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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 057
 
  Dictamen : 057 del 24/03/2000   

C-057-2000
San José, 24 de marzo del 2000
 
 
Señora
Bárbara Holst Quirós
Directora Ejecutiva
Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

 


Estimada señora:


Con la aprobación del señor Procurador General de República, Dr. Román Solís Zelaya, me refiero a su oficio del 10 de marzo de este año, identificado con el número DN-069-2000, en el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los alcances del inciso a) del artículo 17 de la ley No.7972.


A efectos de analizar el presente asunto, es conveniente tener como antecedentes de interés, en primer lugar, los votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia números 4528 y 4529, de las 14 horas con 54 minutos y las 14 horas con 57 minutos respectivamente, ambos del 15 de junio de 1999, y además el contenido total, la estructura y la finalidad general de la ley No.7972.


I- La jurisprudencia constitucional y las leyes que crean impuestos con destino específico:


En los votos 4528 y 4529, ambos del 15 de junio de 1999, la Sala Constitucional se ha referido a la existencia de los impuestos creados en una ley ordinaria con un destino específico. En el voto 4528-99 la Sala Constitucional realiza un análisis con mayor detalle y profundidad sobre el tema. Dice al respecto:


"Es criterio de esta Sala que el legislador ordinario sí puede, constitucionalmente, crear un impuesto y asignarle un destino específico, y que el legislador presupuestario está obligado a respetar ese destino..."


Y en respuesta a la pretendida violación de algunos principios constitucionales en materia tributaria, con ocasión del establecimiento de este tipo de leyes, ese tribunal razonó:


"Al existir una intención expresa del legislador constituyente de no limitar constitucionalmente los impuestos con destino específico, aún si con ello se obvia la más sana doctrina en materia presupuestaria, no puede decirse entonces, que se violan los principios constitucionales de unidad de caja, universalidad, exclusividad, no sólo porque como se dijo antes, su existencia está expresamente autorizada debido a una costumbre o tradición, sino porque el legislador constituyente no quiso que fueran entendidos en forma rígida cuando se trata de la materia en cuestión, es decir, de la creación de impuestos con destino específico."


Para la Sala Constitucional, el único límite que este tipo de leyes debe respetar, es el contenido en el artículo 176 de la Constitución Política, es decir, el denominado ciclo presupuestario, que implica que todos los fondos, aún cuando tengan un destino específico, ... deben ingresar a la universalidad del presupuesto de conformidad con el sentido del artículo 176 de la Constitución.(voto 4528-99). En virtud de ese ciclo, lo que no resulta posible y por tanto inconstitucional, es aquél tipo de disposición que, contenida en una ley ordinaria, pretende asignar directamente fondos, sin que los mismos se encuentren determinados en la correspondiente ley de presupuesto. Para la Sala, este tipo de normas "violan los principios contenidos en los artículos 176, 180 y 185 de la Constitución Política, en cuanto permiten que ingresos fiscales que son ordinarios, sean contemplados en presupuestos distintos a la Ley de Presupuesto y permiten un giro directo de los mismos..." (voto No.4529-99).


II- La Jurisprudencia constitucional y el respeto del destino de los impuestos creados con una finalidad específica


Sobre el particular, la Sala se ha pronunciado en los siguientes términos:


"...la creación de tributos es una competencia exclusiva del Poder Legislativo, y no es posible en el caso de los impuestos con destino específico, deslindar éstos de su destino, ya que este tipo de impuestos nacen con la única finalidad de satisfacer ese destino, y si éste se cambia o se elimina, el impuesto perdería su razón de ser." (voto 4528-99).


Y refiriéndose al caso específico de la utilización de los recursos del fondo de asignaciones familiares, fondos que poseen una finalidad específica -al igual que los previstos en la Ley No.7972- el Tribunal Constitucional estableció:


"Como ya se mencionó, a partir de la resolución No.121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989, la Sala ha mantenido la tesis de que en las leyes que aprueban los presupuestos no deben incluirse normas que aprueben, modifiquen o deroguen leyes de carácter no presupuestario. La norma bajo análisis pretende que los recursos que forman parte del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, se utilicen para financiar gastos administrativos de la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Esta forma de disponer de los fondos no solo modifica lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (No.5662 de 23 de diciembre de 1974), que distribuyen los recursos que conforman el Fondo entre los programas y servicios de asistencia social, sino que se opone a una norma que expresamente prohibe utilizar ese patrimonio para sufragar gastos administrativos."


Así las cosas, se debe tener claro que respetar la finalidad para el que fue creado el impuesto con destino específico es una exigencia primordial, y que su inobservancia implica actuar en contra de lo que la misma ley dispone expresamente. Irrespetar ese destino, tal y como dijo la Sala, implica desnaturalizar el impuesto creado, por lo que el mismo perdería su razón de ser.


III- Destino general de los recursos generados por la carga tributaria establecida en la Ley No.7972


Ley No.7972 pretende, tal y como su nombre lo indica, financiar un plan integral de protección y amparo de la población adulta mayor, niñas y niños en riesgo social, personas discapacitadas, rehabilitación de alcohólicos y farmacodependientes y el apoyo a las labores de la Cruz Roja.


Para efectos de cumplir con la finalidad apuntada, el Legislador estableció en el capítulo II de la Ley No.7972, la forma, el monto de los recursos y las entidades que tienen a su cargo la formulación de los programas destinados a atender las necesidades de los grupos sociales beneficiados en virtud de los impuestos establecidos y modificados por la ley de comentario.


En el caso del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial los recursos asignados en virtud del inciso f) del artículo 15 de la Ley No.7972 ascienden a un 5% de los c3.500.000.000,00. Tales recursos deben ser destinados exclusivamente, tal y como lo dispone el mismo inciso f) del artículo 15, para financiar programas de atención, albergue, rehabilitación, o tratamiento de personas mayores de edad con discapacidad, si estos programas son desarrollados por instituciones o entidades públicas o privadas.


Es claro que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, únicamente puede gastar los recursos asignados por la Ley No.7972 en el financiamiento de los programas mencionados en el inciso f) del artículo 15 de la citada ley. Cualquier otra forma de disponer de los fondos no está permitida, por lo que un uso diferente al previsto, tal y como lo establece la jurisprudencia de Sala Constitucional, desnaturalizaría el impuesto creado con un destino específico.


IV- Alcances del inciso a) del artículo 17 de la Ley No.7972


Resulta ilustrativo citar lo que al efecto precisó el Legislador a la hora de incluir esa disposición, junto a los demás incisos del artículo 17, en el proyecto que finalmente se convirtió en Ley de la República. En el dictamen de mayoría de la Comisión, al folio 7 se puede leer lo siguiente:


"Es importante hacer hincapié en que uno de los objetivos principales del proyecto es el aseguramiento de los fondos, de manera tal que el dinero efectivamente llegue a quien lo necesite, sin que se quede de camino en gastos administrativos o se desvíe irregularmente. Por ello se han establecido las siguientes medidas de seguridad:


Las instituciones encargadas de la distribución no podrán destinar los fondos a gastos operativos y administrativos propios."


Tal y como se puede observar, el Legislador lo que pretendió a la hora de incluir el mencionado inciso a) del artículo 17, fue sencillamente establecer un mecanismo de seguridad tendiente a evitar que el impuesto creado con un destino específico se desnaturalizara, al ser utilizados los fondos en otro tipo de actividades distintas de las delimitadas para cada ente beneficiado de los recursos generados por el impuesto creado en el artículo primero de la ley No.7972.


Lo anterior, permite afirmar entonces, que el Consejo Nacional de Rehabilitación para dar cumplimiento a los fines previstos por el inciso f) del artículo 15 de la Ley, y en su condición de administrador, puede no solo destinar partidas a instituciones o entidades públicas o privadas para financiar programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de personas mayores de edad con discapacidad que éstas desarrollen o puedan desarrollar, sino también puede destinar tales recursos para la adquisición -por ejemplo- de infraestructura, materiales, recurso humano y técnico que le permitan impulsar el desarrollo adecuado de tales programas.


La limitación que impone el legislador en el inciso a) del artículo 17 de la Ley, pretende entonces, que los ingresos asignados no sean absorbidos directamente por el administrador de los recursos en perjuicio de los beneficiarios señalados en forma expresa por la ley, y tal disposición la complementa el artículo 16 de la Ley que obligue a los administradores a llevar no solo registros contables independientes, sino también ha abrir cuentas especiales por cada rubro asignado. Sobre el particular dice el artículo 16:


"Cada institución aludida en los incisos c), d), e) y f) del artículo 14 y en el artículo 15 de esta ley será responsable de administrar los recursos asignados, Con este fin, deberá abrir una cuenta especial por cada rubro asignado y llevar registros contables independientes.


(…)"


Aparte de la limitación contenida en el inciso a) del artículo 17, los incisos b) y c) del citado artículo, impone también sendas obligaciones a cargo de los administradores de los recursos. Así, el inciso b) obliga a que los contratos que se suscriban con entidades públicas y privadas para desarrollar progamas destinados a cumplir con los fines establecidos en el inciso f) del artículo 15 sean debidamente refrendados por la Contraloría General de la República antes de ser ejecutados, conforme lo dispone el artículo 20 de la Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994, en tanto el inciso c) obliga a la administradora de los recursos a rendir una evaluación anual de los programas financiados ante la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes.


También el artículo 18 viene en cierta forma a complementar la limitación establecida en el inciso a) del artículo 17, toda vez sujeta el uso y distribución de los fondos generados por los impuestos establecidos y modificados por la Ley N° 7972 a la no solo a la supervisión de la Contraloría General de la República, establece como condición para girar fondos a entidades privadas para el desarrollo de programas, que éstas no tengan fines de lucro, que posean personería jurídica vigente y que hayan sido declaradas de bienestar social por el Instituto Mixto de Ayuda Social y debidamente calificadas por la Contraloría General de la República como entidades idóneas para administrar fondos públicos.


V- Conclusiones


Después de efectuar el análisis correspondiente, la Procuraduría General de la República concluye lo siguiente:


  1. El respeto al destino específico creado en una ley ordinaria constituye una exigencia de carácter fundamental, por tal razón, cualquier uso diferente al establecido expresa y específicamente desnaturaliza el impuesto.


  2. El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial debe destinar los recursos asignados por la Ley No.7972, únicamente al financiamiento de programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de personas mayores de edad con discapacidad, desarrollados por instituciones o entidades públicas o privadas.


  3. Para la debida ejecución de esos programas, el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, puede invertir recursos no solo para financiar programas de atención desarrollados por instituciones públicas y privadas, sino también en Infraestructura, materiales, recurso humano y técnico para ejecutar bajo su tutela los programas mencionados en el inciso f) del artículo 15 de la Ley No.7972.


  4. El inciso a) del artículo 17 de la Ley no.7972, representa un mecanismo de seguridad previsto por el Legislador para que los fondos provenientes de los impuestos establecidos y modificados por la ley, lleguen efectivamente a las personas que realmente los necesitan. Asimismo, constituye un límite para el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, ya que éste no puede destinar ninguna partida para financiar gastos administrativos ni operativos propios, es decir, para el beneficio o provecho del mismo Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.


  5. Los convenios que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial suscriba con entidades públicas o privadas para el financiamiento y ejecución de programas, deberán ser refrendados por la Contraloría General de la República.


  6. El Consejo Nacional de Rehabilitación como administrador de los fondos que le asigna el inciso f) del artículo 15 de la Ley, deberá presentar una evaluación anual de los programas financiados ante la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes.


  7. El Consejo Nacional de Rehabilitación podrá girar fondos para la ejecución de programas que garanticen los fines a que alude el inciso f) del artículo 15, solo a entidades privadas que no tengan fines de lucro, que posean personería jurídica vigente y que hayan sido declaradas de bienestar social y previamente calificadas por la Contraloría General de la República como aptas para administrar fondos públicos.


  8. El uso, la inversión y distribución de los recursos a que alude el inciso f) del artículo 15 queda sujeto a la supervisión de la Contraloría General de la República por tratarse de fondos públicos.


Queda de esa forma evacuada la consulta planteada, sin más por el momento, suscribe atentamente.


Lic. Juan Luis Montoya Segura
Procurador Civil y Tributario