C-192-95

5 de setiembre, 1995

Señora

Ligia Flores Castillo

Secretaria a.i

Concejo Municipal

S. O.

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 13 de junio de 1995, en el que transcribe el acuerdo del Consejo Municipal tomado en la Sesión Nº 52-95 del día 2 de junio de 1995, y en el cual se acuerda solicitar a la Procuraduría General de la República, pronunciamiento en cuanto a si el Poder Judicial está exonerado del pago de impuesto de construcción estipulado en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. Lo anterior, por cuanto dicho artículo establece la exoneración a favor del Gobierno Central, lo cual a juicio del ente municipal excluye de tal beneficio a los otros poderes del Estado.

            Asimismo, se solicita se establezca que el Poder Judicial está exento de la licencia para construir y no del pago del impuesto, ello de acuerdo con los artículos 74 y 75 de la Ley de Construcciones.

I- PROBLEMA PLANTEADO:

            El problema que se presenta es determinar si el concepto de " Gobierno Central " contenido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, es comprensivo de los tres poderes que conforman el Estado para así determinar, si el Poder Judicial resulta exonerado del pago del impuesto del 1% establecido en el artículo citado.

II- NORMATIVA APLICABLE:

            El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas, establece:

" Artículo 70: Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta un 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro. (...)

No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las instituciones de asistencia médico-social o educativas. " ( la negrilla no es del original )

            Por su parte, el artículo 75 de la Ley de Construcciones Nº 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas, establece en lo que interesa:

" Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas ".

            Del análisis de los artículos indicados, se desprenden dos aspectos de importancia: a) que la Ley de Planificación Urbana, establece una exención subjetiva a favor del Gobierno Central, de las instituciones autónomas y de las instituciones educativas y de asistencia médico-social en cuanto al pago del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, y b) que la Ley de Construcciones exime a los edificios públicos construidos por el Gobierno de la República de la licencia municipal para el inicio de sus obras.

III- ANALISIS DE FONDO:

            Para determinar los alcances de la exoneración que establece el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, resulta menester deslindar el concepto " Gobierno Central ", utilizado por el legislador en dicha norma.

            Para tal efecto y teniendo en cuenta que los elementos que componen la estructura gubernamental son muy numerosos, resulta menester recurrir a la doctrina, a fin de establecer el contenido del término gobierno y su aplicación en nuestro ordenamiento jurídico.

            Así, para el tratadista Juan Ferrando Badía ( " Estructura Interna de la Constitución. Su Dinámica Política y Factores ", Editorial Tirant Lo Blanc, Segunda Edición, Valencia, 1990 ) , con el término gobierno en un sentido amplio, se designa al conjunto de instituciones y órganos dirigentes del Estado-sujeto, verbigracia el Parlamento, los ministros, el jefe de Estado, etc. en oposición al término administración que se utiliza para designar a los órganos subordinados del Estado-sujeto.

            En un sentido restringido, con el término gobierno se designa al conjunto de órganos que constituyen tradicionalmente el llamado Poder Ejecutivo, es decir, el complejo constituido por la Jefatura de Estado y el Gabinete o Consejo de Ministros. En este sentido, el " Gobierno " viene a ser sinónimo de Ejecutivo.

            Y en un sentido más restringido aún pero más preciso, con el término gobierno, se designa al conjunto de ministros y del presidente del Consejo, y viene a ser en tal sentido, sinónimo del término ministro o también de gabinete.

            Es decir, que para la doctrina el vocablo gobierno, dependiendo de la connotación que se le dé, puede hacer referencia al Estado como conjunto, es decir al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y el Poder Judicial, o bien a un órgano de éste, es decir, Poder Ejecutivo.

            En nuestro entorno político, podría afirmarse que la Constitución Política incorpora en el artículo 9 el término gobierno en su sentido amplio, al definir, que el " Gobierno de la República" lo ejercen tres poderes distintos e independientes, a saber: El Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.

            Se tiene entonces, que desde el punto de vista constitucional, al hablarse de gobierno, se habla del estado- sujeto.

            Por su parte la Ley General de la Administración Pública, incorpora el concepto de " administración pública " definiéndola como aquella constituida por el Estado y los demás entes públicos ( art. 1º ), recogiendo con ello también el concepto amplio de gobierno, como sinónimo de Estado.

            Partiendo de este marco de referencia, bien podría decirse que el legislador al establecer los beneficiarios de la exoneración del impuesto sobre las construcciones establecido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, consideró no solo a un órgano del Estado-sujeto, sino a los tres órganos que ejercen el gobierno de la república como un todo, y ello es así por cuanto los tres poderes del Estado actúan bajo una sola personalidad jurídica, por lo que el termino " Gobierno Central " empleado en el artículo de cita, debe ser entendido en su sentido amplio, es decir, como sinónimo de Estado y comprensivo de los tres poderes de la república, tal y como lo entendió la Sala de Casación en sentencia Nº 63 de las 14:50 horas del 18 de junio de 1974, al analizar los alcances del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, al respecto valga transcribir el en lo que interesa el Considerando II:

" Que, en consecuencia, la demanda sólo puede ser procedente si el Banco actor estuviese amparado por la regla de excepción contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana; regla que, al exigir como requisito de exoneración, que las obras del Estado e Instituciones autónomas sean de " interés social " , no hace otra cosa que distinguir entre éstas y otras de " interés privado " (...); construcciones, las de " interés privado ", que al igual que las de los particulares y por la misma razón que se grava a éstos, sí deben dar lugar a que se satisfaga, por el Estado o las Instituciones Autónomas, la contribución, impuesto o tasa (...), pero tributo que, según la ley y por la naturaleza de los intereses en juego, no cabe pagar cuando la construcción sea una " obra pública ", cualidad inherente a toda obra que, además de pertenecer a un ente público, persiga la satisfacción de los fines propios del ente, y finalidad ésta que, por implicar el cumplimiento de un servicio público o de un cometido estatal, da a la obra un destino social, una utilidad social, (...) "

            Según lo expuesto por la Sala de Casación, intratándose de la exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, como requisito para el disfrute de la exención, las obras no solo deben de ser construidas por el del Estado e Instituciones autónomas, sino que las mismas deben ser de interés social.

            Lo anterior reviste importancia, toda vez, que los señores Magistrados cuando se refieren a los supuestos de la exención, no aluden a las obras del gobierno central, como reza el artículo 70, sino a las obras del Estado como un todo.

            Lo anterior, permite afirmar, que de la interpretación armónica de la normativa citada, cuando el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana utiliza el término " Gobierno Central ", el mismo debe ser entendido como sinónimo de Estado, toda vez, que no tendría sentido, que por la vía del artículo 75 de la Ley de Construcciones se exima al " Gobierno de la República " de la licencia municipal para la construcción de edificios públicos, y se pretenda eximir del pago del impuesto únicamente al Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y las instituciones educativas y médico-social, como lo interpreta el ente municipal.

IV- CONCLUSION:

            Con fundamento en lo expuesto, se puede concluir que:

1- El Poder Judicial, con fundamento en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana esta exento del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, ello por cuanto el término " Gobierno Central" empleado en dicho artículo es comprensivo de los tres órganos que conforman el Estado-sujeto, ello agregado al hecho de que la construcción de edificios para alojar a los tribunales de justicia, es una obra pública que persigue la satisfacción de fines propios del mismo ente, lo que implica por sí, el cumplimiento de un cometido estatal.

2- Por disposición del artículo 75 de la Ley de Construcciones, el Poder Judicial no requiere de licencia municipal para la construcción de sus edificios.

            Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR CIVIL