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Texto Dictamen 279
 
  Dictamen : 279 del 21/12/1998   

C-279-98


21 de diciembre de 1998


 


Señor


Ricardo Toledo Carranza


Gerente General


Correos de Costa Rica S. A.


S. O.


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos resulta grato atender la petición consultiva contenida en su oficio nº GG-2-390-98, del pasado 13 de octubre, mediante el cual formula los siguientes interrogantes:


"1.- Si Correos de Costa Rica S.A. está obligado a pagar anualidades a todos los empleados de la empresa, sean nuevos o antiguos (exfuncionarios de CORTEL).


2.- Si a los antiguos funcionarios de la Dirección Nacional de Comunicaciones y que actualmente forman parte de Correos de Costa Rica se les debe reconocer el pago de anualidades y carrera profesional.


3.- Si al personal contratado por Correos de Costa Rica y que laboraron en otras instituciones se les debe reconocer el pago de anualidades y carrera profesional".


I. NATURALEZA JURIDICA DE CORREOS DE COSTA RICA Y DERECHO APLICABLE A LAS RELACIONES DE SERVICIO CON SUS EMPLEADOS:


   Mediante Ley nº 7768, de 24 de abril de 1998, se promulgó la Ley de Correos, responsable de la transformación de la Dirección Nacional de Comunicaciones, que era una dependencia del Ministerio de Gobernación y Policía, en un ente denominado Correos de Costa Rica S.A.


   Dicho ente tiene el carácter de empresa pública, tal y como se le calificaba expresamente en nuestro dictamen nº C-128-98, organizada como una sociedad anónima mercantil cuyo patrimonio y capital pertenecen íntegramente al Estado, para prestar el servicio de correo oficial de la República (art. 2º).


   La Procuraduría General de la República se pronunció sobre la naturaleza jurídica de esta entidad, en los siguientes términos:


"Este Despacho, ya ha tenido la oportunidad de analizar el carácter que tiene 'Correos de Costa Rica S.A.' dentro del entero ordenamiento jurídico público y privado que le rige, recurriendo, por supuesto también, a las disposiciones de la Ley que la crea, así como a la doctrina administrativista y jurisprudencial existente. De esa manera, mediante la Opinión Jurídica No. 007-98 de 4 de febrero de 1998, este Órgano, en lo conducente subrayó:


'Nuestros Tribunales de Justicia, también han abarcado el tema y han delimitado los dos regímenes público y privado, de entes similares a los que pretende crear el Proyecto en estudio, señalando:


'II.- Que es intrascendente lo relativo a las relaciones de una Empresa del Estado con el público, ni las demás reglas especiales sobre su técnica formal de gestión a que el legislador las somete, para imprimirle celeridad y eficacia a su giro; una cosa es el ropaje jurídico que se adopte a los efectos de la realización de la actividad de la Empresa y otra la organización y fines de ésta, que son, en principio, de derecho público, sobre todo en lo que concierne al vínculo entre ella y sus Directores con el Estado, puesto, que : '...la instrumentalidad de los entes que personifican o que funcionan iure privato remite su titularidad final a una instancia administrativa inequívocamente pública, como público es también y no puede dejar de serlo, el ámbito interno de las relaciones que conexionan a dichos entes con la Administración de la que dependen. No se trata, pues, de una abdicación del Derecho Público en la regulación de la Administración; más bien de la utilización por el Derecho Privado, como un medio práctico de ampliar su acción social y económica...' La actuación mercantil supone también su sometimiento como principio a la jurisdicción civil, aunque tanto para la fiscalización de sus poderes públicos, cuando los ostenten, como por la mixtura de elementos que a veces presenta alguna de sus manifestaciones, no debe excluirse (y así lo ratifica la práctica jurisprudencial (la intervención de la jurisdicción contenciosa administrativa. No es factible hoy dividir en grandes sectores sistemáticos la aplicación del Derecho Público y del Derecho Privado a las Administraciones: uno y otro concurren en el seno de una misma relación, a nivel de molécula (en expresiva frase de Eisenmann). (García de Enterría. Curso de Derecho Administrativo, tomo I, páginas 235 y 240, Editorial Civitas, Madrid, 1975); cierto que pueden existir sociedades en las que el Estado es un mero o simple socio, es decir, un propietario, pero esto por no ejercer función administrativa alguna, situación que, como se verá, no es la de autos.'


(...)


En conclusión de lo expuesto del estudio del Proyecto en análisis, podemos señalar lo siguiente:


1.- El Proyecto es similar a la corriente a nivel general de buscar agilizar instituciones públicas utilizando figuras jurídicas privadas, lo que por su naturaleza híbrida no signifique que escapa o huye totalmente del control público, ya que en ciertas actuaciones lo hará en carácter de persona privada y en otras en carácter de persona investida de derecho público ...'.


Por consiguiente, y de la forma expuesta en el mencionado dictamen, así como en relación con los artículos 2, y 16, párrafo último de la Ley de Correos de cita, constituye esta nueva entidad, en una empresa de naturaleza híbrida, en donde para resguardar el patrimonio y capital social perteneciente al Estado se encuentra sujeta, a los controles de aprobación, fiscalización de ejecución y liquidación presupuestaria ejercidos por la Contraloría General de la República, pero en cuanto al ejercicio de su actividad se encuentra sometida al Código de Comercio, Código Civil, Código de Trabajo y las normas conexas; siendo entonces aplicable, en lo que a materia de relación de trabajo se refiere en adelante, lo que establece el recién enunciado cuerpo normativo laboral, excluyéndose, claro está, tal y como expresamente lo estipula el numeral 16 supracitado, de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil, Libro II de la Ley General de la Administración Pública, Ley de la Autoridad Presupuestaria y Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.


En conclusión, de todo lo indicado hasta aquí, la definición de las relaciones de trabajo de Correos de Costa Rica S.A. se sitúa en un régimen no estatutario, según la referida Ley No. 7768, regido más bien, por el Código de Trabajo".


   En cuanto a la regulación que contiene la Ley en relación con los trabajadores de la empresa, el primer dato a considerar sería entonces que rige a lo interno el Código de Trabajo, quedando en lo sucesivo desligados de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil (1).


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NOTA (1): De conformidad con su artículo 3º, "... Correos de Costa Rica se regirá por esta ley y sus reglamentos, el Código de Comercio, el Código Civil, el Código de Trabajo y las normas conexas ..."; y, atendiendo al numeral 16, "... no estará sujeta a las siguientes disposiciones ... Estatuto de Servicio Civil ...".


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   Por otro lado, los incisos b) y g) de su artículo 8º califican como función de la Junta Directiva la definición de la organización y estructura administrativa de la empresa y de sus "políticas en materia de personal"; definiciones que habrán de plasmarse atendiendo al imperativo legal de garantizar la mayor eficiencia en el uso de sus recursos humanos (art. 4.d).


   Finalmente, autoriza "... la liquidación y el pago, mediante resolución administrativa, de las prestaciones legales correspondientes a los funcionarios de la Dirección Nacional de Comunicaciones quienes, previo estudio de necesidades, sean despedidos por Correos de Costa Rica dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta ley ..." ("transitorio" quinto).


   Tal manera de regular las cosas es suficiente para entender que, al menos como regla de principio, el vínculo de la empresa con sus trabajadores es de naturaleza laboral y está regido por el Código de Trabajo.


   La remisión al régimen laboral común, en lo que atañe a las empresas públicas, no sólo es la constante en el derecho comparado, sino que aparece consagrada en nuestro ordenamiento jurídico desde hace dos décadas, tal y como se analiza de seguido.


   En efecto: los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, cuya aplicación a la empresa sólo se ha excluido en lo que se refiere a procedimientos (2), estipulan que no se considerarán como servidores públicos, y por tanto sus relaciones de servicio quedarán regidas por el derecho laboral, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común; y, por ende, sólo aquéllos de sus empleados que participan de la gestión pública tienen un vínculo de servicio regido por el derecho administrativo.


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NOTA (2): "Correos de Costa Rica no estará sujeta a las siguientes disposiciones legales ... Libro II de la Ley General de la Administración Pública ..." (art. 16).


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   Es decir, hemos de entender que todos los empleados al servicio del Estado y los entes públicos en general, están inmersos en relaciones de empleo público, independientemente del tipo de tarea que presten. Dicha regla se quiebra tratándose de empresas o servicios económicos del Estado, puesto que la generalidad de sus empleados ostentan un vínculo de derecho laboral común, salvo aquellos que participan de la gestión pública de la empresa.


   En un reciente dictamen (nº C-260-98 del pasado 3 de diciembre), la Procuraduría General de la República hizo una aguda exégesis de esas disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, y llega a la conclusión de que, en la empresa pública, participan de la gestión pública únicamente los puestos gerenciales y los de fiscalización superior. Conviene reproducir parcialmente el análisis ahí contenido:


"Establecido lo anterior, y ya volviendo al punto medular en análisis, relativo al personal del sector público con el que se está en posibilidad de celebrar convenciones colectivas de trabajo, debe tenerse en consideración el análisis efectuado por connotados juristas nacionales sobre los alcances de las normas legales de interés, sea, los artículos 111 y 112, de la Ley General de la Administración Pública. Dichas disposiciones, según se vio, son las normas de derecho positivo que vienen a definir quiénes son servidores públicos (o participan de la gestión pública de la administración) y quiénes no.


Al respecto, el Dr. Mauro Murillo, al referirse al tema luego de la entrada en vigencia de la citada ley, ha expresado que:


'Probablemente la primera cuestión a definir sea la de cuáles administraciones deben tener un régimen público y cuáles un régimen privado. Descartamos el problema en los órganos constitucionales, los que deben quedar con relación pública, tal y como están. En los entes descentralizados es evidente que no puede sentarse una regla tajante. Deberá entonces discriminarse entonces entre ellos, y pareciera entonces que el criterio rector debe encontrarse en el concepto de ACTIVIDAD DE EMPRESA, en tal forma que SOLO AQUELLAS INSTITUCIONES QUE REALICEN ACTIVIDAD DE EMPRESA PUEDAN TENER RELACION PRIVADA DE EMPLEO.'


Y más adelante, como complemento de lo anterior, al analizar ya propiamente la excepción que la ley contempla, relativa a quiénes no son servidores públicos (o no participan de la gestión pública), en lo que interesa, expresa que: 'Según el párrafo 2º del artículo 112:"Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.'. -La redacción del párrafo es inútilmente compleja. Para nuestros fines entendemos simplemente que la norma se remite a las personas del 111. 3:'No se considerarán servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.'. -...La idea de la excepción, si nos atenemos a la Exposición de Motivos del Proyecto, es referirse a los servidores 'de los entes públicos mercantiles (empresas públicas)' ... -Si nos atenemos únicamente a la letra de la Ley, la limitación al 'Estado' resulta inexplicable, pues no sólo el Estado-persona desarrolla actividad de empresa, aparte de que más bien el Estado es el que menos actividad empresarial ejecuta.


Interpretando, sin embargo, nos atrevemos a concluir que la intención de la norma es excluir a los servidores de las ACTIVIDADES DE EMPRESA DE LA ADMINISTRACION cuando estas actividades estén regidas por el Derecho Privado. Ejemplo típico: servidores bancarios. -La excepción, debe quedar claro, se refiere no a una clase de servidor, sino más bien A LA CLASE DE ACTIVIDAD DONDE EL EMPLEADO PRESTA SU SERVICIO.' (el destacado y las mayúsculas no son del original. Murillo, Mauro, 'Ensayos de Derecho Público', op. Cit., pag. 189).


Por su parte, el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, al analizar el tema de las convenciones colectivas en el sector público, coincide plenamente con la anterior posición, en el sentido de que lo que interesa para efectos de definir si se está ante una relación de empleo de naturaleza pública o laboral, es la clase de actividad que desarrolla la institución empleadora, independientemente de las funciones que correspondan a los subordinados (lo que interesa 'no es lo que se hace, sino para quién se hace', al decir de una vieja sentencia del entonces Tribunal Superior de Trabajo de Alajuela).


En su obra, al analizar la situación de los jerarcas (directivos) de las empresas públicas, los ubica dentro del inciso 1) del artículo 111 (como servidores públicos); pero lo que interesa para efectos nuestros, es que en dicho estudio se define también cuál es el régimen de empleo del resto del personal (los subordinados) de esas empresas. En lo conducente, se expresa allí que tales jerarcas, 'No pueden ser trabajadores en el auténtico sentido de la palabra. Consiguientemente, no les son aplicables los incisos 3 del art. 111 y 2 del art. 112 L.G.A.P., QUE SE REFIEREN A LOS TRABAJADORES DE LAS EMPRESAS PUBLICAS, disponiendo que éstos no se reputarán 'servidores públicos' y que se regirán por el Derecho Laboral o -si fueran contratados por otro concepto- por el Derecho Mercantil'.


Lo anterior se reitera más adelante, donde al definir los alcances de los incisos 1 y 2 del artículo 112 y el inciso 3 del 111, expresa que: 'Estos disponen, en síntesis, que se regirán por el derecho administrativo las relaciones de servicio DE LOS ENTES PUBLICOS ADMINISTRATIVOS y por el laboral o mercantil LAS DE LOS SERVIDORES DE EMPRESAS PUBLICAS.' (el destacado y las mayúsculas no son del original. Ortiz Ortiz, Eduardo, 'Convenciones Colectivas y Módulos Convencionales en la Administración Pública', Ivstitia 1992, pag. 20). (3)".


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NOTA (3): En relación con lo anterior, en el caso de España, se ha cuestionado la constitucionalidad de un régimen laboral en las administraciones públicas, pero coincidiendo con nuestro análisis, se indica que: "...-salvo cuando éstas adoptan formas de personificación societaria, o su objeto y cometido es la realización de actividades industriales o comerciales-," (Parada, Ramón, "Derecho Administrativo", Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 1996, T. I, pág. 423).


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   De todo lo anteriormente analizado, podemos arribar a una primera conclusión general: los empleados de Correos de Costa Rica S. A. no son servidores públicos y tienen relaciones de servicio regulados por el derecho laboral común, salvo los puestos gerenciales y de fiscalización superior, que sí mantienen vínculos funcionariales regidos por el derecho administrativo.


II. SOBRE EL REGIMEN DE ANUALIDADES Y EL DE CARRERA PROFESIONAL:


   Como hemos asentado, a la generalidad de los empleados de Correos de Costa Rica S. A. no le es aplicable las reglas de derecho público que disciplinan el régimen de los servidores públicos, porque sus relaciones de servicio son las establecidas en el derecho laboral común. Se trata de empleados sometidos al mismo régimen de los que trabajan para el sector privado, diseñado en lo fundamental en nuestro Código de Trabajo, correspondiendo a la Junta Directiva de la empresa adoptar las políticas en materia de personal, procurando la mayor eficiencia en el uso de sus recursos humanos.


   Desde luego, este encuadramiento legal afecta la definición de los parámetros de remuneración de los empleados de Correos de Costa Rica S.A., puesto que no regirán los institutos salariales propios de los servidores públicos, como lo son los incentivos conocidos como "anualidades" (regulado por la Ley de Salarios de la Administración Pública) y "carrera profesional" (previsto en resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil y en diversos reglamentos).


   Corresponde a la Junta Directiva, entonces, definir la estructura salarial de la empresa, sin estar atada a regulaciones de derecho público como las indicadas. No obstante, nada impide que dicha estructura contemple primas de antigüedad u otras similares, que promuevan la permanencia en la empresa de personal calificado y eficiente.


   Los que ocupen puestos gerenciales y de fiscalización superior, por el contrario, sí tendrán derecho a percibir aumentos anuales, en los términos de los artículos 5º y 12º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, por ser éste un beneficio previsto para todos los servidores públicos del sector público (así lo hacía ver la Procuraduría General de la República, en relación con las universidades estatales, en su dictamen nº C-085-97 del 30 de mayo de 1997). Dicha regla excepcional no se aplica, empero, a los miembros de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S. A., porque, a pesar de considerarse servidores públicos, no se encuentran involucrados en relaciones de servicio profesional y su asistencia a sesiones no es remunerado con salario sino con dietas (4); en estas condiciones es obvio que un plus o componente típicamente salarial, como lo es el de las anualidades, no les resulta aplicable.


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NOTA (4): Así lo establecimos, en relación con los regidores municipales, en nuestro dictamen nº C-123-97, de 8 de julio de 1997, del que nos permitimos reproducir lo siguiente: Como bien informa J. A. García-Trevijano Fos ("Tratado de Derecho Administrativo", t. III, v. I, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1970), la doctrina discierne distintos tipos de funcionarios públicos, según la modalidad de la relación de servicio subyacente, a saber: honorario, político, profesional y de empleo (pág. 421). Igualmente, señala como caracteres generales de la relación de servicio el ser de Derecho Público, voluntaria, personalísima y bilateral; a los que habría que agregar la remuneración, cuando dicha relación venga matizada por la profesionalidad (pág. 442 y 443).


La naturaleza esencial del carácter remunerado de la relación de servicio profesional, ha sido puesta de manifiesto en nuestro medio por Eduardo Ortiz Ortiz:


"... Es servidor profesional el que trabaja en forma continua al servicio del ente, haciendo de ese servicio su medio principal de vida, si no el exclusivo. Se entiende como profesional el servicio que configura la vida del servidor, aunque no tenga base en un diploma académico o de estudios. El servidor profesional, además, es voluntario ... Elementos esenciales del servicio profesional, además de su origen voluntario, son: 1.- servicio continuo al ente; 2.- servicio con jornada fija, principal o exclusiva, en relación con la jornada legal máxima existente, por razones laborales o tutelares; 3.- servicio remunerado, con salario fijo (no por dieta) ..." (la negrita no es del original).


Y agrega que dicho servicio es profesional bajo la premisa de que el funcionario depende económicamente del salario que recibe. Este sería, entonces, el único o principal medio que le permite a él y su familia subsistir y procurar un mínimo de calidad de vida.


Tratándose de servicio profesional, tanto la permanencia y continuidad como la remuneración salarial, son características esenciales de la relación de servicio correspondiente (en el mismo sentido, ver a Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", t. I, Barcelona, Bosch, 1970, pág. 96 y sig.); de suerte que podemos entender configurada una verdadera relación de empleo público.


 En cambio, no existe este tipo de vínculo entre la Administración y otros servidores, como los honorarios y aquellos que ocupen los altos cargos políticos, que serán "funcionarios no empleados". Aunque dichos funcionarios políticos, a diferencia de los honorarios, ostenten una relación de servicio donde puede existir cierto contenido económico, su dedicación a la función pública no presenta la nota de profesionalidad que se ha comentado y su permanencia y continuidad en ella es apenas relativa (Renato Alessi, loc. cit.). Esta última es, evidentemente, la naturaleza propia de los regidores municipales, que son funcionarios designados electoralmente por la colectividad cantonal que representan, con el exclusivo propósito de que integren por un período de cuatro años el Concejo Municipal, es decir, el órgano deliberativo de la política local (art. 169 y 171 de la Constitución Política). A la luz del Código Municipal no pueden conceptualizarse como empleados municipales (así se desprende del capítulo referido al "personal", art. 141 y sig.). Ni tan siquiera calificarían como "trabajadores", en los términos del Código de Trabajo, por cuanto se encuentra ausente la situación de subordinación que les es consubstancial (art. 18); y, en todo caso, por tratarse de funcionarios de elección popular y de acuerdo con lo estipulado en su numeral 586, su relación de servicio no se rige por dicho Código. [...]


El Código Municipal retribuye con dietas la asistencia de los regidores municipales a las sesiones de los Concejos. A pesar de constituir un sistema remunerativo, estas dietas no pueden considerarse como un sueldo o salario, puesto que este último sólo es concebible en virtud de un contrato de trabajo (art. 162 del Código de Trabajo) o como efecto patrimonial de una relación de empleo público, situaciones jurídicas que -como ya hemos visto- son ajenas al regidor municipal.


La naturaleza no salarial de las dietas que perciben los miembros de órganos directivos, ya la había advertido la Procuraduría en ocasiones anteriores; así, v. gr., se ha sostenido lo siguiente: "... la referida Ley Nº 1835 (Sueldo Adicional de los Servidores Públicos), sólo reconoce derecho al pago del décimo-tercer mes a aquellos servidores que reciban sueldos o salarios (artículo 2 y transitorio I). De ahí que no sería jurídicamente procedente otorgar ese sueldo anual complementario, con base en dicha ley, a funcionarios que en vez de sueldo reciben dietas (caso de todos los miembros directores del Consejo), debido a que no media entre ellos y la institución que les paga una relación de carácter laboral-administrativa. En otras palabras, que la circunstancia de recibir dietas, en lugar de sueldo, obedece a que no existe de su parte una contraprestación del servicio prestado, sino que el motivo de que se les paguen esas sumas consiste en la sola asistencia a las sesiones que celebra el órgano colegiado" (dictamen nº C-400-84 de 26 de diciembre de 1984 dirigido al Presidente del Consejo Nacional de Salarios).


"... no existe autorización legal para reconocer, en favor de los miembros directores de ese Consejo -quienes como indicamos, no devengan salarios sino dietas y no forman parte de una institución autónoma ni semiautónoma- una prestación económica equivalente a aguinaldo, por lo que su pago, en tales supuestos, resulta jurídicamente improcedente" (nº C-178-96 del 28 de octubre de 1996, dirigido al Consejo de Salud Ocupacional). Paralelamente, el pago de dietas es incompatible con una relación de servicio profesional, tal y como nos lo recuerda Eduardo Ortiz en la obra ya citada:


"La posibilidad de las dietas para el servidor profesional cabe cuando éste es remunerado, además con salario, precisamente por su carácter profesional. Las dietas por sí solas no pueden ser remuneración de un servidor profesional, dado su monto y el carácter ocasional del servicio que retribuyen. El supuestos [sic] del servicio profesional es la dependencia del servidor frente al ente. El medio de vida del servidor es la remuneración que le paga el ente. Se trata de una forma de vida elegible como cualquier otra profesión u oficio".


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   En cambio, no existe obligación de pagar "carrera profesional", ni aún en relación con estos puestos gerenciales y de fiscalización superior. Téngase en cuenta que, aparte de algunas regulaciones especiales para determinadas instituciones en particular, son resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil y el decreto ejecutivo nº 24105-H, de 23 de diciembre de 1994, la fuente normativa que regula en términos generales este incentivo salarial. Las primeras no se le aplican a Correos de Costa Rica, por tratarse funcionarios fuera del régimen estatutario. El citado decreto tampoco, toda vez que a través del mismo se promulgaron las "normas para la aplicación de la carrera profesional para las instituciones y empresas publicas, cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria", al paso que el artículo 16 de la Ley de Correos estipuló que la empresa no quedaba sujeta la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, nº 6821 de 19 de octubre de 1982.


III. ALCANCES DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS EN ESTE AMBITO:


   De lo expuesto se colige que los empleados de la Dirección Nacional de Comunicaciones que no fueron cesados en sus puestos luego de que ésta se transformó en Correos de Costa Rica S. A., en virtud de la Ley de Correos, pasaron de servidores públicos a ser trabajadores con una relación de empleo regida por el derecho laboral común.


   Estamos en presencia de un fenómeno en relación con el cual no es dable oponerse enarbolando la Constitución Política, tal y como lo hacíamos ver en nuestro pronunciamiento nº C-239-98 de 12 de noviembre de 1998:


"... En abono de lo expuesto hasta aquí, estimamos ilustrativo hacer cita de lo sostenido por el Tribunal Constitucional Español, en punto a la posibilidad de que las reglas que rigen las condiciones de prestación del servicio puedan variar dentro de la Administración Pública. Al respecto, y en lo que interesa, su jurisprudencia ha establecido que: 'El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva del ley y legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso...'...".


   Sin embargo, resta por definir, en el contexto del presente pronunciamiento, los alcances de los derechos adquiridos en punto al disfrute de "anualidades" y "carrera profesional" para esos empleados, atendiendo a que, por disposición constitucional, las leyes no pueden tener efecto retroactivo en perjuicio de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y que, a la luz de los principios de equidad y de justicia social, sería inaceptable que a los trabajadores antiguos les sea rebajado el salario del que disfrutaban antes de la promulgación de la Ley de mérito.


   Tal y como lo apuntábamos en nuestro pronunciamiento nº C-216-98, del pasado 19 de octubre de l998, el de los derechos adquiridos es uno de los temas más controversiales del campo jurídico, toda vez que no existe un criterio único sobre lo que debe entenderse al hablar de ellos.


    A pesar de ello, existe jurisprudencia de la Sala Constitucional que nos puede ilustrar sobre el tema, para determinar si los "derechos adquiridos" de los antiguos servidores de la Dirección Nacional de Comunicaciones se limitan a que éstos sigan percibiendo el monto global del salario que tenían asignado o si, más allá aún, tienen derecho a que dicho salario se les siga reajustando hacia el futuro con base en la normativa de derecho público que ya no rige su relación de empleo. A esos efectos, nos permitimos reproducir los siguientes precedentes jurisprudenciales:


"... aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable" (nº 2765-97).


"... los derechos adquiridos son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que ya no pueden ser modificadas nunca jamás. En cuanto al punto a) del considerando I, debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar los salarios al costo de la vida, ello no es un derecho adquirido, ni una situación jurídica consolidada" (nº 670-I-94).


   De los dos anteriores extractos se concluye que el derecho adquirido es aquél que ingresa de forma definitiva y permanente en el patrimonio de una persona. Es menester destacar que en el segundo de los votos, relacionado con la determinación de si un método de actualización del salario se conserva como derecho adquirido o no, una vez que la normativa que lo establecía fue dejada sin efecto, la Sala Constitucional precisó que dicho método no constituye un derecho adquirido, razón por la cual esa forma de actualización no podía seguir siendo utilizada.


   Para dicho ejemplo, el derecho adquirido lo constituye la suma de dinero percibida en razón de la utilización de dicho método, mientras se encontraba vigente.


   Otro ejemplo importante es el caso de las pensiones, en el que las personas pertenecientes a un régimen determinado y que se encontraban cotizando para él, argumentaban derechos adquiridos para jubilarse bajo las condiciones que se establecían para dicho régimen. Al respecto, la Sala Constitucional estableció:


"... los únicos derechos adquiridos que subsistían a la citada declaratoria eran los de aquellos beneficiarios que hubiesen obtenido su derecho a la jubilación durante la vigencia de dicha ley, lo hubiesen solicitado o no a la administración, así como aquellos que se encontrasen disfrutando del citado derecho jubilatorio ..." (nº 1925-93).


"...dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que dicho derecho pueda válidamente concederse..." (nº 5817-93).


   De lo anterior conviene resaltar que, para la Sala Constitucional, el derecho se adquiere una vez declarada la situación o que se hayan cumplido las condiciones necesarias para que pueda concederse. En el caso nos ocupa, los "derechos adquiridos" corresponderían al monto consolidado del salario que disfrutaban al momento que entró en vigencia la reforma legal, sin que resulte lícita disminución alguna al respecto; pero no puede interpretarse que los ahora empleados de Correos de Costa Rica S.A. tengan derecho a sucesivos incrementos a título de "anualidades" o "carrera profesional".


   La propia Sala Constitucional, al adicionar la resolución mediante la cual declaró inconstitucionales los laudos en el sector público (voto nº 1696-92), indicó que de resultar necesario acudir nuevamente al texto de la normativa anulada para reconocer determinados beneficios (para que ese derecho se produzca), éstos no pueden considerarse como derechos adquiridos. Veamos:


"Entiende la Sala, que el derecho adquirido sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando a hoy aquél haya fenecido formalmente, por manera que se ha incorporado a la relación, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismos allí establecidos (porque evidentemente ya no es posible), para que se produzca el derecho o beneficio" (nº 3285-92).


   En consecuencia, para proceder al reconocimiento de nuevas "anualidades" o de incrementos a título de "carrera profesional", sería necesario acudir a la normativa que ya no rige las relaciones de empleo que nos interesan, lo cual, a la luz de la jurisprudencia citada, nos indica claramente que no existe el pretendido "derecho adquirido" por parte de los trabajadores de Correos de Costa Rica S. A.


   En todo caso, conviene apuntar que las conclusiones que dos da el anterior repaso jurisprudencial son coherentes con el hecho de que, frente a reconocimientos futuros de ese tipo, lo único que existe es meras expectativas, toda vez que dependen de hechos futuros e inciertos. Tal carácter no sólo lo tiene la permanencia de la relación, sino el obtener calificación por lo menos de "bueno" (que es condición indispensable para lograr nuevas "anualidades") y el acaecimiento de los factores que determinan mayor puntaje en "carrera profesional" (v. gr., obtención de nuevos grados académicos, experiencia docente, etc.).


   Resulta impropio pretender "derechos adquiridos" cuando la reforma legal se produce con anterioridad a tal acaecimiento fáctico.


IV. CONCLUSIONES:


   Correos de Costa Rica S. A. no está obligada a pagar "anualidades" a sus empleados, salvo a aquéllos que ocupan cargos gerenciales o de fiscalización superior -excepción que no cubre a los directivos-, ni "carrera profesional".


   Los "derechos adquiridos" de los que laboraban para la antigua Dirección Nacional de Comunicaciones y que no fueron cesados al momento en que entró en vigor la Ley de Correos, se limitan al monto global de salario del que disfrutaban en ese preciso momento, el cual no les puede ser rebajado o disminuido. Ello significa que tales empleados no tienen base legal para reclamar nuevos incrementos con fundamento en la normativa que rige esos pluses salariales de los servidores públicos; categoría de la que ya no forman parte.


-o0o-


    Del señor Gerente, atento se suscribe,


 


 


Dr. Luis Antonio Sobrado González


PROCURADOR FISCAL


 


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