C-043-89

San José, 2 de marzo de 1989

Señor

Guillermo Zúñiga Chaves

Viceministro de Hacienda

S.D.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DM-954-88 de 3 de noviembre de 1988, por medio del cual formula ante este Despacho una consulta de carácter jurídico, relativa a los alcances del reconocimiento de la antigüedad hecho a favor de servidores públicos mediante los artículos 161 de la Ley Nº 6995 de 22 de julio 19856 y 109 de la Ley Nº 7015 de 22 de noviembre del mismo año.

            Concretamente se recaba el criterio en cuanto a si lo que se reconoce en dichas normas es un aumento anual por cada año de servicios acumulados, independientemente de que se hubieren disfrutado aumentos por antigüedad derivados de ese tiempo, o si lo reconocido allí son los aumentos efectivamente devengados durante la permanencia en el cargo público.

            Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

            Disponen, por su orden los artículos 161 y 109 antes citados, lo siguiente:

"A los servidores públicos que adquieran el derecho de pensión en cualquiera de los regímenes especiales del Estado, se les reconocerá la antigüedad acumulada en las instituciones estatales en que hubieren laborado". (El subrayado es nuestro).

"La disposición contenida en el artículo 19 de la ley Nº 4519 del 24 de diciembre de 1969, se aplicará también a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil que se hubieren jubilado con apego al Régimen de Pensiones de Hacienda. Asimismo, a dichos ex servidores públicos se les reconocerá la totalidad de las anualidades acumuladas en las distintas instituciones estatales en que hubieren laborado. Lo anterior no implica el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir". (El subrayado no es del original).

            Sobre el reconocimiento de la antigüedad en el seno de la administración pública, esta Procuraduría ha emitido múltiples dictámenes desde hace tiempo, que se han referido a los diversos aspectos relacionados con ese tema, tales como el reconocimiento de la antigüedad para efecto del pago de prestaciones legales, de vacaciones progresivas y, para lo que aquí interesa, de aumentos por antigüedad, que es, precisamente, el punto más complejo, dada la ambigüedad de la legislación que se ha emitido en ese sentido.

            Así, mediante la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, se adicionó un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en el que en forma muy somera se expresó que a los servidores del sector público se les reconocía "el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público". Al final de dicho texto se expresó que "Esta disposición no tiene carácter retroactivo".

            Como producto de la inclusión de esta última frase, se dio una interpretación por la Procuraduría General de la República y por la Dirección General de Servicio Civil, en el sentido de que el reconocimiento indicado se refería solamente a los servidores que se trasladaran luego de la vigencia de la referida Ley Nº 6835, lo que dio motivo a que, con el fin de flexibilizar ese criterio, se emitiera la norma 161 en lo relativo concretamente a los servidores públicos que adquirieran derecho a pensión. Por lo anterior, debe considerarse a esta norma como una "hija" de la disposición contenida en el inciso d) del artículo 12 de la citada ley de salarios.

            Otro aspecto que interesa para efectos de dar respuesta a la consulta, es que la razón fundamental del reconocimiento de la antigüedad en el sector público, computando para ello el tiempo servido en los diferentes organismos públicos, obedece al "...principio de la unidad de la administración pública y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad en la que se sirva, se trabaja para un mismo patrono, que es el Estado", (dictamen Nº 430 -PT de 19 de abril de 1978).

            Establecido como ha quedado, que la referida norma 161 fue emitida como consecuencia o complemento de lo dispuesto por el citado inciso d) adicionado por la Ley Nº 6835, interesa también tener en consideración que este Despacho, en el dictamen C-34-86 de 12 de febrero de 1986 con base en los antecedentes de dicha ley y en la doctrina que informa la materia de la interpretación, concluyó que lo que allí se reconocía eran los aumentos por antigüedad efectivamente devengados en los distintos organismos públicos.

            De lo anterior se desprende que en la norma 161 de repetida cita el concepto de "antigüedad acumulada" que nuestro legislador tuvo en mente debió, necesariamente, ser el que utilizó en la que podríamos llamar la "ley madre" (la 6835), sea, el referido a los aumentos por antigüedad efectivamente devengados por los servidores a la fecha en que adquieren derecho a la pensión.

            El anterior razonamiento encuentra sustento también en los alcances que la doctrina laboralista da a ese concepto. Así, el tratadista Guillermo Cabanellas, al referirse al tema expresa que "La antigüedad laboral puede definirse como el conjunto de derechos y beneficios que el trabajador tiene en la medida de la prestación cronológica de sus servicios en relación a determinado patrono". (Cabanellas, Guillermo, Contrato de Trabajo, Bibliográfica Omeba, Buenos Aries, 1964, Volumen III, Pág. 586). Sea, que para dicho autor el concepto de "antigüedad laboral" debe, necesariamente, entenderse referido a derechos o beneficios efectivamente obtenidos por el trabajador en atención o como consecuencia de los años de servicio laborados. Por consiguiente, un reconocimiento de "el tiempo de servicios prestados" (concepto utilizado en la Ley Nº 6835) o de "la antigüedad acumulada" (que emplea la norma 161 de la Ley Nº 6995) no podrían tener aplicación práctica, si no se entienden referidos a los derechos o beneficios que el trabajador ha adquirido como consecuencia de su permanencia en el puesto. En otras palabras, un reconocimiento en abstracto de tales conceptos no basta, sino que debe entenderse dirigido a elementos o pluses que integran la contraprestación que recibe el dador de trabajo con motivo de la acumulación de tiempo al servicio de su patrono.

            De lo anterior se deriva, como lógica consecuencia, que en el artículo 161 de repetida cita también persistió la idea de corregir la "...gran injusticia con los servidores del sector público que al pasar a trabajar de una institución pública a otra en muchos casos pierden los aumentos anuales que tenía acumulados...", como se expresó por los proponentes del proyecto de la Ley Nº 6835 en los "considerandos" de la publicación que de éste se hiciera en "La Gaceta" del 15 de diciembre de 1982.

            Dentro de este orden de ideas, debemos agregar que no podría argumentarse, en apoyo de una interpretación contraria a la aquí expuesta, que los servidores que adquieran derecho a pensión a quienes no se les reconocieren aumentos por antigüedad que incrementarían su beneficio, puedan sufrir una discriminación o perjuicio infundado en su contra. Lo anterior lo sostenemos en razón de que pueden ser varias las razones por las que ellos, durante la prestación efectiva de sus servicios, no recibieron esos aumentos en su salario. Así, pudo haber ocurrido que en uno o varios años no cumplieran con el requisito de los méritos (representado por las calificaciones periódicas) que, junto con la prestación de servicios por un año, se exige para hacerse acreedor a los aumentos anuales; o también pudo suceder que en determinada institución o instituciones en que sirvieron no se reconocía aumentos por antigüedad. Sin embargo, considera este Despacho que si esos casos se analizan a la luz de la doctrina del Estado como patrono único, las personas que se encuentren dentro de esos supuestos, no podrían alegar que se les ha dado un tratamiento injusto. Tal afirmación la hacemos en razón de que para el evento de que ellos sólo hubieren servido a un organismo público, éste durante el ejercicio activo de sus servicios indiscutiblemente que les habría negado el derecho al disfrute de los correspondientes aumentos. Por consiguiente, la concurrencia del traslado (que es el supuesto del que parten las dos normas en análisis que contemplan el reconocimiento de la antigüedad), no podría entenderse que genera a su favor el derecho de percibir aumentos por ese concepto que no les reconocieron antes, ni les habría reconocido en la institución de procedencia si no hubieren pasado a servir al otro organismo. De interpretarse lo contrario resulta evidente que nos encontraríamos ante un típico enriquecimiento sin causa, pues recuérdese que a pesar del cambio a otra entidad o dependencia pública, se está sirviendo a un mismo patrono que es el Estado. En otras palabras, el traslado o traslados ocurridos, bajo ningún supuesto enervarían la causa que justificó el no reconocimiento de los aumentos por antigüedad originalmente en esos casos, por lo que se justificaría plenamente dar un tratamiento jurídico igual (el no pago de esos aumentos) a situaciones en las que concurre la misma razón.

            Definitivamente, la causa que motivó el no reconocimiento de esos aumentos se "arrastra" al pasar a servir al otro organismo, pues indudablemente que con tal interpretación no se están perdiendo aumentos anuales que se tenían acumulados que es lo que, según se ha expuesto, tuvieron como objetivo evitar las normas que se han analizado.

            Debemos agregar, por otra parte, que los argumentos anteriormente expuestos en apoyo del criterio que se sigue aquí sobre los alcances de la norma 161 en análisis, son enteramente aplicables en lo relativo a la interpretación que debe darse al artículo 109 de la Ley Nº 7015. Además, debe tenerse en consideración que en esta última disposición lo que se reconoce expresamente son "las anualidades acumuladas" en las distintas instituciones estatales, por lo cual la terminología utilizada aquí no ofrece problemas como los que se presentan con los textos legales de cuyo estudio nos ocupáramos con anterioridad. En efecto, salvo que se pretenda incurrir en un forzamiento del texto, el concepto "anualidades acumuladas" no podría entenderse en una forma distinta de lo que esa expresión realmente encierra, sea, como las anualidades o, lo que es lo mismo, los aumentos anuales que se hayan acumulado durante la prestación efectiva de los servicios en el sector público.

            Sólo no resta agregar que la tesis jurídica que aquí se sigue (en lo que se refiere a la improcedencia del reconocimiento de aumentos por antigüedad, cuando el servidor no cumplió con el requisito de los méritos que, junto con la acumulación de un año de servicios, se exige para hacerse acreedor al aumento anual correspondiente), encuentra sustento en jurisprudencia de nuestros tribunales de trabajo, en casos que se discutieron en esa vía, relativos a servidores judiciales a quienes se les denegaron aumentos anuales con motivo de la aplicación del numeral 64 del Estatuto de Servicio Judicial.

            Además, debemos advertir que también se encuentran pendientes de resolución ante esos tribunales situaciones relativas a ex servidores judiciales jubilados, a quienes la Corte administrativamente denegó aumentos por antigüedad que pretendían, con motivo de haber laborado para ese Poder antes de la vigencia de la Ley de Salarios del Poder Judicial (Nº 2422 de 11 de agosto de 1959), que fue la normativa que por primera vez estableció a favor de sus servidores el reconocimiento de esa clase de aumentos. Por consiguiente, no será sino hasta que se diluciden por nuestros tribunales esas situaciones, cuando se podrá tener un criterio jurisprudencial que venga a definir los alcances de la citada norma 161 en la que los actores de esos juicios también fundan su derecho. Además, en esa sede se tendrán que resolver otras situaciones también discutibles en lo que respecta al reconocimiento de los aumentos por antigüedad, como son aquellos casos en que el vínculo del servidor con la administración no ha sido continuo, lo que ha motivado que la tesis de esta Procuraduría General haya sido en el sentido de que no corresponden el reconocimiento de aumentos por antigüedad por los períodos anteriores, debido a que son relaciones totalmente independientes, como lo sostuviera el Tribunal Superior de Trabajo en su resolución Nº 3241 de 8 hrs. del 16 de setiembre de 1977.

            Queda reconsiderado, en cuanto se oponga al presente dictamen, el contenido en el oficio C-326-85 de 16 de diciembre de 1985.

Lo saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR

RVV-macri.