C-142-98

22 de julio, 1998

Doctor

Dennis Meléndez Howell

Gerente General

Banco Hipotecario de la Vivienda

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio GG-066-98, de fecha 2 de febrero del año en curso. De previo, ofrecemos disculpas por la tardanza en la evacuación de la consulta contenida en el citado oficio, motivada por el volumen de trabajo propio de esta Institución.

I. Planeamiento de la Consulta

   Indica en su oficio el problema de interpretación que se ha generado entre la Superintendencia General de Entidad Financieras (SUGEF), el BANVHI y el Registro Público en torno a la determinación del órgano competente para legalizar los libros de las Mutuales de Ahorro y Préstamo.

   En este sentido, se precisa que mediante dictamen C-032-97, de fecha 24 de febrero del año próximo pasado, ya este Órgano Asesor había sentado su criterio en torno al tema de mérito. Sin embargo, en esa oportunidad, correspondió a una Gobernación de Provincia el carácter de órgano consultor, aspecto que impide el despliegue de efectos vinculantes del dictamen a otros repartos de la Administración Pública.

   En virtud de lo anterior, se nos consulta expresamente que:

"f) El problema sin embargo continúa por cuanto el Registro de Asociaciones como el Director del Registro Público indican que esa función no les corresponde porque las mutuales no están constituidas de acuerdo con la Ley de Asociaciones N.218. Además, el citado dictamen no les es vinculante por no haberlo solicitado, dado que fue generado por una consulta de la Gobernación de Alajuela.

g) Las mutuales se constituyen conforme a la LSFNV, pero su posterior vigilancia y fiscalización le corresponde a la SUGEF, no al BANVHI quien es sólo un auxiliar de aquel órgano en ciertas actividades de control financiero. Tal es la posición de este Banco.

h) El problema sin embargo requiere una decisión definitiva, la cual puede proceder de un nuevo dictamen vinculante para todas las partes y emitido por su Despacho. Tal es el fin de la presente consulta en el sentido de solicitar a esa Procuraduría su nuevo criterio respecto a qué órgano o entidad de las citadas corresponde la legislación de los libros de las mutuales de ahorro y préstamo y si se mantiene lo expuesto en el dictamen C-032-97 de cita".

   Resta por manifestar que, mediante oficio DGRN-2160-97, del día 12 de diciembre de 1997, el entonces Director General a.i. del Registro Nacional solicitó la reconsideración del dictamen C-032-97, precisamente sobre el aspecto que motiva la gestión de la Institución que Ud. representa. En virtud de ello, se ha omitido el trámite de audiencia, dado que las conclusiones a que se arriba ante ambas solicitudes son coincidentes (véase dictamen C-141-98 de 22 de julio de 1998).

I. Análisis de la consulta.

   Revisados nuevamente los textos normativos que son de aplicación al tema de las mutuales de ahorro y préstamo y los órganos competentes tanto para ejercitar la fiscalización sobre su actividad, como para autorizar los libros que por disposición legal están obligadas a utilizar en su funcionamiento, es preciso concluir que no existe motivo para variar las conclusiones a que se arribó en el dictamen C-032-97 de 24 de febrero de 1997.

   Para efectos de claridad en la exposición que de seguido realizamos, conviene citar los aspectos medulares del pronunciamiento que es objeto de estudio en el presente dictamen:

"Tenemos entonces que las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Préstamo, se encuentran regidas por esta normativa de carácter especial y posterior a la Ley de Asociaciones, pues están sometidas a regulaciones y requisitos especiales, en atención a su naturaleza y actividad en el mercado financiero, para cuya finalidad social en materia de soluciones de problemas de vivienda, gozan a su vez de ciertas prerrogativas y beneficios, tales como la exención de tributos de toda clase.

Ahora también, las referidas Mutuales en tanto entidades autorizadas por el Banco Hipotecario de la Vivienda, efectivamente deben constituirse con el carácter de asociaciones, y en consecuencia sin fines de lucro, para ser inscritas en el Registro Público (...).

Sin embargo, en lo regulado expresamente por la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda antes comentada, y en tanto conservan el carácter de asociaciones, las referidas Mutuales de Ahorro y Préstamo deben ajustarse a las disposiciones de la Ley de Asociaciones. Esto es justamente lo que ocurre en lo referente a los libros que deben llevar estas entidades, aspecto que no se regula de manera especial en la Ley Nº 7052.

En consecuencia, en materia de autorización de libros de estas entidades, resulta plenamente aplicable lo expuesto en el aparte anterior, referido a las asociaciones en general, en el sentido de que es competencia del Registro de Asociaciones otorgar la autorización de comentario".

   En primer término, es oportuno reiterar que la evolución de las disposiciones de rango legal y reglamentario en esta materia han producido el traslado de competencias de la Gobernación de Provincia a favor del Ministerio de Justicia y Gracia. Específicamente, lo que al efecto dispone el artículo 22 de la Ley de Asociaciones en cuanto a la competencia de las Gobernadores de Provincia para "autorizar" los libros de las asociaciones ha de entenderse como una disposición normativa carente de eficacia, ya no sólo por la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Gracia (Ley Nº 6739 del 28 de abril de 1982), sino que además, ante la sanción del nuevo Código Municipal (Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 (1)). Por ello, resulta innecesario detenerse más sobre cualquier tipo de participación en este tipo de asuntos por parte de las Gobernaciones de Provincia.

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NOTA (1):En este último cuerpo normativo (artículo 174), se derogan expresamente las disposiciones que aún se mantenían vigentes de las Ordenanzas Municipales, entre ellas las que daban sustento normativo a las Gobernaciones de Provincia.

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   Por otra parte, analizadas las competencias de la Superintendencia de Entidades Financieras (Ley Nº 7558 de 3 de noviembre de 1995 y sus reformas, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica) se encuentra que el ámbito de actuación de dicho órgano está claramente dirigido a las actividades relacionadas con la intermediación financiera de los distintos agentes económicos en nuestra sociedad. Por ello, de una relación de los artículos 115, 116, 117, 119 y 128 se puede afirmar que la labor de "fiscalización" sobre entidades tales como las mutuales de ahorro y préstamo está dirigida precisamente a lo relacionado con las tareas propias de la intermediación de mérito, entendida como:

"... la captación de recursos financieros del público, en forma habitual, con el fin de destinarlos, por cuenta y riesgo del intermediario, a cualquier forma de crédito o inversión en valores, independientemente de la figura contractual o jurídica que se utilice y del tipo de documento, registro electrónico u otro análogo en el que se formalicen las transacciones" (artículo 116).

   De lo anterior, y en atención a una interpretación que garantice el mejor cumplimiento del fin público de las normas que tienen relación con el tema de la presente consulta (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública), lo que interesa establecer es la naturaleza de la legalización de libros como un acto integrante de la labor de intermediación financiera o como un requisito de funcionamiento de una determinada persona jurídica.

   En nuestro criterio, dicha naturaleza se inclina principalmente por se un requisito atinente al funcionamiento de las mutuales como personas jurídicas (asociaciones). Si bien los datos que se consignan en los mismos pueden llegar a tener incidencia en las tareas que desarrollan dentro del mercado financiero, lo cierto es que no tienen una naturaleza que válidamente pueda comprenderse como parte integrante de las labores de vigilancia que la SUGEF desarrolla sobre los agentes económicos que se encuentran bajo su égida de actividad. A tal efecto, la revisión del precitado artículo 128 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica nos revela que el ámbito de la fiscalización atiende principalmente a temas relacionados con la "... la estabilidad, la solidez y el eficiente funcionamiento..." (artículo 119) de las mutuales como integrantes del sistema financiero nacional. Estos aspectos no engloban lo que tiene que ver específicamente con el acto material de obtener un visto bueno para utilizar libros que registran los aspectos constitutivos y de funcionamiento de esas asociaciones.

   Ejemplo de lo indicado en el párrafo precedente in fine lo son disposiciones como las que de seguido se transcriben y que, en nuestro criterio, definen con claridad cuál es el ámbito de las funciones de fiscalización que se encomienda a la SUGEF:

"Artículo 128. Atribuciones del Consejo Directivo. El Consejo Directivo de la Superintendencia tendrá las siguientes atribuciones: (...)

g) Dictar las normas generales para el registro contable de las operaciones de las entidades fiscalizadas, así como para la confección y presentación de sus estados financieros y los manuales de cuentas, con el fin de que la información contable de las entidades refleje, razonablemente su situación financiera

(...)

h) Dictar normas generales para la clasificación y calificación de la cartera de créditos y demás activos de las entidades fiscalizadas o para la constitución de provisiones o reservas de saneamiento y para la contabilización de los ingresos generados por los activos. Ello con el fin de valorar, en forma realista, los activos de las entidades fiscalizadas y prever los riesgos de pérdidas (...).

j) Dictar normas generales para establecer los procedimientos que deberán aplicar las entidades fiscalizadas para calcular su patrimonio, por cuyo debido cumplimiento velará la Superintendencia.

k) Dictar normas generales sobre el contenido, la forma y la periocidad de con que las entidades fiscalizadas deben proporcionar, a la Superintendencia y al público, información sobre su situación jurídica, económica y financiera y sobre las características y costos de sus servicios y operaciones activa y pasiva con el fin de que exista información suficiente y confiable sobre la situación de las entidades fiscalizadas.

l) Dictar las normas sobre el contenido, la forma y la periodicidad de la información que deberá publicar la Superintendencia sobre las entidades fiscalizadas, incluyendo como mínimo lo siguiente:

i. Tener a disposición del público la composición accionaria de las entidades fiscalizadas y la composición accionaria de los propietarios de estas, cuando fueren personas jurídicas.

ii. Una publicación semestral con a nómina de directores y apoderados de las entidades fiscalizadas (...).

o) Aprobar los aumentos y las disminuciones de capital de las entidades fiscalizadas, con excepción de las mutuales de ahorro y préstamo para vivienda, las cooperativas de ahorro y crédito y las asociaciones solidaristas, cuyo tratamiento de capital se regirá por lo dispuesto en las leyes especiales que las regulan. No obstante, todas las entidades fiscalizadas deberán informar a la Superintendencia de cualesquiera otros cambios en sus pactos constitutivos. El Consejo Directivo de la Superintendencia podrá revocar la autorización de funcionamiento otorgada a una entidad fiscalizada, cuando esta modifique su estatutos o pactos constitutivos en contravención a las leyes que rigen su actividad (...)" (Lo resaltado no está contenido en el original).

"Artículo 129. Aceptación de criterios de la Superintendencia.

   Los criterios que establezca la Superintendencia, en cuanto al registro contable de las operaciones de las entidades fiscalizadas, la confección y presentación de sus estados financieros, sus manuales de cuentas, la valuación de sus activos financieros y la clasificación y calificación de sus activos, deberán ser aceptados para efectos tributarios".

   Incluso, el aspecto de la legalización de libros no es contemplado como tema del reglamento que el Consejo Directivo de la Superintendencia debe emitir a efecto de verificar y juzgar la situación económica y financiera de las entidades fiscalizadas (artículo 136).

   La interpretación armónica del anterior conjunto de disposiciones nos revelan que la función de fiscalización y vigilancia que despliega la SUGEF sobre las mutuales de ahorro y préstamo versa sobre una variada gama de situaciones propias a la solvencia y estabilidad financiera de dichas asociaciones. Sin embargo, no existe norma expresa o bien genérica de la cual pueda desprenderse que el aspecto concreto relacionado con la legalización de los libros es parte de esa función en la intermediación financiera. De donde se debe respetar la especialidad que en este específico tema preserva el Registro de Asociaciones y que válidamente puede ser calificada de una función de fiscalización pero de otra naturaleza a la que desarrolla la SUGEF. En el caso del Registro de Asociaciones la fiscalización versa sobre la necesaria existencia de los libros con que deben funcionar las asociaciones para que consten en ellos los acuerdos y operaciones de rigor. Posteriormente, esos datos podrán servir de base a la labor que está llamada a desarrollar la Superintendencia, siendo plausible concluir que se trata de competencias cuyo contenido es esencialmente diferente.

II. CONCLUSION

   En virtud de lo expuesto, se reitera la posición que se estableció en el dictamen C-032-97 de fecha 24 de febrero de 1997, precisando que la naturaleza jurídica de la participación del Registro de Asociaciones en el trámite de la legalización de libros de las Mutuales de Ahorro y Préstamo es consecuente con las tareas que el Ordenamiento Jurídico confiere a ese Órgano en el sentido de centralizar en una única instancia lo atinente a requisitos de funcionamiento propios de las personas jurídicas constituidas como asociaciones.

   Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vicenti Rojas

PROFESIONAL III

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