C-006-1999

San José, 7 de enero de 1999

Señor

Habib Succar Guzmán

Gerente General

Editorial Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio ECR-GG-426-98 donde consulta lo siguiente:

"¿Un acuerdo tomado por la Asamblea de Autores, que afecte directamente el funcionamiento interno de la Editorial en cualquier aspecto, tiene carácter vinculante para el Consejo Directivo de la Editorial? ¿La Asamblea de Autores tiene potestad para modificar el texto de algún reglamento que el Consejo Directivo Someta a su conocimiento y aprobación, o solamente puede aprobar o improbar los reglamentos presentados? ¿La potestad de la Asamblea de Autores para destituir a alguno o varios miembros del Consejo Directivo, es aplicable solamente a los tres miembros que ésta designa (Artículos 10 inciso b) y Artículo 11 o es extensiva a cualquier miembro del Consejo, aunque éstos sean designados por otros órganos?

I. ¿UN ACUERDO TOMADO POR LA ASAMBLEA DE AUTORES, QUE AFECTE DIRECTAMENTE EL FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LA EDITORIAL EN CUALQUIER ASPECTO, TIENE CARACTER VINCULANTE PARA EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA EDITORIAL?

Conforme al artículo 4 de la Ley de Creación de la Editorial Costa Rica, No. 2366 de 10 de junio de 1959, la Editorial está constituida por los siguientes órganos: 1) La Asamblea de Autores. 2) El Consejo Directivo. 2) El gerente. 4) Personal especializado. En lo que interesa, debe señalarse que cada órgano (Asamblea de Autores o Consejo Directivo) tiene su propia competencia, a fin de garantizar el funcionamiento normal de la Editorial Costa Rica. Específicamente, la Asamblea de Autores tiene definida su competencia esencial en el artículo 10 de esta Ley que dispone:

"(...) La Asamblea de Autores tendrá las siguientes obligaciones: a) Reunirse ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente cuando sea convocada por el Consejo Directivo de la Editorial, o por su Presidente, a petición, por lo menos, de cinco miembros de la Asociación; b) Nombrar a los miembros del Consejo Directivo cuya designación le corresponda. c) Revocar el nombramiento de los miembros del Consejo Directivo cuando ocurran las circunstancias establecidas en el artículo 17. ch) Fijar el monto de las dietas que devengarán los miembros del Consejo Directivo. d) Conocer el informe anual de labores de la Editorial, que presentarán conjuntamente el presidente del Consejo Directivo y el gerente. (...) ".

Se consulta si un acuerdo tomado por la Asamblea de Autores que afecte directamente el funcionamiento interno de la Editorial en cualquier aspecto tiene carácter vinculante para el Consejo Directivo. Al respecto deben hacerse las siguientes observaciones:

En primer lugar, se comprende que ese acuerdo debe tomarse dentro de los límites competenciales que tiene la Asamblea de Autores, en razón del principio de legalidad que expresa:

"1. La Administración Pública está sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa". (Artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública).

Lo anterior, por cuanto el Consejo Directivo tiene sus propias competencias definidas en el numeral 19 de la Ley 2366 que establece:

"Corresponde al Consejo Directivo: a) Velar por el cumplimiento de los deberes y objetivos de la Editorial. b) Fijar el número de obras que se editarán durante el año calendario, de acuerdo con su calidad. c) Indicar el orden en que se publicarán las obras. ch) Nombrar al gerente. d) Dictar los reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento de la Institución. e) Convocar a la Asamblea de Autores de acuerdo con el artículo 10 y dirigir sus deliberaciones. f) Seleccionar las obras para su edición, con el asesoramiento de no más de tres personas de reconocida capacidad en la materia de que se trate, cuando así lo considere necesario. g) Señalar el porcentaje o la suma fija que se reconocerá como derecho a los autores o propietarios de las obras publicadas, de acuerdo con el precio de venta al público. h) Procurar que sus publicaciones estén al alcance de los sectores de menores recursos económicos y editar obras expresamente con ese propósito. i) Velar porque se envíe un ejemplar de cada obra a las bibliotecas de los colegios oficiales de enseñanza media. (Así reformado por el artículo 1 de la Ley No. 7047 de 7 de octubre de 1986) ".

En la distribución de competencias que hace la Ley 2366, ni la Asamblea de Autores puede asumir acuerdos cuyo contenido sea competencia del Consejo Directivo, ni éste dictar acuerdos que son competencia de aquélla. En segundo lugar, si la Asamblea de Autores toma legítimamente un acuerdo de conformidad con sus competencias, ese acuerdo en tanto no sea revocado, modificado o anulado, surte los efectos previstos. Ejemplo de ello sería el acuerdo, que alcance firmeza, tomado por la Asamblea de Autores para revocar el nombramiento de un miembro del Consejo Directivo (artículo 10 inciso c)), en cuyo caso vincula a ese Consejo en cuanto a su composición.

II. ¿ LA ASAMBLEA DE AUTORES TIENE POTESTAD PARA MODIFICAR EL TEXTO DE ALGUN REGLAMENTO QUE EL CONSEJO DIRECTIVO SOMETA A SU CONOCIMIENTO Y APROBACION, O SOLAMENTE PUEDE APROBAR O IMPROBAR LOS REGLAMENTOS PRESENTADOS?

En el dictamen C-250-98 se trató el tema de la potestad que tiene el Consejo Directivo para emitir reglamentos dentro de su ámbito competencial, y de la atribución para aprobar o improbar los textos jurídicos reglamentarios propuestos a su consideración. En ese dictamen se dispuso lo siguiente: "Dispone el artículo 19 de la Ley 2366 que: "Corresponde al Consejo Directivo: (...). d) Dictar los reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento de la Institución. (...)". En consecuencia, el dictado de estos reglamentos autónomos es competencia exclusiva del Consejo Directivo por disposición legal; pero esta competencia está referida a la "emisión del texto jurídico" que por sí solo no puede surtir efectos. Corresponde a la Asamblea de Autores, por mayoría absoluta, aprobar o no el reglamento emitido por el Consejo Directivo. Es decir, la aprobación de esta Asamblea, órgano jerárquico superior, es un requisito de eficacia. Sin esta aprobación el reglamento no puede surtir efectos jurídicos. Se entiende que estos reglamentos o sus reformas deben cumplir con el principio de regularidad; es decir sus disposiciones deben estar en armonía con el parámetro de legitimidad constitucional, caso contrario podría ser objeto de un proceso de anulación ante la Sala Constitucional. Por tratarse de un acto complejo, en la elaboración de este reglamento, nada impide que el Consejo Directivo valore sugerencias de los miembros de la Asamblea de Autores y aun de otros expertos en la materia objeto de regulación. No obstante, estas sugerencias no pueden ser impuestas, por cuanto la competencia de emitir el reglamento es exclusiva del Consejo Directivo. De igual manera, la Asamblea de Autores no está obligada a aprobar el texto emitido y propuesto a su conocimiento por el Consejo Directivo. Por todo ello, es razonable que el Consejo Directivo valore las sugerencias de los integrantes de la Asamblea de Autores, a fin de lograr un consenso sobre aspectos relevantes de la regulación reglamentaria, y cuya aprobación, para efectos de eficacia, corresponde exclusivamente a la Asamblea de Autores. El texto de reglamento emitido por el Consejo Directivo no puede ser modificado, adicionado, aclarado o aprobado parcialmente por la Asamblea de Autores. Conforme al artículo 3 los reglamentos que se dicten deberán ser "aprobados por mayoría absoluta de la Asamblea de Autores". Ante un texto reglamentario propuesto sólo procede su aprobación o improbación, tal como ocurre cuando se vota en segundo debate un proyecto de ley ordinaria. Por ello, previéndose la imposibilidad de la "unanimidad", la ley autoriza que el reglamento pueda ser aprobado por mayoría absoluta. Sin embargo, nada impide que ante un rechazo del reglamento, y atendiendo las observaciones de la Asamblea de Autores, el Consejo Directivo dicte un nuevo reglamento para su oportuna aprobación por la Asamblea de Autores".

La imposibilidad jurídica par que la Asamblea de Autores "modifique" el texto reglamentario propuesto a su conocimiento por el Consejo Directivo, obedece a que el acto de aprobación sirve para apreciar el mérito, la oportunidad, la legalidad y aún la constitucionalidad del reglamento. La aprobación constituye una forma de control a posteriori que ejerce exclusivamente la Asamblea de Autores; por ello este órgano superior no puede modificar el texto reglamentario bajo su conocimiento; su competencia sólo le permite aprobarlo o improbarlo.

III ¿ LA POTESTAD DE LA ASAMBLEA DE AUTORES PARA DESTITUIR A ALGUNO O VARIOS MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO, ES APLICABLE SOLAMENTE A LOS TRES MIEMBROS QUE ÉSTA DESIGNA (ARTICULOS 10 INCISO B) Y ARTICULO 11 O ES EXTENSIVA A CUALQUIER MIEMBRO DEL CONSEJO, AUNQUE ÉSTOS SEAN DESIGNADOS POR OTROS ORGANOS?

Respecto a esta pregunta, en el dictamen C- 250-98 se estableció lo siguiente: " El alcance de la potestad de revocación de los nombramientos que tiene la Asamblea de Autores está definida en el ordinal 10 de la Ley 2366: " La Asamblea de Autores tendrá las siguientes obligaciones: (...) c) Revocar el nombramiento de los miembros del Consejo Directivo cuando ocurran las circunstancias establecidas en el artículo 17" (...) ". Y según dispone el ordinal 11: "El Consejo Directivo estará integrado por nueve miembros: tres nombrados por la Asamblea de Autores citada en esta ley; uno, por la Universidad de Costa Rica; uno, por la Universidad Nacional; dos, por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y dos, por el Ministerio de Educación Pública. No existirán directores suplentes. Bastará el nombramiento de cinco miembros para que el Consejo Directivo se instale y tenga personería suficiente, mientras se completa su integración. El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes reglamentará la elección de los representantes de la Asamblea de Autores, fijando un procedimiento para garantizar que en la votación participen, por lo menos, la mitad más uno de los miembros inscritos." (Así reformado por el artículo 1º, inciso c), de la ley No.7754 de 23 de febrero de 1998)

La consulta señala si la Asamblea de Autores puede revocar el nombramiento de aquellos miembros del Consejo Directivo que no han sido nombrados directamente por ella. Específicamente si puede revocar el nombramiento de los miembros nombrados por la Universidad de Costa Rica, la Universidad Nacional, el Ministerio de Cultura Juventud y Deportes y el Ministerio de Educación. Al efecto hay que distinguir entre el acto de nombramiento y el acto de remoción. La norma 11 de la Ley 2366 señala claramente cuáles son los entes y órganos competentes para efectuar los nombramientos. Pero la potestad de remoción, de cualquiera de los integrantes del Consejo Directivo, es atribución exclusiva de la Asamblea de Autores, independientemente del origen del nombramiento, siempre y cuando concurran los supuestos del numeral 17 de la ley que regula las causas por las cuales se pierde la condición de miembro del Consejo Directivo. Es así, porque todos los miembros del Consejo Directivo, están regidos por la Ley 2366 y ésta declara la competencia de la Asamblea de Autores para su remoción. No son competentes los otros entes y órganos que nombraron a sus representantes ante el Consejo Directivo para revocarles su nombramiento; sólo la Asamblea de Autores es competente para ejercer esta potestad revocatoria. Lo dispuesto en el ordinal 14, en cuanto a los puestos vacantes, no varía en nada la competencia de la Asamblea de Autores en materia de revocación de nombramientos.

Señala el artículo 14: "Las vacantes que ocurran en el Consejo Directivo serán cubiertas por el suplente nombrado por el mismo organismo que designó al titular, organismo que en el término de quince días nombrará nuevo suplente". Puede apreciarse que la forma de cubrir los puestos vacantes se relaciona únicamente con la potestad de nombramiento y no con la potestad de revocación.

En consecuencia, sólo la Asamblea de Autores tiene competencia para revocar el nombramiento de cualquiera de los nueve miembros del Consejo Directivo, cuando concurran las causales del numeral 17 de la Ley 2366 ".

Como se explicó en el dictamen C-250-98, es necesario no confundir la potestad de nombramiento, que comparten diferentes órganos y entes públicos, con la potestad de revocar el nombramiento de cualquiera de esos miembros que corresponde exclusivamente a la Asamblea de Autores en los supuestos contemplados en el artículo 17 de la Ley 2366.

Dictamen

Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:

Primero. Los acuerdos de la Asamblea de Autores que afecten directamente el funcionamiento interno de la Editorial, tienen efecto vinculante para el Consejo Directivo, en tanto ese acuerdo sea dictado legítimamente dentro del dominio competencial de la Asamblea de Autores y se relacione y afecte por ese hecho al Consejo Directivo.

Segundo. De conformidad con el inciso d) del artículo 19 de la Ley 2366 de 10 de junio de 1959, le corresponde exclusivamente al Consejo Directivo dictar los reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento de la Institución; y que igualmente para efectos de eficacia, es competencia exclusiva de la Asamblea de Autores aprobar o no, por mayoría absoluta de votos, esos reglamentos según dispone el ordinal 3 de esta misma ley. Y que, en virtud de la naturaleza del acto de aprobación o de improbación, no puede la Asamblea de Autores "modificar" el reglamento que le ha sido propuesto.

Tercero. De conformidad con el artículo 10 inciso c) de la Ley 2366, es competencia exclusiva de la Asamblea de Autores, revocar el nombramiento de cualquiera de los nueve miembros del Consejo Directivo, hayan sido o no nombrados por ella, cuando concurran las causales establecidas en el ordinal 17 de esta misma Ley.

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda

Firma por:

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador General de la República

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