C-122-2000

San José, 1 de junio de 2000

Señor

Alexis Zamora Arce

Alcalde

Municipalidad de Pérez Zeledón

S. D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº OF-DA-424-99, mediante el cual nos consulta sobre el significado del término de "Población de Diseño" contenido en el artículo 39 del Reglamento sobre Manejo de Basuras, Decreto Nº 19049-S del 20 de junio de 1989, a fin de determinar si es necesario realizar un estudio de impacto ambiental en la construcción de un relleno sanitario en el Cantón de Pérez Zeledón.-

Por oficios números PAA-023-99, PAA-024-99 y PAA-025-99, conferimos audiencia de la consulta a la Dirección de Urbanismo, a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y al Ministerio de Salud. La Dirección de Urbanismo no emitió criterio, al estimar como órgano competente para evacuar el punto consultado al Ministerio de Salud. Para la SETENA el término "población de diseño" abarca tanto la población de todo el cantón que recibe el servicio municipal, como la de otras zonas aledañas que hacen uso del mismo mediante convenios intercantonales, debiéndose tomar en cuenta además su proyección futura de crecimiento durante el período de vida útil del proyecto. El Ministerio de Salud relacionó el concepto con el factor de producción de desechos por persona por día en cada zona según sea rural, urbana, comercial o residencial.-

En oficios números PAA-040-99 y PAA-067-00, además solicitamos a la Oficina de Manejo Integral de Desechos Sólidos del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y al Centro de Información del Instituto de Estadísticas y Censos, respectivamente, datos estadísticos sobre la población, el porcentaje de crecimiento lineal, el número de usuarios del servicio de recolección de basura y la cantidad de desechos producidos por día correspondientes al Cantón de Pérez Zeledón.-

El IFAM en oficio Nº GM-3775-MIDS-661-99 reconoció también la necesidad de proyectar al futuro el crecimiento de la población que recibe el servicio municipal de recolección. El Centro de Información del Instituto de Estadísticas y Censos remitió su informe en Oficio Nº SIDE-238-2000, recibido el 19 de mayo último.-

I.-        ADMINISTRACION Y MANEJO DE LOS DESECHOS SOLIDOS

La Agenda 21 adoptada en Río de Janeiro en 1992, Capítulo 21, establece como obligación de los Estados realizar una gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos, que supere su eliminación o aprovechamiento por métodos seguros, y procure resolver la causa fundamental del problema, intentando cambiar pautas no sostenibles de producción y consumo.

En nuestro país el tratamiento de desechos se ha convertido en un serio problema y ha dado origen a un sinnúmero de discusiones tendientes a encontrarle una solución integral.-

Los desechos sólidos no solo son un problema estético, sino que también deterioran la salud y contaminan el ambiente. Hoy sabemos que depositarlos en la tierra no es una solución del todo correcta, pues se ha comprobado que éstos pueden filtrarse en el subsuelo y afectar las aguas subterráneas. (1) De ahí que los gobiernos municipales como administradores del servicio de recolección y manejo de basuras, deben identificar y analizar los lugares adecuados para su disposición final.-(2)

(1) "Uno de los principales contaminantes de manantiales y corrientes, y que viene aparejado a la construcción de viviendas, lo constituye, sin duda alguna, las llamadas aguas negras…La eliminación de aguas negras hasta su destino final (casi siempre un curso de agua) puede seguir varios caminos. Desde su vertido directo, el más grave de todos por las indiscutibles repercusiones a nivel ambiental y sobre todo la salud humana, hasta pasar por plantas de tratamiento con diferentes grados de purificación…Otra forma de eliminación de las aguas negras son los llamados tanques sépticos…Los mantos freáticos también pueden sufrir deterioro, ya que los nitratos provenientes de tanques sépticos, por ejemplo, pueden atravesar capas de suelo y roca de cierto grosor, en procesos que pueden tardar hasta años, y llegar hasta aquellos contaminándolos." OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995. En análogo sentido dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999.-

(2) Como es sabido la recolección, acarreo y disposición de los desechos sólidos pertenece a la esfera de los intereses y servicios locales. (Ley General de Salud, artículo 280; Código Municipal, artículos 4 y 74; Reglamento sobre el Manejo de Basuras, artículo 7; Sala Constitucional, Votos Nos. 2331-96 de 14:33 hrs. del 14 de mayo de 1996, 6469-97 de 16:20 hrs. del 8 de octubre de 1997 y 2806-98 de 14:30 hrs. del 28 de abril de 1998, dictámenes C-005-96 de 11 de enero de 1995 y C-169-99 de 20 de agosto de 1999.-

Para alcanzar lo anterior, la evaluación de impacto ambiental constituye un instrumento técnico preventivo idóneo, pues permite a las entidades públicas basarse en datos confiables a la hora de autorizar o denegar aquellas actividades que repercuten sobre el ambiente, adoptando la decisión más acertada al elegir, entre las opciones posibles, la que mejor salvaguarde los intereses generales (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 17, Ley de Biodiversidad, artículo 7 inciso 18) y Opinión Jurídica Nº 022-99 de 19 de febrero de 1999).-

En análoga dirección sostiene la Sala Constitucional:

"...no corresponde a la Sala establecer un plazo perentorio para que la Administración decida cuál de las opciones que está considerando va a sustituir al relleno sanitario de Río Azul, porque una actuación en ese sentido podría afectar otros derechos fundamentales y contrariar la jurisprudencia de la Sala que ha dicho que esas decisiones deben pasar el tamiz técnico, para lo cual deben elaborarse los correspondientes estudios de impacto ambiental, y para su adopción se debe posibilitar la participación de las comunidades que se consideren afectadas." Nº 1154-96.-

En consecuencia, una correcta disposición de los desechos sólidos debe prevenir sus posibles efectos negativos y establecer las medidas oportunas para mitigarlos. Bajo este razonamiento, no debe permitirse la apertura de botaderos abiertos que adolecen de requisitos mínimos de protección ambiental(3), siendo pertinente la construcción de rellenos sanitarios definidos como: "la técnica mediante la cual diariamente los desechos sólidos se depositan, esparcen, acomodan, compactan y cubren empleando maquinaria. Su fin es prevenir y evitar daños a la salud y al ambiente, especialmente por la contaminación de los cuerpos de agua, de los suelos, de la atmósfera y a la población, al impedir la propagación de artrópodos y roedores." (Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, Decreto Nº 27378 de 9 de octubre de 1998, artículo 1, inciso f), La Gaceta Nº 202 de 23 de octubre de 1998).-(4)

(3) En nuestro país la utilización de botaderos a cielo abierto suele caracterizarse por el tratamiento de los desechos sin mayor planificación y sin realizar obras para el control de líquidos o gases, ni dar una cobertura diaria. Esto genera la proliferación de moscas, malos olores y dispersión de la fracción volátil alrededor del lugar, así como la salida de lixiviados, humos y gases sin ningún control. Se acostumbra prenderle fuego a los desechos lo que produce una continua columna de humo y gases, en medio de la cual pepenadores esculcan la basura en busca de artículos reciclables. La acumulación de residuos sin ningún control además puede deteriorar el ambiente estético y paisajístico, aterrar los cauces fluviales y contaminar las aguas superficiales y subterráneas, lo cual resulta especialmente grave en éstas últimas, al afectarse el acuífero cuya regeneración puede resultar imposible por la circulación tan lenta de sus aguas. Sobre el particular, véase el Plan Nacional de Manejo de Desechos de Costa Rica, Informe Final, Gobierno de Costa Rica, Gobierno de la República Federal de Alemania y Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica, San José, 1991, pp. 9-14; de Montero Díaz (Sonia) y Quesada Vargas (Tomás), el Estudio de Factibilidad Técnico Relleno Sanitario de la Municipalidad de Oreamuno, GEDEPAIN S.A., San José, 1997, pp. 26-28.-

Nuestro Tribunal Constitucional ha distinguido entre botadero abierto y relleno sanitario, indicando: "Para que un botadero sea considerado relleno sanitario debe cumplirse cierto mínimo de requisitos en su instalación y no mantenerlo como un botadero abierto. Al respecto, se han publicado clasificaciones sobre los criterios para definir los rellenos sanitarios; las recomendaciones que conciernen a las llanuras inundables, las especies en peligro, las aguas superficiales y aguas subterráneas. Aquellas instalaciones que no cumplan estos criterios se consideran botaderos o vertederos abiertos." Voto Nº 4423-93 del 7 de setiembre de 1993.-

(4) "El relleno sanitario, como método de disposición final, es la opción más económica, particularmente si se complementa con sistemas de separación y reciclaje. La inversión inicial de capital y el costo de operación, son inferiores de la que se necesita para otros métodos de tratamiento como incineración o degradación biológica, para obtener abono orgánico compuesto." Gobierno de Costa Rica, Gobierno de la República Federal de Alemania y Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica, op.cit., p.173.-

"La principal ventaja de los rellenos sanitarios, comparados con los botaderos a cielo abierto, es la protección de la salud pública y del medio ambiente...un relleno bien proyectado y operado ofrecerá ventajas en las siguientes áreas: No se observan desechos tirados sin ningún control. Se evita la proliferación de moscas, ratas y aves de rapiña. Eliminación de riesgo de incendio. Eliminación de olores. Se evitan los problemas ocasionados por la práctica de reciclaje clandestino. Se eliminan los riesgos y daños ocasionados por los gases del relleno. Se eliminan los daños ocasionados por los lixiviados." Montero Díaz y Quesada Vargas, op.cit., p.29.-

II.-       BASES PARA DETERMINAR LA POBLACION DE DISEÑO DE UN RELLENO SANITARIO EN PEREZ ZELEDON

En vista de que la disposición normativa objeto de estudio contiene aspectos técnicos propios una materia especialmente interdisciplinaria, como la ambiental, con el apoyo de los criterios técnicos recabados y la bibliografía consultada, hacemos los siguientes comentarios tendientes a dar una respuesta satisfactoria del interés público, conforme a lo dispuesto en el artículo 3, inciso h) de nuestra Ley Orgánica.-

El Reglamento Sobre Manejo de Basuras, Decreto Nº 29049 de 20 de junio de 1989, artículo 39 (La Gaceta Nº 129 de 7 de julio de 1989), establecía originalmente:

"Todo proyecto para disposición sanitaria de basuras ordinarias, deberá presentarse al Ministerio de Salud, adjuntando un estudio de impacto ambiental para su valoración."

El precepto lo modificó el Decreto Nº 25128 de 15 de mayo de 1996, artículo 1º (La Gaceta Nº 92 de 15 de mayo de 1996), para eximir a las municipalidades de la presentación del estudio de impacto ambiental en caso de rellenos sanitarios manuales para poblaciones de diseño inferiores o igual a 50.000 habitantes. Al efecto se alegaron limitaciones económicas para elaborar los estudios de impacto ambiental, los cuales encarecen los costos de funcionamiento del relleno sanitario (Considerandos III y IV).- (5)

(5) En nuestro criterio la modificación es de dudosa constitucionalidad, pues la falta de recursos no exime a la Administración de adoptar las medidas que protejan eficazmente al medio y sus recursos naturales.-

En ese sentido ha expresado la Sala Constitucional: "…no vale pensar que la falta de recursos económicos se constituya en una circunstancia autorizante de violaciones a los derechos fundamentales de los ciudadanos, en este caso de violaciones al derecho de gozar un ambiente sano garantizado por el numeral 50 de la Constitución Política. Independientemente del costo que tenga la puesta en funcionamiento y el manejo de un relleno sanitario, lo cierto es que se trata de una inversión en salud más que un gasto de la comunidad, siendo que por otra parte los usuarios están en la obligación de pagar la correspondiente tasa por el servicio con lo cual también desde el punto de vista económico habría una recuperación de los dineros invertidos en la obra." Nº 726-98.-

La doctrina también aborda el tema: "Entre los inconvenientes posibles de la EIA suelen citarse: Los costos implicados en la propia redacción de EIA. El retraso en la realización de los proyectos afectados, con los mayores gastos que ello supone…Frente a los inconvenientes teóricos anteriormente expuestos se alega en USA por los propiciadores de las EIA que los costos implicados suelen ser sólo del orden del 1 por 100 del total del proyecto, que los retrasos temidos en la ejecución de las acciones no se han producido y que es más, algunos promotores han contrastado que gracias a las EIA se han acortado los tiempos de autorización." MARTIN MATEO (Ramón), Tratado de Derecho Ambiental, Editorial Trivium, S.A., Vol. I, España, 1991, pp. 318-319.-

El artículo 39 ibídem fue nuevamente reformado por Decreto Nº 27376 de 9 de octubre de 1998, artículo 1º, (La Gaceta Nº 204 de 21 de octubre de 1998) para indicar:

"Todo proyecto para disposición sanitaria de basuras en el servicio ordinario, deberá presentarse a la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud para su valoración."

La redacción vigente la establece el Decreto Nº 27443 de 13 de noviembre de 1998, artículo 1º (La Gaceta Nº 229 de 25 de noviembre de 1998), para disponer en su párrafo segundo:

"Los proyectos de disposición final de desechos sólidos, mediante la técnica de Rellenos Sanitarios Manuales, con población de diseño igual o menor a los 75.000 habitantes, están exentos de la presentación del estudio de impacto ambiental a que se refiere el párrafo anterior, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones..:"

Como se aprecia, esta última modificación eleva considerablemente el número de habitantes de la "población de diseño", con el propósito de eximir la obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental, siempre que se cumplan tres condiciones posteriormente elencadas: 1) la supervisión semanal del Ministerio de Salud y la SETENA o el MINAE durante la construcción del relleno, 2) el cumplimiento municipal de las normas y directrices emanadas por las autoridades ambientales, y 3) la presentación del Estudio de Impacto Ambiental cuando lo solicite el Ministerio de Salud.-

Por otra parte, el Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto Nº 25705 de 8 de octubre de 1996 (La Gaceta Nº 11 de 16 de enero de 1997), artículo 21, inciso j) disponía primeramente:

"Conforme a la legislación vigente requerirán de la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental…Proyectos de manejo y disposición final de desechos sólidos urbanos, industriales y peligrosos (Rellenos Sanitarios, incineradores y otros).-

Esa disposición fue modificada por Decreto Nº 26938 de 26 de marzo de 1998 (La Gaceta Nº 97 de 21 de junio de 1998), señalando:

"Conforme a la legislación vigente requerirán de la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental…Proyectos de manejo y disposición final de desechos sólidos urbanos, industriales y peligrosos (rellenos sanitarios, incineradores y otros), con excepción de los rellenos sanitarios manuales, con población de diseño igual o menor a los 50.000 habitantes."

Ahora, este precepto también estaría tácitamente reformado por el Decreto Nº 27443 de 13 de noviembre de 1998 que, como vimos, finalmente fijó la población de diseño en 75.000 habitantes.-

Así las cosas, con base en las disposiciones reseñadas del Reglamento Sobre Manejo de Basuras y el Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, únicamente el relleno sanitario manual está exento de la presentación de un estudio de impacto ambiental, aunque su población de diseño sea igual o inferior a los 75 mil habitantes. Por el contrario, todo relleno sanitario mecanizado sí requiere de ese estudio.-

Sobre la definición del relleno sanitario manual se ocupa el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, Decreto Nº 27378 de 9 de octubre de 1998 (La Gaceta Nº 206 de 23 de octubre de 1998) al disponer en artículo 1, inciso g): "es aquel en el que sólo se requiere equipo pesado para la adecuación del sitio y la construccción de vías internas, así como para la excavación de zanjas, la extracción, el acarreo y distribución del material de cobertura. Todos los demás trabajos, tales como construcción de drenajes para lixiviados y chimeneas para gases, así como el proceso de acomodo, cobertura, compactación y otras obras conexas, se llevan a cabo manualmente." Este relleno "se utilizará como método de disposición final de los desechos ordinarios de poblaciones urbanas y rurales que generen menos de 20 toneladas diarias de estos desechos" (artículo 4 ibídem).-

El relleno sanitario mecanizado "es aquel que se requiere de equipo pesado permanentemente en el sitio, así como de estrictos mecanismos de control y vigilancia de su funcionamiento", el mismo "se utilizará como método de disposición final de los desechos ordinarios de poblaciones urbanas que generen más de 40 toneladas diarias de estos desechos (artículos 1, inciso h) y 5 ibídem).-

Según datos suministrados por la Oficina de Manejo Integral de Desechos Sólidos del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, para 1999 en el cantón de Pérez Zeledón, los desechos sólidos domésticos y comerciales recolectados por el Municipio y los particulares, incluyendo los recibidos de Dominical, se estimaron en 300 toneladas por semana. El monto no contiene los desechos hospitalarios definidos en el Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios, artículo 1º, inciso c) como desechos especiales de establecimientos de salud.-

La cifra reportada equivale a 60 toneladas diarias si el servicio se presta de lunes a viernes, a 50 toneladas diarias si laboran también el sábado, y a 42.85 toneladas diarias si además trabajaran el domingo. En cualquiera de los casos, el manejo estos desechos exige la construcción de un relleno sanitario mecanizado.-

Por otra parte, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos reporta en Pérez Zeledón, al 1º de julio de 1999, una población de 127.955 personas. No obstante, esa cifra no constituye la "población de diseño", pues como indica el IFAM, ésta generalmente es menor al total de habitantes del cantón debido a que la cobertura del servicio no comprende el 100%.-

Asimismo, no compartimos el criterio del Departamento Legal del órgano consultor cuando establece como "población de diseño" el listado de los contribuyentes del sistema de recolección de basura en el cantón de Pérez Zeledón y que tenga en su poder la propia Municipalidad.-

El término "población de diseño", como sostiene el Ministerio de Salud, debe contener la producción de desechos por persona por día. Si sólo tomamos en cuenta la producción de desechos por contribuyente, la población sería significativamente menor. Debe considerarse entonces a todas las personas que habita en una misma vivienda, cifra que la Dirección General de Estadísticas y Censos estima en 4.17. y la cual habría que agregar todavía el componente poblacional generador de los desechos comerciales. (Montero Díaz y Quesada Vargas, op. cit., pp.2-4).- (6)

(6) Hacemos referencia específicamente a los desechos domésticos y comerciales en vista de que el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios al clasificar los rellenos en manuales o mecanizados (artículos 4 y 5), indica que se trata de métodos para la disposición final de los desechos ordinarios, definidos así por no requerir tratamiento especial antes de ser dispuestos y que se agrupan en: 1) desechos domésticos y similares que por su naturaleza, composición, tamaño y volumen, son incorporados en la recolección que efectúa la entidad de aseo urbano, 2) escombros provenientes de demoliciones y excavaciones, 3) iodos procedentes del tratamiento de aguas residuales domésticas o similares (artículo 1º, inciso d).-

El concepto "población de diseño" abarca no sólo la población de todo el cantón que recibe el servicio municipal, sino también la de otras zonas aledañas que hacen uso del mismo mediante convenios intercantonales.-

Además, como hemos indicado, conforme a los datos suministrados, en Pérez Zeledón es necesario construir un relleno sanitario mecanizado. De acuerdo con el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, éste tipo de métodos requiere una vida útil superior a los 10 años (artículo 18, inciso a), por lo que durante ese plazo habría que estimar también la proyección futura del crecimiento poblacional. Para ese efecto valga indicar que el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos reportó en Pérez Zeledón un crecimiento lineal del 1.1% entre el 1º de julio de 1998 y el 1º de julio de 1999, el cual resulta inferior al promedio nacional que supera el 2%.-

A lo anterior cabe agregar además un posible incremento de la demanda por la ampliación de la cobertura del servicio, que en proyectos de esta índole es recomendable, pues como vimos la recolección de los desechos ordinarios no comprende la totalidad de la población.  (7) Nótese que el Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios, artículo 10, inciso c), entiende por población de diseño la población a servir, lo cual sugiere, de acuerdo con nuestra línea de pensamiento, que un relleno sanitario se diseña no sólo para atender la población que actualmente recibe servicio, sino toda aquella que se estime necesaria para satisfacer los objetivos que justifican la creación del proyecto.-

(7) El desarrollo de un relleno sanitario no sólo incluye estudios de ubicación, planificación y ejecución, sino que incluye una serie de aspectos no técnicos como económicos, sociales y políticos tales como el pronóstico o estimación de la demanda presente y futura de la disposición de desechos con evaluación y justificación de la necesidad de un relleno sanitario. SISTEMA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE LA GRAN AREA METROPOLITANA, Manejo de Desechos, PROGAM S.A., San José, 1996, p. 33.-

III.-     CONCLUSION

De lo expuesto concluimos que el concepto de "población en diseño" contiene como mínimo los siguientes aspectos: a) la población por persona que actualmente genera desechos ordinarios, b) atendidos tanto por la municipalidad como por particulares, c) dentro de un mismo cantón y así como zonas aledañas en virtud de convenios intercantonales, d) que incluye su índice de crecimiento durante la vida útil del relleno sanitario, e) y el probable aumento de esa población al ampliarse la cobertura del servicio.-

Atentamente

Lic. Mauricio Castro Lizano

Procurador Adjunto

Cc.

Licda. Elizabeth Odio Benito

Segunda Vicepresidenta y

Ministra del Ambiente y Energía

Arq. Miguel Wong Sánchez

Director de Urbanismo

Ing. Oscar Guzmán Coto

Director de Protección al Ambiente Humano

Ministerio de Salud

Ing. Alexander Hernández Hernández

Secretaría Técnica Nacional Ambiental

Ing. Abel Vargas Salazar

Manejo Integral de Desechos Sólidos

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal