Licenciado

José Daniel Martínez Espinoza

Asesor Legal

Municipalidad de Liberia

Presente

Estimado señor:

Muy atentamente, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a la consulta formulada por esa corporación municipal, mediante Acuerdo N° 3, inciso 2, artículo 3 tomado en Sesión Ordinaria número 7-2000 de las 17:30 horas del 14 de febrero de este año y contenida en su Oficio de fecha 15 de febrero de este año, en relación con los siguientes puntos:

"A.- ¿Le asiste derecho al exasesor legal, quien a su vez era el Notario Público de la Institución y Apoderado General Judicial de la Municipalidad para acogerse o beneficiarse de lo contemplado en la mencionada cláusula novena y que expresamente establece:

"El trabajador que quiera dar por terminado su contrato de trabajo, recibirá una suma de dinero como cesantía, en razón de un mes de salario por cada uno de los años de servicio prestado hasta un máximo de VEINTE AÑOS. ADEMAS LA MUNICIPALIDAD, INCLUIRA TODOS LOS AÑOS UNA PARTIDA NO MENOR DE C2.000.000,oo, para tal efecto, con la idea de agilizar el pago, lo más pronto posible, este plazo no puede ser mayor a treinta días después de haber puesta la renuncia el funcionario"?.

B.- ¿Está obligada esta Municipalidad a cancelarle además de esos veinte salarios por concepto de cesantía, las vacaciones no devengadas o disfrutadas, pues la Sala Constitucional en lo concerniente a vacaciones ha sentenciado que estas son imprescriptibles?.

C.- En el evento que la consulta no proceda en la forma que la he expuesto, me permito formularla en la siguiente forma: ¿un empleado que ejercía el cargo de asesor legal, notario público y apoderado general judicial de esta Municipalidad, después de ejercer el cargo durante 22 años y 11 meses, al renunciar a esas funciones puede acogerse a ese instrumento jurídico como lo es la mencionada convención colectiva, concretamente a la cláusula novena?.

D.- No omito manifestarle, que esta Municipalidad entre enero del año 1999 y febrero del año 2.000, le ha reconocido a seis trabajadores el derecho a acogerse a esa cláusula novena, sin que se ofreciese objeción alguna, es procedente o improcedente que se le reconozcan sus derechos a un ex empleado que ejercía los cargos tantas veces mencionadas?. ¿De negarse el Concejo Municipal de Liberia al pago de estas prestaciones constituiría ello una discriminación conforme al artículo 62 en armonía con el 33 ambos de la Constitución Política".

Como información adicional se expresó en su oficio que la persona que ocupaba el cargo de Asesor Legal "durante los años que laboró en esta Municipalidad fue miembro del Sindicato cancelando las cuotas mensuales como afiliado al mismo así como también durante el tiempo que laboró en la Institución apareció en la planilla oficial como trabajador de esta Corporación."

Igualmente se mencionó que dicho profesional "no era jefe de ninguna sección o departamento legal, jefe o superior jerárquico de ningún empleado; no se ocupaba de ninguna función gerencial ni de fiscalización, mucho menos participaba de la gestión pública de la administración.".

Con fecha 21 de febrero anterior, el Licenciado José Daniel Martínez Espinoza remitió a este despacho copia certificada de la Convención Colectiva de Trabajo, así como certificación de que dicho instrumento normativo de las relaciones obrero patronales se encuentra homologada y depositada en el Departamento de Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo.

Nos referimos a su estimable consulta de la siguiente manera:

I.- LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA NO PUEDE PRONUNCIARSE SOBRE CASOS CONCRETOS:

Del estudio del Oficio de su consulta se concluye con claridad que el aspecto cuestionado involucra la solución de un caso concreto, a saber la situación del Licenciado Ronny Pizarro Méndez, ex Asesor Legal de esa corporación municipal. Lo anterior significa que, tal y como se ha expresado en reiteradas oportunidades, este Despacho se encuentra jurídicamente inhibido para emitir criterio sobre situaciones particulares consultadas, pues compete a las autoridades correspondientes administrativas, resolver a lo interno y bajo su responsabilidad los asuntos particulares que surjan dentro de la relación de servicio con sus servidores. Así, deberá esa corporación municipal como administración activa, resolver internamente la situación concreta del Licenciado Pizarro Méndez.

No obstante lo anterior, y con el afán de ilustrar diversos aspectos jurídicos referentes a la materia, hacemos las siguientes consideraciones jurídicas no vinculantes para la decisión que se vaya a tomar.

II.- POSIBILIDAD DE QUE LA CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO CELEBRADA ENTRE LA MUNICIPALIDAD DE LIBERIA Y EL SINDICATO UNION DE TRABAJADORES MUNICIPALES DE LA PROVINCIA DE GUANACASTE, PUEDA SER APLICABLE EN SU ARTICULO 9° AL EXASESOR LEGAL DE ESA CORPORACION.

Para aportar una opinión jurídica por parte de este órgano técnico consultivo que permita orientar la decisión que deberá tomar esa Corporación Municipal sobre el caso concreto del Licenciado Pizarro Méndez, así como de cualquier otro funcionario que se encuentra en situaciones similares, se hace necesario acudir a los precedentes y jurisprudencia dictados por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al punto de la aplicación de las Convenciones Colectivas a determinado universo subjetivo de beneficiarios, y la exclusión de ciertos funcionarios públicos de los beneficios de la negociación colectiva.

Ese órgano constitucional expresó que:

"El tema de la igualdad ha sido constantemente escrutado por este tribunal, que admite -como es habitual– que las normas generales pueden prescribir tratamientos diferenciados, a partir de situaciones de hecho distintas, a condición que la diferenciación sea objetiva y razonable, es decir, no implique –dicho en términos muy generales- arbitrariedad. En otros términos, esta suficientemente sentado ya que el trato discriminatorio se produce en aquellos casos en que las personas son objeto de trato desigual no obstante hallarse en situaciones idénticas, y que, por el contrario, es válido el trato distinto cuando se esté ante supuestos de hechos diferentes.

A pesar de lo que se ha dicho antes, la Sala sí ha tenido ocasión de fijar su opinión acerca de si la ubicación de un funcionario público en el nivel gerencial es un elemento idóneo para justificar una regla de trato deferenciado en materia de organización y condiciones de trabajo (respecto de los funcionarios que se encuentran en niveles inferiores de la estructura administrativa)." (Voto 2308-95 de las 16:03 horas del 9 de marzo de 1995).

Sobre ese particular la referida Sala tanto en el citado voto 2308-95 como en el 564-I-94 de 14:04 horas del 9 de noviembre de 1994 expresó:

"II.- Para la resolución de este caso, resulta de mucha importancia destacar la abundante jurisprudencia – judicial y administrativa- vertida, en el sentido de que los funcionarios ubicados en el "nivel gerencial" de las instituciones autónomas son considerados representantes del patrono –el Estado- y en tal concepto, obligan a este en sus relaciones con los servidores del ente, de tal modo que los incrementos salariales acordados para los empleados no pueden disfrutarlos y su estipendio, en consecuencia, debe ser revisado con arreglo a un procedimiento distinto de aquellos. De lo expuesto se colige que los funcionarios del "nivel gerencial " –al que pertenecen los promoventes- no se encuentran en una misma condición que el resto de los servidores a favor de los cuales se aprobó el incremento salarial de manera que no puede alegarse discriminación alguna en su perjuicio y el recurso deviene en improcedente.".

Dicho criterio fue asimismo reiterado y confirmado mediante el Voto 7596-94 de 11:12 horas del 23 de diciembre de 1994.

También expresó la Sala en el citado Voto 2308-95 que:

"Evidentemente, los intereses de estos últimos (los funcionarios) en obtener determinadas condiciones de empleo no necesariamente son coincidentes con los institucionales, y hasta en algunos casos pueden ser contrapuestos, habida cuenta de que la entidad pública, que inscribe sus políticas o sus decisiones en materia de personal en el marco más amplio de las políticas o de las decisiones de gobierno, es titular de intereses públicos, es la empleadora, frente a la cual sus funcionarios o empleados oponen sus propios intereses, que por ser suyos son realmente intereses privados. La estructura de la negociación –en su extremo, la jerarquía que expresa la voluntad y los intereses del empleador (la concreta Administración Pública) y en el otro sindicato, que sostiene los de los empleados- explica y justifica la exclusión de algunos funcionarios de la aplicación de los beneficios de la negociación. Se trata de aquellos cuya posición y funciones son tales que resultan incompatibles con la posibilidad de tenerles como beneficiarios del derecho de negociación colectiva, sin riesgo del interés de la Administración, del interés público: puesto que en ellos radica realmente la capacidad de configurar y expresar la voluntad de la Administración frente a los demás empleados, valga decir, puesto que ellos son quienes detentan directamente o influyen de modo determinante en las decisiones que la Administración tome en la negociación con sus empleados, la exclusión se impone al sentido común como objetiva, razonable, y , por ende, no discriminatoria.".

Ante una situación similar como la que se plantea en la consulta, la Sala Constitucional conoció en concreto de la acción de inconstitucionalidad promovida por la Asesora Legal de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) en donde se alegó en relación con la convención colectiva que "en ella se recoge una evidente discriminación hacia un grupo determinado de personas cual es el de los asesores legales, solamente por el hecho de ser abogados, lo cual resuelta contrario a su derechos constitucionales."

Es decir que, en ese caso concreto, al igual que en el consultado por esa corporación municipal, se cuestionaba la exclusión (de la cláusula que los excluía) de los beneficios derivados de la convención colectiva al abogado asesor de la institución, a quien se consideraba que no ocupaba un cargo de jerarquía superior o de nivel gerencial.

Al valorar y dimensionar los alcances de la alegada inconstitucionalidad, la Sala mediante el Voto No.5577-96 de 11:18 horas del 18 de octubre de 1996, acudió a aquellos precedentes contenidos en los votos anteriormente transcritos en relación con el tema de la igualdad, y agregó que respecto a aquellos funcionarios:

"Se trata de aquellos cuya posición y funciones son tales que resultan incompatibles con la posibilidad de tenerles también como beneficiarios del derecho de negociación colectiva, sin riesgo del interés de la Administración, del interés público: puesto que en ellos radica realmente la capacidad de configurar y expresar la voluntad de la Administración frente a los demás empleados, valga decir, puesto que ellos son quienes detentan directamente o influyen de modo determinante en las decisiones que la Administración tome en la negociación con sus empleados. . . " .

Más adelante y en forma más contundente la Sala expresó en ese voto que:

"III.- Tal y como puede apreciarse, la base fundamental del pronunciamiento recién transcrito, radica en la diferencia de situación percibida por la Sala respecto de ciertos grupos de funcionarios, en lo que hace a la gestión de una organización, (en este caso la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica), concepto este que incluye su manejo, la vigilancia del cumplimiento de sus objetivos y, fundamentalmente, la defensa de sus intereses (los de la institución) de la manera más fiel, frente al resto de los agentes sociales, llámense ‚estos factores dentro de su proceso de producción (como el caso de sus trabajadores o sus bienes de capital), o bien consumidores y beneficiarios de los bienes y servicios que producen y brindan.

Resulta notorio desde esa perspectiva que tanto en el caso de los gerentes, (que se expuso en la sentencia número 2308-95, recién citada) como para el de los asesores legales que ahora se examina, nos encontramos ante una particular y distinta situación con relación a la generalidad de empleados de una organización, esto por el decisivo poder de disposición e influencia que tienen sobre el devenir de la institución y su capacidad para comprometerla, lo que conlleva que sus decisiones produzcan efectos sobre ellos mismos, sin que (en términos generales y eficaces) existan controles para la reversión de tales actos si resultaren lesivos para la organización como un todo. Así, resulta lógico que –como un mecanismo protector de la organización- se aparte y excluya a estos funcionarios de las eventuales ventajas y prebendas a las que se comprometa la institución, ello con el fin de evitar que se puedan condescender en cuestiones con el oculto fin de que les beneficie. A lo dicho, solamente cabe agregar que resulta razonable aplicar los conceptos expresados a los asesores legales, -que en un Estado rígidamente atado al principio de legalidad como el nuestro- se convierten en piezas de singular importancia para la toma de decisiones, por lo que resulta razonable tenerlos como parte del estrato de funcionarios de confianza de la organización y, por allí, excluidos de las características generales que moldean la relación de la institución con sus empleados en general.

IV.- En conclusión la Sala considera que, al igual que con los gerentes de (JAPDEVA), cuya situación se analizó y resolvió anteriormente, no existe desigualdad de trato en relación a los asesores legales al excluirlos de los beneficios de la Convención Colectiva, si dicha distinción obedece a una situación cualitativamente distinta y además ha sido realizada dentro de los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. ". (El subrayado no es del original).

Como puede observarse, la Sala calificó a los asesores legales de las instituciones públicas como funcionarios de confianza, lo que significa que no solo se trata de quienes realizan labores de dirección y administración o tienen un desempeño de nivel gerencial, sino que tal y como lo expresa el artículo 143 del Código de Trabajo, son además "todos aquellos empleados que trabajen sin fiscalización superior inmediata; los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplen su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornadas de trabajo.".

Consecuentemente, los abogados asesores de las instituciones públicas, aunque no ocupen un puesto gerencial o de jefatura, son sin lugar a dudas funcionarios de confianza que tal y como expresó la Sala Constitucional en el Voto 2308-95, "influyen de modo determinante en las decisiones que la administración tome", no solo en los procesos de negociación colectiva sino también en el quehacer diario administrativo y jurídico, independientemente de que sus criterios sean o no vinculantes para la administración, tal y como se expresa en su consulta.

III.- SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS EXISTENTES EN LAS MUNICIPALIDADES:

Aunque no fue objeto de consulta por parte de esa corporación municipal, se estima necesario ilustrar en esta opinión jurídica el criterio que en reiteradas ocasiones ha vertido este órgano superior técnico consultivo, en materia de convenciones colectivas, y en particular en relación con las existentes en las Municipalidades.

Efectivamente, en diversos pronunciamientos, dentro de los que citamos el C-186-98 y el C-044-99 esta Procuraduría dictaminó en relación con la validez de las convenciones colectivas en el sector público, principalmente en el ámbito de las Municipalidades.

En el primero de esos dictámenes se concluyó que "la convención colectiva de trabajo celebrada entre esa municipalidad y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica en el año 1991, mantiene su aplicación luego de emitidos los pronunciamientos de la Sala Constitucional N°1696-92 y 3053-94. Sin embargo, su clausulado solo puede beneficiar al personal de esa Municipalidad que no participa de la gestión pública, en los términos establecidos en los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.".

Precisamente, en el Voto 3053-94 de la Sala Constitucional quedó claramente establecido que en lo que toca a los servidores públicos, entendidos como los cubiertos por un régimen de empleo de naturaleza pública, éstos se encuentran inhibidos de negociar las condiciones de empleo con los respectivos representantes patronales.

Por su parte en el segundo dictamen, C-044-99, se expresó que "son funcionarios públicos quienes prestan servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva (artículo 111, inciso 1). Dichos servidores, de conformidad con lo expuesto, están imposibilitados para negociar colectivamente, por encontrarse su relación regida por el derecho público (artículo 112, inciso 1)." (El subrayado no es del texto original).

Más adelante se expuso en ese mismo dictamen que a pesar de los precedentes anteriores contenidos en otros dictámenes de la Procuraduría, era necesario retomar el tema y así se concluyó que "no existe ahora justificación alguna para considerar que los empleados municipales se encuentran en una situación distinta al resto de los servidores del sector público. Si bien es cierto, el nuevo Código Municipal contiene en su artículo 100 una disposición similar a la que presentaba el párrafo segundo del artículo 121 del Código Municipal anterior, es claro que esa disposición no constituye una autorización expresa y de fondo para considerar autorizada la celebración de convenciones colectivas en el ámbito municipal." (El subrayado no es del texto original).

Lo anterior significa que este órgano superior técnico consultivo dictaminó en diversos pronunciamientos, sobre la presunta inconstitucionalidad de las convenciones colectivas que regían las relaciones de servicio en las corporaciones municipales, situación que ya resolvió en definitiva la Sala Constitucional en total coincidencia con el criterio jurídico de esta Procuraduría.

Así, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al pronunciarse sobre la consulta de constitucionalidad planteada por la Sala Segunda, declaró mediante el Voto 4453-00, de las 14:56 horas del 25 de mayo de este año, que las convenciones colectivas de trabajo existentes en el sector público, sea para los servidores regidos por las normas y principios de derecho público, así como los regidos por relaciones estatutarias, son inconstitucionales. Aunque dicho voto aún no ha sido redactado dado que fue pronunciado muy recientemente, es claro que en definitiva afecta la convención colectiva existente en esa corporación municipal, lo cual se hace de su conocimiento para los efectos jurídicos correspondientes.

IV.- CONCLUSION

De lo anteriormente expuesto, y con el carácter de opinión jurídica no vinculante para la decisión del caso concreto del Licenciado Ronny Pizarro Méndez, ex Asesor Legal de esa corporación municipal, dictaminamos las siguientes conclusiones:

1.- De los precedentes y jurisprudencia vinculantes emanados de la Sala Constitucional anteriormente expuestos, consideramos que al ex Asesor Legal de esa Municipalidad, "quien a su vez era el Notario Público de la Institución y Apoderado General Judicial de la Municipalidad", Licenciado Pizarro Méndez, no le es aplicable el contenido de la Cláusula Novena de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en esa Corporación.

2.- En relación con las vacaciones no devengadas o disfrutadas por un servidor o funcionario, deberá aplicársele las reglas que rigen la prescripción de 6 meses, una vez que haya transcurrido ese plazo, a partir del momento en que se dio por concluida la relación de servicio o contrato de trabajo, tal y como lo estableció para los servidores a quienes se les adeudaban vacaciones de períodos anteriores a 1993, la Sala Constitucional en el Voto No. 5969-93 de 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, aclarado mediante el Voto 308-I-97 de 14:32 horas del 15 de julio de 1997, al ocuparse de la inconstitucionalidad del numeral 607 del Código de Trabajo, en cuanto se aplique a los derechos de los trabajadores únicamente, debiendo entenderse que para estos el término de prescripción es el establecido en el artículo 602 Ius ibidem, "en el sentido de que el dimensionamiento que ella pronuncia, con el objeto de preservar el valor seguridad jurídica, se refiere a las prescripciones operadas y formalmente declaradas; no era el caso del interesado pues él siguió laborando y rigiéndose por las nuevas reglas de la prescripción pero no se aplica a los derechos sobre los que no se ha hecho pronunciamiento jurisdiccional o administrativo expreso antes del 14 de julio de 1992, en cuyo caso la prescripción acaecerá una vez transcurridos seis meses de finalizada la relación laboral." (Voto 308-I-97).

La Sala dimensionó, refiriéndose a la declaratoria de inconstitucionalidad, para esos trabajadores, en el sentido de que se mantenían como prescritos los derechos en que ya se había declarado la prescripción en sede administrativa o judicial.

En el caso del Licenciado Pizarro parece que no se estaría en el caso de prescripciones operadas y formalmente declaradas, lo cual deberá determinar esa Municipalidad, pues él siguió laborando y rigiéndose por las nuevas reglas de la prescripción.

3.- Teniendo como fundamento y antecedente lo expresado por esta Procuraduría en los referidos dictámenes, y recientemente por la Sala Constitucional en el Voto No.4453-00, se dictamina que la convención colectiva de trabajo existente en esa Municipalidad es inconstitucional.

De usted con toda consideración.

Guillermo Huezo Stancari         Olga Duarte Briones

Procurador Adjunto                        Asistente

odb.