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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 050 del 17/05/2000
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 050
 
  Opinión Jurídica : 050 - J   del 17/05/2000   

OJ-050-2000
San José, 17 de mayo de 2000

 

Señora
Lidieth Jiménez Ocampo
Secretaria Municipal
Municipalidad de Cañas

 


Estimada señora:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio OFC. 507-99 de 12 de octubre de 1999, en el que transcribe el acuerdo del Concejo Municipal tomado en sesión Nº 102-99 del día 4 de octubre de 1999, Artículo III, inciso 3), en el cual se acuerda solicitar a esta Procuraduría General su criterio sobre los siguiente: "si la Empresa Constructora Estructuras S. A., está en la obligación de pagar el Impuesto de Construcciones del Edificio del Banco Popular, que se construye en el Cantón de Cañas, en igual situación se encuentra el Banco Nacional de Costa Rica, el cual está siendo construido por la Empresa JIREH S.A. Ellos alegan que no cancelan el impuesto porque estan (sic) exentos del pago por ser ellos miembros del Sistema Bancario Nacional, aunque no lo han podido demostrar legalmente". Asimismo, se solicita se establezca "si es posible la exoneración del Impuesto de Construcciones del Edificio de Asilo de Ancianos, el cual se construirá en un lote municipal, pero con financiamiento de la Junta de Protección Social".


Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:


De conformidad con el contenido del acuerdo transcrito, así como de la documentación que se adjunta a su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas. Ello, indudablemente, hace que los puntos consultados se refieran a casos concretos, lo cual imposibilita conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho.


En tal sentido indicamos que ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General, que las consultas se relacionen con asuntos de carácter general y no sobre casos concretos y pendientes de solución en vía administrativa, pues por esa vía, aún indirectamente, este Despacho estaría asumiendo competencias ajenas a su naturaleza jurídica de órgano consultivo, como sería la de sustituir a la administración activa en la toma de sus decisiones.


No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente exponer algunas consideraciones sobre las situaciones que se mencionan, con la intención de colaborar en la solución de los puntos que se discuten, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.


A tal efecto, la primera de las cuestiones consultadas consiste en determinar, si de conformidad con las leyes vigentes, el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, están obligados o no al pago del impuesto de construcción.


Sobre el particular, me permito formular las siguientes consideraciones:


El impuesto municipal de construcción se encuentra regulado, en cuanto a sus efectos y exoneraciones, en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el Capítulo XVIII de la Ley de Construcciones.


El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas-, establece:


"Artículo 70.- Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta un 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro (...) No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las instituciones de asistencia médico-social o educativas". (La negrilla, así como el subrayado, no son del original).


Por su parte, el ordinal 75 de la Ley de Construcciones -Nº 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas-, dispone en lo que interesa:


"Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas". (El destacado es nuestro).


A partir de los anteriores datos normativos se deduce que existe una exención subjetiva a favor del Estado e instituciones autónomas del impuesto municipal del 1% sobre el valor de las construcciones (Dictamen C-192-95 de 5 de setiembre de 1995, de la Procuraduría General de la República).


Resta entonces por determinar si el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, disfrutan de la exención genérica subjetiva antes aludida.


Para tal efecto, y teniendo en cuenta la naturaleza bancaria de esos entes, resulta menester recurrir, en primer término, a la Constitución Política, concretamente al artículo 189 inciso 1), para establecer en forma inequívoca que los bancos del Estado son instituciones autónomas. (Al respecto, véase el Voto Nº 5749-93 de las 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).


Pero aún así, para poder determinar si las dos entidades bancarias por las que se consulta, quedan comprendidas dentro de los alcances de dicha disposición constitucional, debemos hacer algunas consideraciones en torno a la naturaleza jurídica de cada una de ellas.


El artículo 1º de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional -Nº 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas-, establece que dicho Sistema está integrado por el Banco Central de Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica, el Banco de Costa Rica, el Banco Crédito Agrícola, y además, por cualquier otro banco del Estado que en el futuro llegare a crearse, y por los Bancos comerciales privados, establecidos y administrados conforme a lo precrito en esa ley.


Y en lo que interesa, el numeral 2º de la Ley Nº 1644 de comentario, dispone que los bancos antes enumerados serán Instituciones Autónomas de derecho público, con personería jurídica propia y la autonomía administrativa y funcional establecida en la Constitución Política.


Ahora bien, es dable afirmar entonces, que el Banco Nacional de Costa Rica, como banco estatal que forma parte del Sistema Bancario Nacional, se constituye indudablemente como una Institución Autónoma de derecho público, con personalidad jurídica propia e independencia en materia de administración, y por ende, disfruta de la exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.


No obstante lo expresado, debemos advertir que esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a que, a la luz de la anterior relación de artículos, y según interpretación hecha por la Sala de Casación en sentencia Nº 63 de las 14:50 hrs. del 18 de junio de 1974, "entratándose de la, exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, como requisito para el disfrute de la exención, las obras no solo deben ser construidas por el Estado e instituciones autónomas, sino que las mismas deben ser de interés social". (Dictamen C-192-95 op. cit).


Lo anterior reviste importancia, toda vez, que ese ente corporativo deberá determinar si las obras de construcción persiguen la satisfacción de fines propios del citado ente bancario, lo que implica por sí, el cumplimiento de un cometido estatal, tendiente a lograr y satisfacer las finalidades de interés social que enuncian las normas de comentario.


Es dable afirmar entonces, que sólo en el tanto las obras de construcción cumplan esa finalidad de interés social, estarán exentas del impuesto municipal por concepto de la licencia de construcción.


En lo que respecta al Banco Popular, debemos hacer las siguientes precisiones:


Este órgano superior consultivo ha insistido en el carácter de ente público no estatal que es propio de este Banco:


"... a la luz de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (Nº 4351 de 11 de julio de 1969 y sus reformas), dicha entidad tiene el carácter de ente público no estatal y, en consecuencia, a pesar de estar regido su funcionamiento por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal.


Esta caracterización se deriva, en forma especial, del hecho de que el Banco sea propiedad de los trabajadores (art. 1º) y que tenga como objetivo fundamental "dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito" para procurar su desarrollo económico y social (art. 2º). De manera congruente y alejándose con ello del esquema organizativo propio de los Bancos estatales, su máxima instancia directiva lo constituye una Asamblea de Trabajadores, integrada como órgano representativo de los mismos y sus organizaciones sociales (art. 14 y 14 bis), y a la cual también compete designar a la mayoría de los miembros de su Junta Directiva Nacional (art. 15)".(Dictamen C-040-94 de 14 de marzo de 1994; en igual sentido: C-009-97 de 17 de enero de 1997).


Bajo esta premisa, en diversos dictámenes, la Procuraduría General de la República ha explicado las implicaciones que conlleva el hecho de que el legislador le haya dado al Banco Popular y de Desarrollo Comunal la naturaleza jurídica de ente público no estatal.


En tal sentido se ha indicado:


"Se reconoce doctrinalmente el concepto de institución pública no estatal como aquella que, si bien se rige por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal. Así, "Si bien es frecuente en el lenguaje común (incluso muchos autores contemporáneos) hablar indistintamente de "entes públicos" como sinónimos, tales conceptos no son intercambiables entre sí. El mérito de haber señalado la diferencia pretenece a SAYAGUEZ LASO, quien expresa:


"La doctrina clásica sostenía que las personas eran del Estado, creadas por el Estado y para el Estado. Ello llevaba a una perfecta coincidencia de los conceptos de persona pública y entidad estatal. Como colorario si una entidad no era estatal, forzosamente se regulaba por el derecho privado, no podría ser pública. En definitiva, público y estatal venía a ser la misma cosa". El concepto tradicional pudo ser exacto durante el siglo pasado, cuando existían solamente las entidades estatales territoriales. No lo es ahora porque, como ya hemos dicho existen entidades no estatales reguladas indudablemente por el derecho público..."


"...personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la administración pública, sea que el legislador las creó con ese carácter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. No obstante dichas instituciones en todo o en parte se regulan por normas de derecho público" (GORDILLO, Augustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones Machi, Buenos Aires, 1977, p. XI-8).


Queda claro de lo expuesto que una institución puede estar regida por la normativa de Derecho Público, y por ende ser considerada de carácter público, sin que ello conlleve la necesaria conclusión de que está adscrita al Estado". (Entre otros, el dictamen C-253-87 del 17de diciembre de 1987).


Es por ello que atinadamente podemos afirmar que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal no es un banco del Estado, y por ende, no es una Institución Autónoma, pese a que de conformidad con el artículo 47 de su Ley Orgánica -Nº 4351 de 11 de julio de 1969 y sus reformas-, según reforma introducida por el artículo 167, inciso c), de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica -Ley Nº 7558 de 3 de noviembre de 1995, publicada en Alcance Nº 55 a La Gaceta Nº 225 de 27 de noviembre del mismo año- integra el Sistema Bancario Nacional. (Al respecto, remito a los Dictámenes C-107-99 de 28 de mayo de 1999 y C-119-99 de 9 de junio del mismo año, ambos de la Procuraduría General de la República).


Sin mayor dificultad se desprende de lo expuesto que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en razón de su naturaleza pública "no estatal", no alcanza estar cubierto por la exención del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, pues el ámbito subjetivo de aplicación de ese régimen exonertivo se limita únicamente al Estado y sus instituciones autónomas.


En esa dirección interpretativa nos orientamos, porque reiteradamente este órgano superior consultivo ha sostenido que las normas que crean exoneraciones tributarias, sean estas nacionales o municipales, deben interpretarse en forma restrictiva (Dictamen C-048-97de 3 de abril de 1997, entre otros), y con mucho más razón en el presente caso, cuando la propia Sala Constitucional ha determinado que "el poder eximitorio en el caso de los tributos municipales se deduce del régimen constitucional del poder tributario municipal, anclado este último especialmente, como lo ha destacado la Sala, en la autonomía municipal, y supeditado a la autorización legislativa -es decir, a un acto estrictamente tutelar de la Asamblea Legislativa- ".(Voto Nº 2311-95 de las 16:12 hrs. del 9 de mayo de 1995).


Lo anterior implica que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas-, en relación con el numeral 75 de la Ley de Construcciones -Nº 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas-, para que las edificaciones erigidas por el Banco Popular no resulten afectas al impuesto de construcciones, dicha exención debe establecerse mediante ley. Y no existiendo en la actualidad ninguna norma de rango legal que exima a ese banco del pago del impuesto aludido, deberá liquidar lo correspondiente a éste.


Por último, en relación con el segundo punto de su consulta, referido al hecho de que si resulta procedente la exoneración del impuesto de construcción en caso de un edificio de Asilo de Ancianos que se levantará en un lote municipal, con financiamiento de la Junta de Protección Social, de previo conviene indicar lo siguiente:


De conformidad con lo establecido en los artículos 174 y 182 de la Constitución Política, así como en los ordinales 13, inciso e) y 62 del Código Municipal -Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 y sus reformas-, la disposición de temporalidades municipales se encuentra inexorablemente sujeta a una serie de reglas y procedimientos (Ley de Contratación Administrativa), incluida la autorización legislativa por ley especial, entratándose de donaciones de bienes inmuebles en favor de otras personas.


En tal virtud, esa corporación municipal habrá tenido que cumplir de previo con las exigencias del conjunto normativo antes enunciado, según sea el acto de disposición del que se trate, respecto del bien inmueble aludido en la consulta.


A la luz de esta última circunstancia -la cual destacamos que desconocemos- y en atención al cuadro fáctico que deriva de la letra misma del oficio mediante el cual se hiciera la presente consulta, esto es, que el inmueble continua siendo municipal, consideramos que la edificación que allí se levante, por accesión será propiedad municipal; ante lo cual, resultaría ilógico suponer que ese ente corporativo territorial se cobrase asímismo el impuesto de construcción, "por razones tan evidentes, como la que nadie puede ser acreedor y deudor en una relación jurídica" (AMORÓS DE LA RICA, Narciso. Derecho Tributario. Editorial de Derecho Financiero. Madrid, 1963, p. 319). Al respecto, la Procuraduría General ha sostenido que "lo correcto es entender que el Estado <en este caso las municipalidades> nunca puede ser deudor de aquellos tributos creados en su favor, situación en la cual, la obligación tributaria ni siquiera llega a surgir jurídicamente" ( Dictamen C-142-91 de 28 de agosto de 1991. Lo puesto entre corcheas no es del original).


En apoyo a esta posición, no está de más indicar que el artículo 8 del actual Código Municipal, concede a las municipalidades exención de toda clase de impuestos, contribuciones, tasas y derechos.


Y en caso de que el bien saliera de la esfera patrimonial de ese ente territorial, y pasara a manos de un tercero, sea éste un ente público o privado, a efectos de aplicar la exoneración del impuesto aludido, deberá estarse conforme al régimen de exenciones del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, sobre el cual le recordamos, existe una imposibilidad de interpretarlo en forma ampliativa.


CONCLUSIONES


1.- Con fundamento en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, sólo en el tanto las obras de construcción sean de interés social, el Banco Nacional de Costa Rica estará exento del impuesto municipal del 1% sobre el valor de aquellas.


2.- Dada la naturaleza jurídica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal -ente público no estatal-, el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana no lo exime del pago del impuesto municipal de construcción, el cual deberá cancelar según corresponda.


3.- En el tanto el inmueble en el que se construirá el asilo de ancianos no haya salido de la esfera patrimonial de esa municipalidad, jurídicamente no puede darse el cobro del impuesto de construcción aludido, pues no se puede ser deudor de un tributo creado en su favor.


4.- Si el terreno aludido se traspasó a un tercero distinto a esa corporación municipal, previo cumplimiento de las exigencias legales y constitucionales para dicho acto de disposición, a efectos de cobrarle o no a aquél el impuesto de construcción, deberá estarse a lo dispuesto expresamente en el régimen exonerativo establecido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.


Finalmente, le reiteramos que las anteriores consideraciones se consignan como una simple opinión, con lo cual carece de la fuerza vinculante y obligatoria de un dictamen.


Con toda consideración, me suscribo atentamente.


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura


Procurador Tributario