implica que la utilización del suelo en nuestro país no queda a la libre elección del propietario, sino que se enmarca dentro de un proceso de planificación y regulación urbana que determina la función que le corresponde cumplir.

5) Que las limitaciones a la propiedad privada que imponga un plan regulador vigente, a pesar de que implican una carga o un deber jurídico de no hacer o de soportar para el propietario, en tanto sean generales, razonables y se limiten a reducir la facultad de disposición de los propietarios, no son indemnizables. Por el contrario, si las limitaciones son irrazonables, no responden a una necesidad real o general y además implican una desmembración o hacen nugatorio el derecho de propiedad de que se trate, serán indemnizables de conformidad con los supuestos en que procede la responsabilidad de la Administración por conducta lícita, a saber, cuando las limitaciones afecten a una pequeña proporción de propietarios o impongan a éstos una carga excepcional.

   No obstante, ello sólo podrá determinarse a la luz de la función propia de cada fundo en particular.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO