OJ-110-98.

San José, 22 de diciembre, 1998.

 

Doctor

Rogelio Pardo Evans

MINISTRO DE SALUD

 

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy contestación al oficio DM-2221-98, de fecha 5 de marzo de 1998, suscrito por el Dr. Herman Weinstok Wolfowicz, Ministro de Salud para dicha fecha.

ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

   Señala el oficio la situación en torno a los hechos acaecidos con respecto a la motocicleta placas 14-01677 propiedad del Ministerio de Salud y que a la fecha se encuentra retenida por la empresa Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA):

1.- El día 24 de diciembre de 1996, el Técnico en Salud Rafael Ángel Quirós Quirós, personero de la Región Chorotega de Salud y quien conducía la motocicleta marca Honda, placas M-14-01677 propiedad del Ministerio de Salud, fue colisionado por otro vehículo frente a las instalaciones del Colegio de Carrillo, Guanacaste.

2.- A consecuencia de la precitada colisión, la motocicleta de marras sufrió graves daños, los cuales fueron hechos constar en el "Acta de Inspección Judicial" de las 09:45 horas del 7 de enero de 1997, de la Alcaldía Mixta de Carrillo.

3.- Amparados en la póliza 920-0005191, el asunto fue trasladado al Instituto Nacional de Seguros (I.N.S.) a efecto de proceder a la reparación de la motocicleta de marras, suscribiéndose por ende el "Acta de aceptación y ajuste de pérdida" del I.N.S. por parte del Lic. Jorge Brenes Vargas, Oficial Mayor de nuestra institución, el día 17 de marzo de 1997 y que fijó la indemnización en la suma de ¢150,000.00

4.- Con base en el avalúo del daño referido, el Lic. Brenes Vargas mediante oficio OM/R/555 del 14 de mayo de 1997, autorizó al taller de reparación de motocicletas de la empresa Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA), para realizar todos los trámites pertinentes ante el I.N.S. y reparar la motocicleta de referencia.

5.- Terminada la reparación la empresa SAVA presentó a cobro una factura por la suma de ¢329.247.55, superando ampliamente el monto autorizado de reparación por ¢150.000.00, sin que para ello se contara ni con el acuerdo o autorización de este Ministerio o del I.N.S., pese a lo cual la empresa de marras optó por retener la citada motocicleta hasta que se le cancele el monto por ellos cobrado.

6.- Dado lo anterior, el Lic. Brenes Vargas remitió los oficios DM-1358-97 del 15 de octubre de 1997 y OM-1454 del 3 de noviembre de 1997 tanto a SAVA como al I.N.S. a efecto de que dieran una pronta solución al diferendo y se entregara la motocicleta de marras a la institución, pues la misma es imprescindible para atender urgentes programas o contestar las gestiones realizadas, por lo que debemos tener por agotadas las gestiones administrativas tendientes a resolver el problema.

   Señala por último el oficio que remiten el asunto a la Procuraduría General de la República, a efecto de que se inicien las gestiones judiciales necesarias para que la motocicleta de marras sea devuelta al Ministerio.

   Previamente a dar respuesta a su petición en torno a la posibilidad de interponer gestiones judiciales por los hechos descritos, es necesario precisar acerca de la naturaleza jurídica de los vehículos automotores del Estado, con el fin de dilucidar la posibilidad o no de encontrar una salida jurídica al problema planteado.

SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO:

   Es necesario mencionar de principio que, así como la Administración Pública tiende en lo fundamental en todas sus actuaciones a la satisfacción de un fin público, o bien a la satisfacción del bien común, los bienes que disponen las Administraciones Públicas, así como sus recursos humanos o cualquier otro tipo de recursos, sirven directamente a la satisfacción de los fines públicos que se tienen competencialmente asignados. Es por ello que creemos que la motocicleta de comentario es parte integral del patrimonio estatal, no obstante, debemos dilucidar las preguntas acerca de la naturaleza jurídica de dicho bien estatal.

   Sin ánimo de hacer un análisis profundo sobre los bienes de dominio público, debemos hacer una referencia en torno a los mismos con el propósito de esclarecer la pertenencia o no, de los vehículos del Estado a este tipo de bienes. Adicionalmente, debemos reseñar que ya esta institución ha emitido muchos pronunciamientos al respecto, por que se pueden consultar los alcances de los dictámenes emitidos en su oportunidad, para lo cual baste citar el dictamen C-072-97.

   Se ha señalado al dominio público del Estado como:

"...el conjunto de cosas afectadas al uso "directo" de la colectividad referida a una entidad administrativa de base territorial (Nación, provincia, comuna). Esta referencia a una entidad administrativa es esencial para determinar la jurisdicción.

Esas cosas, en razón del uso público de los administrados, no son susceptibles de apropiación privada." (Rafael Bielsa, Principios de Derecho Administrativo, Tercera edición, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1963, pág. 782)

   Los bienes de dominio público, revisten una categoría muy grande, siendo que la afectación del bien es una característica importante del mismo.

   La Sala Constitucional ha dicho en cuanto al tema lo siguiente:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. -Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. - Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. - En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa." (Voto 2306-91)

   Se ha señalado ya por la doctrina la tendencia de que el dominio público admite la posibilidad de que las cosas muebles revistan tal característica. Baste poner como ejemplos el llamado patrimonio histórico, artístico, y también el patrimonio arqueológico han sido objeto de análisis en este sentido. En la doctrina española encontramos referencias particulares a estas situaciones y soluciones afirmativas a la posibilidad demanial de los bienes muebles.

"Esta concepción había de superarse radicalmente al ser aceptado el criterio de la afectación como típico de la demanialidad; pues está claro que no sólo porciones del territorio, sino edificios y cosas muebles, pueden ser destinadas al uso público o al mantenimiento de un servicio público. Por lo demás, nuestro Derecho positivo no solamente no se opone en absoluto a esta solución, sino que nos ofrece explícitas declaraciones que, por cierto, varían según la fecha de la legislación reguladora, acerca de cual es la opinión del legislador, considerando por ejemplo, como pertenecientes al dominio público los edificios destinados a escuelas de enseñanza primaria, mataderos, mercados, lonjas y casas consistoriales y, asimismo, los hospitales, hospicios, museos y palacios provinciales...

No obstante, los obstáculos que antes se han visto, a lo largo del siglo XIX se abrió paso en Francia la opinión de que ciertos bienes muebles (objetos de arte, documentos, recuerdos históricos...) habían de gozar de la protección que supone el régimen jurídico de dominio público. Es cierto que se chocaba con el escollo positivo del artículo 2.279 del Código de Napoleón (En los bienes muebles la posesión equivale a título), pero la jurisprudencia encontró los argumentos suficientes para obviarlo, imponiendo la tesis del carácter inalienable e imprescriptible de tales bienes.

Entre nosotros, BALLBÉ ha defendido la posibilidad del dominio público mueble afirmando que «la conexión con el interés público es, si cabe mayor en los bienes muebles que en los inmuebles, pues si es susceptible de sustitución por otro el inmueble soporte del servicio, no ocurre otro tanto con los numerosos objetos muebles cuyo valor radica intransferiblemente en ellos; el peligro de su alienabilidad y prescriptibilidad ocasionaría un daño muy superior al que se originase por la de los inmuebles».

   Con independencia de los argumentos contrarios de carácter general que pudieran desprenderse del artículo 464 del Código civil, lo cierto es que a la vista de la legislación especial --particularmente la dictada para protección del Patrimonio histórico-- no puede haber duda sobre las facultades exorbitantes que el Estado tiene sobre sus propios bienes de carácter histórico y artístico (incluidos, naturalmente los muebles) ya que, incluso sobre los bienes de propiedad privada de valor histórico o artístico, concede tal legislación poderes exorbitantes. Estos son los principios que inspiran la reciente Ley 13/1985, de 25 de junio, sobre Patrimonio histórico español." (Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II, Parte General: Conclusión, Décima Edición, Editorial Tecnos S.A., 1992, págs. 414-415)

   En igual sentido se muestran seguidores del criterio de bienes muebles de dominio público, Marienhoff, Miguel S., Tratado del Dominio Público, Tipográfica Editora Argentina, S.A., Buenos Aires, 1960, pag. 94; Sánchez Morón, Miguel, Barranco Vela, Rafael, Castillo Blanco, Federico A. y Delgado Piqueras, Francisco, Los Bienes Públicos (Régimen Jurídico), Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1997, pag. 39.

   En este sentido es interesante resaltar lo que señala otra parte de la doctrina, -admitida la posibilidad de bienes muebles de dominio público- acerca de la protección civil del poseedor de buena fe.

"Admitida, pues, la posibilidad de lege data, del dominio público mueble, puede ocurrir que tales bienes sean objeto de enajenación y que a través del tiempo lleguen a la posesión de un particular de buena fe que se vea cierto día inquietado con la acción de inalienabilidad del dominio público, por ser nula la venta originaria.

El artículo 464 del Código civil, uno de los que mayor polémica han producido entre los civilistas, establece que "la posición de los bienes muebles, adquirida de buena fe, equivale al título". Surge entonces parecida interrogación a la anteriormente formulada. ¿Debe prevalecer la regla de la inalienabilidad del dominio público sobre la protección que del poseedor de buena fe de cosas muebles hace el artículo 464 del Código Civil?

Consideramos también aquí que debe prevalecer la regla de la inalienabilidad del dominio público sobre la protección de buena fe.

   No es sólo el argumento de la superioridad de la función pública --protegida por la inalienabilidad-- sobre la función privada -- protegida por la posesión de buena fe--, sino también argumentos deducidos del propio Derecho civil los que conducen a la misma solución. Ya sería algo contradictorio que la regla de la inalienabilidad ofreciera soluciones contrarias cuando se aplicase a bienes muebles inscritos en el Registro y cuando se aplicase a bienes muebles. Pero no es eso solamente, ya que no es idéntica la publicidad de una y otra clase de bienes. El artículo 464 del Código civil protege al poseedor de buena fe y, por tanto, requiere que haya posesión para que haya protección. Pues bien, el artículo 460, párrafo 3, del propio Código, preceptúa que se perderá la posesión cuando la cosa poseída pueda quedar fuera del comercio. Se deduce lógicamente que cuando una cosa está fuera del comercio no cabe sobre ella posesión, por lo que no cabe posesión sobre bienes de dominio público cuyo carácter extracomercial, no por naturaleza, sino por su destino está generalmente aceptado." (Clavero Arévalo, Manuel Francisco, La inalienabilidad del dominio público, en Revista de Administración Pública, Núm. 25, Madrid, 1958, pág. 79 y 80)

   Como se puede notar en otros ordenamientos se ha valorado la posibilidad no solo de la existencia de bienes inmuebles de dominio público, sino también, bienes muebles. Por ello hay que resaltar varios aspectos de la anterior cita en cuanto a las características que revisten los vehículos automotores pertenecientes al Estado. Ellos, como bienes muebles revisten una particularidad de semejanza con los bienes inmuebles, y es su carácter registral, es decir, su inscripción en el Registro Público de Vehículos Automotores, lo cual les da una protección de mayor índole que otro tipo de bienes muebles pertenecientes al Estado, y que no son registrables más que por los mecanismos internos administrativos, sobre patrimonio nacional.

SOBRE LA INALIENABILIDAD DE LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO:

   Uno de los atributos ya mencionados para los bienes de dominio público lo representa el que los mismos no son susceptibles de apropiación, y por lo tanto no prescriben a favor de particulares. En igual sentido la inalienabilidad implica que los mismos no son sujetos de venta, en el tanto conserven los atributos plenos de los bienes de dominio público, y no sean desafectados por los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.

   Sobre este punto se ha dicho lo siguiente:

"La afectación, fundamento de la inalienabilidad.--Puede considerarse como doctrina dominante la de los autores que piensan que el régimen jurídico-administrativo del dominio público tiene por base la idea de afectación, entendiendo por ésta el destino a una función pública que se da a ciertos bienes de la Administración. La afectación, esto es, el destino de unos bienes propiedad administrativa a un fin público, marca para la doctrina dominante el fundamento de la inalienabilidad del dominio público.

Es la afectación la que fija la iniciación de esa inalienabilidad, así como también la desafectación es la que determina el cese de la inalienabilidad.

La afectación opera indiscutiblemente en el régimen administrativo español, ya que el Código civil determina el concepto de dominio público, no sólo en función de las personas a quienes pertenecen los bienes, sino también en función del destino que se da a los que pertenecen a la Administración." (Clavero, pág. 35)

   Ahora bien, con lo que hemos señalado y no habiendo sido exhaustivos en el análisis, los vehículos del Estado no forman parte de los llamados bienes demaniales, pues aunque en doctrina se ha admitido esta posibilidad, en nuestro ordenamiento jurídico no presentan esa naturaleza jurídica.

SOBRE LOS BIENES PATRIMONIALES DEL ESTADO:

   La existencia de bienes patrimoniales del Estado, en clara diferencia con los bienes de dominio público ha sido resaltada por la doctrina mayoritaria, siendo que las particularidades de unos y de otros son la característica para conceptualizar a ambos tipos de bienes. En este sentido la Sala Constitucional se ha referido muy ampliamente al concepto de bienes de dominio público, más no así con los llamados bienes de dominio fiscal o privado, de los cuales no ha hecho referencias. Para ello puede verse el Voto 6758-93, así como también cualquier otro que plantee la problemática de los bienes de dominio público, de lo cual se podrían extraer conclusiones por oposición.

   En algún sentido la referencia concreta de clasificar la pertenencia de los vehículos del Estado a alguna categoría de bienes, no ha sido clara por parte de la doctrina, no obstante, es menester recurrir a las diferentes argumentaciones que se han hecho al respecto, con el propósito de enmarcar su pertenencia a los bienes patrimoniales del Estado, y también para tratar de reconocer otras características de privilegio de esta categoría de bienes.

CONCEPTO

   La doctrina es conteste en señalar que El Estado es propietario de una serie de bienes, sobre los cuales ejerce directamente su derecho pleno como tal. Representa por lo tanto, un conjunto de bienes, cosas, etc., que El Estado posee en calidad de propietario. Ciertamente los bienes patrimoniales no gozan de las características de los bienes de dominio público, en tanto no están afectados a un uso o a un servicio público, sin embargo, su finalidad mediata los hace tener una especial categoría dentro del marco total del ordenamiento jurídico, distinta de los puros y simples bienes particulares.

   Con relación al concepto de bienes patrimoniales se ha dicho lo siguiente:

"El concepto de bienes patrimoniales posee, por lo tanto, un carácter residual; lo constituyen los bienes pertenecientes a las Administraciones públicas que no son de dominio público. Pero junto a esa nota de carácter negativo existe otra de sentido positivo, cual es la de que los bienes patrimoniales se encuentran sometidos al régimen ordinario de la propiedad civil, salvedad hecha de la existencia de un régimen especial de protección de los mismos, régimen que es similar al de los bienes de dominio público....

...La jurisprudencia sobre adquisición de bienes patrimoniales se reduce a dos fallos, referidos ambos a aspectos escasamente significativos. De una parte, la enumeración de las formas en que la referida adquisición puede tener lugar: por atribución de la ley; a título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación; por herencia, legado o donación; por prescripción y por ocupación. De otra, los requisitos para la conversión en bienes patrimoniales de los de dominio público que hayan sido objeto de desafectación; conversión que no tiene lugar hasta la recepción formal de los mismos por parte del órgano competente (que, en el Estado, es el Ministerio de Economía y Hacienda). (Santamaria Pastor, Juan Alfonso, y Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Primera Reimpresión, Julio 1992, págs. 500 y 501)

TIPOS DE BIENES PATRIMONIALES

   A este tipo de bienes denominados bienes patrimoniales del Estado se les ha dividido en clases, dependiendo de sus propias características y el servicio público a que se afecten.

"Bienes "Patrimoniales" del Estado. División en razón de su afectación..-- Los bienes del "dominio" del Estado y que, por tanto, constituyen su patrimonio (art.2342 del Cód. civ.), pueden clasificarse en dos categorías atendiendo a la economía del uso y a la forma de utilización común: 1) bienes destinados a la utilidad pública o, mejor aún, a servicios públicos, pero no al uso directo, pues sólo los bienes de dominio público están sujetos a ese uso; los bienes del Estado lo son únicamente de utilidad pública 2) bienes privados del Estado no afectados a servicios públicos.

El criterio de la distinción se determina por la forma de utilización en natura de los bienes del Estado, y a este respecto puede establecerse dos categorías:

a) Bienes patrimoniales destinados a un servicio público, cuya utilización administrativa lo es en forma inmediata (en primer grado). Por su especial carácter y destino, estos bienes no son enajenables mientras dure su afectación. En razón de esta afectación se los confunde, a veces, con los bienes del dominio público. A esa clase de bienes pertenecen los puentes, instalaciones portuarias, edificios o lugares en los cuales existe un establecimiento nacional, etc.

   La indisponibilidad de estos bienes la ha juzgado con acierto la Corte Suprema, al declarar que la casa ocupada por un juzgado federal, el correo nacional, etc., son inembargables ("Fallos, t. 33, p. 116).

b) Bienes patrimoniales destinados a economía privada, como los particulares. Los hemos definido ya al dar su concepto (v. Nº457); por consiguiente, al igual que las cosas del patrimonio privado, pueden enajenarse en todo momento, siempre que la ventaja o enajenación aporte el patrimonio del Estado una ventaja económico financiera, o una ventaja para la economía general del país.

A los caracteres ya señalados se agrega una diferencia de orden jurídico y legal: la indisponibilidad de los primeros, y la disponibilidad de los segundos. A esta distinción convendría darle una ratificación legal.

Patrimonio del Estado. Concepto. Composición. Cuando se trata del dominio público se parte de la distinción entre el dominio público y el dominio privado o patrimonial del Estado; pero ésta es una distinción de carácter jurídico solamente, que en modo alguno es suficiente para determinar una diferencia de orden administrativo, económico o financiero, entre uno y otro dominio. Para esto es necesario considerar la noción de patrimonio del Estado (provincia o comuna) desde otro punto de vista, porque en efecto, "si para el jurista las disposiciones del derecho positivo constituyen el punto de partida, para el economista, al contrario, ellas constituyen el punto de llegada.

El concepto jurídico del patrimonio del Estado difiere del concepto financiero. Mientras en el primero de los conceptos el sujeto jurídico Estado manifiesta su personalidad por la posesión o dominio de los bienes patrimoniales, como sujeto financiero revelase él por la actividad dirigida a la formación de los ingresos públicos y al empleo de ellos en la producción y prestación de los servicios públicos (como actividad financiera). El patrimonio del Estado es un supuesto necesario de su personalidad jurídica." (Bielsa págs. 788 y 789)

 

"Enumeración legal. Luego, pues, admitido que la distinción jurídica del dominio no puede determinar por sí sola una distinción análoga de índole financiera, necesario es definir el patrimonio del Estado (bienes económicos privados) por sus caracteres específicos. Pertenecen legalmente a esta categoría (según el art.2342 del Código civil) los siguientes bienes: 1) todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de otro dueño;

2) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y substancias fósiles, no obstante, el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra;

3) los bienes vacantes o mostrencos y los de las personas que mueren sin tener herederos, según las disposiciones de este Código;

4) los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción hecha por el Estado o por los Estados y todos los bienes adquiridos por el Estado o por cualquier título;

5) las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la República, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios.

   Según nuestra división fundada, no en la ley, sino en el régimen jurídico de los bienes, solamente los comprendidos en los incisos 1, 2, 3 y 5, y algunos de los comprendidos en el inciso 4, son bienes del dominio privado exclusivamente.

    Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles en función de servicios públicos (aunque pueden serlo de una industria explotada por el Estado sin constituir servicios públicos) son bienes patrimoniales de la primera categoría, y por tanto son indisponibles (no susceptibles de apropiación, ni de derecho real que los afecte)" (Bielsa pág. 790) (la negrilla no es del original)

   Una parte de la doctrina española los ha catalogado a falta de una definición normativa clara como bienes de servicio público.

"En cambio, son bienes de servicio público los edificios públicos en los que se alojan los órganos del Estado (art.1.1LPE), de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales (art. 4 RBEL) y, en general, los que sirven de soporte a la prestación de cualquier servicio público, tales como «mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos (...), escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte», etc. (por seguir el listado del art'. 4 RBEL). También lo son el dominio público ferroviario, los puertos y aeropuertos y el dominio público militar («murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio» --art. 339.2.º CC--, incluyendo los cuarteles, campamentos y demás instalaciones militares). En realidad, esta categoría es muy amplia. Tanto que, si se parte de un concepto lato de servicio público como equivalente a actuación administrativa, todos los bienes de titularidad pública serían demaniales. Por eso, a falta de norma expresa que califique como bienes de dominio público o patrimoniales unas u otras categorías, conviene distinguir, como hace la jurisprudencia francesa, de acuerdo con criterios de esencialidad o de especial vinculación (aménagement spécial) del bien para el servicio de que se trate.

   Así hay que entender la expresión del artículo 4 del RBEL, que se refiere a los «bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos». (Sánchez, Barranco, Castillo y Delgado, pag 38)

MEDIOS DE PROTECCION DE LOS BIENES PATRIMONIALES

   Por su parte los bienes patrimoniales pueden gozar de mecanismos jurídicos de protección, cuales son, no solo los que el derecho civil ha dado para cualquier reclamo contra la perturbación de la propiedad o la posesión, sino que por sus características especiales, alguna otra protección de la cual no cuentan los bienes particulares comunes.

   Se ha dicho que:

"Los bienes patrimoniales gozan de un régimen exorbitante de protección muy similar al de los bienes demaniales: facultad de reintegro posesorio, facultad de investigación, facultad de deslinde e inembargabilidad. La jurisprudencia se refiere solamente al primero y al tercero de estos aspectos" (Santamaria y Parejo, pág. 503)

   Ahora bien, y sin apartarnos de los hechos descritos cual es la apropiación de un vehículo del Estado por parte de un particular, hemos de decir que por las mismas características que hemos señalado, los mismos no pueden equipararse a bienes regulados estrictamente por el Código Civil. Es decir, los bienes patrimoniales, en donde se incluye a los vehículos del Estado cuentan con protecciones más allá que los bienes privados.

   En particular podemos señalar que la autotela de los bienes patrimoniales, se manifiesta, mediante los inventarios sobre patrimonio nacional que realiza el Estado, así como también, en el caso particular de los vehículos automotores, su inscripción en el Registro Público de Vehículos Automotores, como propiedad del Estado, con la particularidad de su inembargabilidad a efectos de no poder ser objeto de ninguna resolución judicial que tienda a satisfacer deudas contraídas por la Administración Pública Central.

"Como se ha dicho, el régimen jurídico básico de los bienes de la Administración, aplicable, por tanto, a los modestamente llamados bienes de dominio privado o patrimoniales, comporta un régimen exorbitante de protección que nada tiene que ver con las potestades de cualquier particular sobre sus bienes. Un régimen público, por consiguiente, que, sin llegar a la plenitud de medios de protección que el régimen de dominio público comporta, impide en todo caso asimilar pura y simplemente la naturaleza de esta propiedad administrativa a la propiedad civil. Ese régimen exorbitante está caracterizado por la autotutela de la Administración sobre sus bienes configurada por las facultades de deslinde, potestad de recuperación directa de los bienes o interdicto propio, desahucio administrativo e inscripción en el Registro de la Propiedad, y que incluye, además, otras reglas de naturaleza interna y organizativa dirigidas a los funcionarios, como la confección de inventarios y catálogos,..." (Parada, Ramón, Derecho Administrativo, Tomo III, Quinta edición, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1993 pág. 24)

   En igual sentido nuestra legislación contempla la posibilidad administrativa de tutelar la desposesión de bienes inmuebles por parte del Estado, por medio del Desahucio Administrativo regulado en la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, Ley 7527 del 10 de Julio de 1995

   Es inclusive señalado en la doctrina las facultades particulares de la administración para la tutela de sus bienes llámese bienes demaniales o bienes patrimoniales.

"La potestad de la Administración de recuperar por sí la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes o derechos está reconocida tanto por la Ley del Patrimonio del Estado para los bienes de éste (art.8) como en la legislación local (art. 70 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales). La recuperación sólo puede ejercitarse antes de que se cumpla un año, contando desde el día siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho año la Administración deberá acudir a los Tribunales civiles.

Esta facultad, llamada también reintegro posesorio o interdictum proprium, protege a todos los bienes de la Administración, liberándola, indebidamente en el supuesto de bienes de dominio privado o patrimoniales, como se dijo, de la necesidad de acudir a los Tribunales civiles. Cuando se trata de bienes de dominio público la potestad de recuperación se potencia, al aceptarse que la Administración pueda ejercitar la acción de recuperación directa de cualquier tiempo." (Parada, pag. 29)

LA INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES PATRIMONIALES

   No debemos olvidar que el ordenamiento jurídico regula las situaciones particulares con relación a los bienes del Estado. Tal y como se establece de los principios derivados de la Constitución Política, que informan acerca de los bienes propiedad del Estado, y de conformidad con la Ley Nº 70 del 9 de febrero de 1925, que establece concretamente:

"Artículo Único. -- Salvo las excepciones previstas en los contratos y convenios celebrados o que celebre el Gobierno, los bienes del Estado no son susceptibles de embargo". (la negrilla no es del original)

   Con la protección legislativa que se le ha dado a dichos bienes sin distingo alguno de ser bienes inmuebles o bienes muebles, se demuestra una característica más de los bienes patrimoniales de Estado tales como sus vehículos automotores. La inembargabilidad implica que los bienes del Estado están cubiertos contra cualquier acción judicial tendiente a minar la propiedad del Estado de tales bienes, y sin duda alguna, la normativa tan particular de dicha Ley, cuya única norma plantea la inembargabilidad de los bienes del Estado representa uno de los privilegios que tiene el Estado en relación directa con todas sus propiedades y pertenencias. Debemos reseñar además que dicha ley de larga data, se encuentra vigente, y por lo tanto eficaz, y la misma no ha sido motivo de ningún cuestionamiento de constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional.

   Para un mayor abundamiento de los antecedentes que motivaron la normativa especial, se encuentra la Ley Nº12 del 26 de setiembre de 1918, cuyo considerando normativo para efectos de las regulaciones que se establecen, es sumamente claro en torno a los privilegios que se le quisieran dar a los bienes del Estado. Dicho considerando señala textualmente:

"Que es conveniente y de urgencia preceptuar lo necesario para poner fuera de toda duda que los bienes dedicados al mantenimiento del Estado están por su naturaleza exceptuados del embargo, y que su derecho a percibirlos no puede someterse al régimen común de compensación de créditos."

   Varios aspectos se resaltan con claridad del espíritu del legislador para esta normativa, los cuales son por su orden, que los bienes que sirven para los fines asignados al Estado, utilizados en su labor diaria para la consecución de los fines públicos son inembargables, es decir, no susceptibles de orden judicial que así lo disponga. Por último, no es dable cobrarse créditos en contra del Estado mediante el secuestro, desposesión, o embargo de los bienes así protegidos. Las deudas del Estado no son susceptibles de ser pagadas mediante la conversión de bienes del Estado.

   Los únicos tres artículos de la ley regulaban lo siguiente:

"Artículo 1º.- Salvo las excepciones previstas en los contratos o convenios celebrados o que celebre el Gobierno, los bienes destinados directamente a los servicios públicos del Estado, de los gobiernos locales y de las Juntas de Educación, no son susceptibles de embargo por sus particulares acreedores.

Artículo 2º.- Las deudas provenientes de los impuestos y demás rentas constituidas como entradas del Tesoro Público, según el artículo 1º. del Código Fiscal, así como las que provengan de impuestos municipales o escolares, no son susceptibles del pago de compensación previsto en el artículo 806 del Código Civil.

Artículo 3º.- Esta ley es de orden público y aplicable a los casos que hubiere pendientes respecto a los puntos que define, quedando en estos términos ampliadas las disposiciones del Capítulo preliminar del Código Fiscal."

   La normativa fijada por esta ley quedó tácitamente derogada por la Ley Nº70 del 9 de febrero de 1925, al regular su artículo único de manera general y absoluta, que los bienes del Estado, sin distingo de ninguna naturaleza no son susceptibles de embargo. En igual sentido mediante Ley Nº3680 del 25 de mayo de 1966, se suspenden los efectos del artículo 2 de la Ley Nº 12, y se plantea todo un sistema de compensación de créditos entre El Estado y los particulares, en tanto existieran obligaciones recíprocas entre ambas partes. La Ley Nº3680 estableció un plazo fijo de vigencia desde su publicación hasta el último día del año 1966.

   La normativa transcrita presenta aspectos claros en torno a la protección de los bienes estatales, siendo por lo tanto ley especial en la materia. En igual sentido el legislador planteó en el año 1966 la posibilidad de compensación de créditos con los particulares, como una forma de solución a obligaciones recíprocas, aspecto que llama la atención en cuanto a una de las formas de que los particulares pudieran cobrar sus créditos al Estado.

   No obstante, la protección a los bienes del Estado, así como también a los de las instituciones descentralizadas, no se agota con la normativa transcrita, sino que, en el universo de normas encontramos múltiples referencias a la protección de los bienes del Estado, sus órganos, o de instituciones descentralizadas.

   En orden de la Administración Central el Decreto Ejecutivo Nº26544- H del 30 de octubre de 1997, señala dentro de sus definiciones, en su artículo 2 que para los efectos legales que se deriven de la aplicación de este reglamento, debe entenderse por Bienes, tanto los bienes muebles como los inmuebles y los semovientes. En igual sentido en la interpretación que realiza la Contraloría General de la República, de su Manual sobre normas técnicas de control interno relacionado al uso, control y mantenimiento de vehículos, los mismos son catalogados como bienes públicos.

   De manera particular a todos los vehículos pertenecientes al Estado, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº7331 del 13 de abril de 1993, en su artículo 221, referente a la Regulación de uso de Vehículos del Estado costarricense, señala concretamente:

"La presente Ley regula el uso de los vehículos oficiales de los Poderes del Estado, como bienes públicos que cumplen un fin de interés público."

   Por su parte la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Nº7428 del 7 de setiembre de 1994, realiza una definición de Fondos Públicos sumamente interesante y por lo cual engloba la competencia del órgano contralor a los vehículos del Estado, cuando

señala su artículo 9 sobre Fondos Públicos lo siguiente:

"Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos."

   En relación directa con normas que plantean la inembargabilidad de bienes de órganos del Estado, o instituciones descentralizadas tenemos la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda Nº7052 del 13 de noviembre de 1986, en su artículo 86 cuando señala las prerrogativas del sistema y señala: "...ch) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, fondos y rentas, salvo que contractualmente renuncie a este beneficio para obtener facilidades crediticias determinadas." La Ley Orgánica de JAPDEVA, Ley Nº5337 del 27 de agosto de 1973, señala en su artículo 43:"Los bienes inmuebles de JAPDEVA y de los ferrocarriles del Atlántico, serán inembargables." La Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles Nº7001 del 19 de setiembre de 1985, señala en su artículo38: "El patrimonio y los demás bienes del Instituto serán inembargables". La Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, Ley Nº 17 del 22 de octubre de 1943, dispone en su artículo 48 lo siguiente: "...d. Inembargabilidad de sus bienes, fondos y rentas.". La Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, Ley Nº7801 del 30 de abril de 1998, señala en su artículo 24: "...d) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, rentas y fondos.". La Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Ley Nº7648 del 9 de diciembre de 1996, en su artículo 35 señala: " ...d) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, rentas y fondos.". La Ley del Instituto de Desarrollo Agrario, Ley Nº6735 del 29 de marzo de 1982, en su artículo 7 dice: "... c) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, fondos y rentas;...". La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley Nº7593 del 9 de agosto de 1996, dice en su artículo 61: "El patrimonio general de la Autoridad Reguladora será inembargable y, en ninguna forma, podrá ser traspasado al Gobierno Central o sus instituciones ni usado por ellos.". Y por último el Código Municipal, Ley Nº7794 del 30 de abril de 1998, dispone en su artículo 63: "Salvo los casos contemplados en este código, los bienes, derechos, licencias o patentes municipales no podrán ser objeto de embargo ni de remate judicial."

   Las normas transcritas, categorizan los bienes patrimoniales, del Estado como de sus instituciones descentralizadas, como bienes cuya finalidad, disposición, privilegios y protección, los distinguen de cualquier otro bien de los llamados de dominio público, y fundamentalmente los diferencian de los bienes privados pertenecientes a los particulares.

   Llama la atención la característica de la inembargabilidad de los bienes pertenecientes a las instituciones descentralizadas y a organismos estatales, y sin el ánimo de ser taxativa la lista, muchas instituciones tendrán normativa en igual sentido para la protección de sus bienes inmuebles y muebles.

   Por su parte en el derecho comparado se pueden encontrar normas similares que tienden efectivamente a la protección de todos los bienes pertenecientes al Estado.

"La regla de la inembargabilidad, de larga tradición en la Leyes sobre Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, se recoge hoy en el artículo 18 de la Ley de Patrimonio del Estado: «ningún Tribunal podrá dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que dispone la Ley General Presupuestaria». Esta Ley, por su parte, extiende la inembargabilidad a todos los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública, estableciendo que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo del Estado o de sus Organismos autónomos corresponderá exclusivamente a la Autoridad administrativa que sea competente en la materia, que acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto y, si fuese necesario, mediante un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, que deberá solicitarse de las Cortes dentro de los tres meses siguientes al de la notificación de la resolución judicial, momento a partir del cual la deuda devengará el interés de demora al tipo básico del Banco de España" (Parada pág. 32)

   Los hechos que dan origen a este análisis, representan una limitación al ejercicio pleno del derecho de propiedad de los bienes del Estado, que en algún sentido, sería una especie de "embargo de hecho" que cercena el uso público para el cual está afectado el vehículo del Estado.

EL REGIMEN DE DERECHO PUBLICO

   Ahora bien y atendiendo a otra característica de los bienes patrimoniales -así como también de los bienes demaniales- su regulación normativa está compuesta por un conjunto de reglas de Derecho Administrativo, y general del Derecho Público que les dan una cobertura especial con relación a otro tipo de bienes, como por ejemplo, bienes de particulares regidos generalmente por las reglas del Derecho Civil.

   Se ha dicho en este sentido que:

"Síguese de aquí que constituye un error la habitual presentación del estudio de los bienes de la Administración sobre la distinción entre bienes de dominio privado y bienes de dominio público; y lo es porque enmascara la realidad de que en el Derecho español todos los bienes de la Administración están sujetos a un régimen jurídico básico, pleno de exorbitancias y privilegios, derogatorio del sistema de acciones civiles, y sin parangón en el Derecho comparado, y por ello principalmente puede decirse que se aplica a los bienes de dominio privado de la Administración un régimen jurídico de Derecho público. Sobre él, y además de él, los llamados bienes de dominio público o bienes demaniales todavía disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección y están sujetos a reglas de Derecho administrativo minuciosas sobre su utilización, destino y aprovechamientos." (Parada, pág. 15)

   La adquisición de los bienes por parte de la Administración, en tratándose de bienes muebles, se puede producir a título oneroso, sin ejercicio de la potestad expropiatoria, utilizando las formas particulares de los contratos administrativos, asimismo, su transmisión o salida fuera de los dominios de propiedad del Estado, se hace bajo formas administrativas determinadas, y bajo los controles y fiscalización de los órganos contralores internos y externos de las Administraciones Públicas.

   Por ejemplo, en España, la venta de bienes muebles de la Administración, presenta una regulación particular del Derecho Administrativo, y procedimientos establecidos, que los diferencian de las simples formas de transmisión del Derecho Civil, y que son parte de una cobertura especial de estos bienes:

"Por lo que respecta a la enajenación de bienes muebles, las reglas aplicables difieren un tanto de las hasta ahora expuestas, a saber: la competencia para su enajenación corresponde al Ministerio que las hubiera venido utilizando y el acuerdo de venta implica, en su caso, y por sí solo, la desafectación de los bienes de que se trate; la regla de la subasta se impone, salvo que el valor de los bienes a enajenar no exceda de 500.000 pesetas y se trate de bienes obsoletos o deteriorados, en que podrá acordarse la enajenación directa (art. 95 de la Ley de Patrimonio del Estado, en su redacción dada por Ley 33/1987, de 23 de diciembre)" (Parada, pág. 21)

   Tampoco debemos olvidar que la satisfacción de las deudas contraídas con el Estado se hace directamente con las Administración Central mediante mecanismos propios del Derecho Administrativo, el correspondiente reclamo administrativo, y en definitiva quedará siempre allanada la vía judicial, para que los particulares satisfagan sus créditos contra las administraciones públicas en los tribunales de justicia. Lo anterior, de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Política, la Ley de la Administración Financiera, La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

EL DERECHO DE RETENCION COMO FIGURA DEL DERECHO PRIVADO

   El Código Civil de Costa Rica, Ley Nº 63 del 28 de setiembre de 1887, y sus reformas en su artículo 1357 plantea el Derecho de Retención como una figura típica del Derecho Privado, en especial referencia a lo que se denomina el Contrato de Depósito Convencional.

   Sin embargo, y en primer lugar se encuentra como postulado general planteado en el artículo 1195 que señala:

"El que ha ejecutado una obra sobre una cosa mueble tiene el derecho de retención hasta que se le pague".

   Y en igual sentido el Contrato de Depósito Convencional se constituye para la guarda y custodia de una cosa mueble, siendo que el mismo en principio es gratuito, estableciendo la obligación del depositario de prestar la diligencia y cuidado necesarias para la guarda y conservación de la cosa mueble.

   El artículo 1357 del Código Civil señala concretamente:

"El depositante es obligado a indemnizar al depositario todos los gastos que haya hecho en la conservación de la cosa, y las pérdidas que la guarda haya podido ocasionarle. El depositario, para ser pagado, goza del derecho de retención."

   Asimismo el artículo 522 del Código de Comercio, Ley Nº3284 del 30 de abril de 1964 prescribe el Derecho de Retención como una figura típica del Derecho Comercial, en su regulación propia del Contrato Mercantil de Depósito. Dicho contrato se estima mercantil si las cosas depositadas son objeto de una operación mercantil, y que se haga a consecuencia de una operación mercantil.

   El artículo 522 dispone lo siguiente:

"Salvo pacto en contrario, el depósito tiene derecho a exigir retribución por el depósito, la cual se fijará en el respectivo contrato; y en defecto del convenio, cobrará conforme a la costumbre de la plaza en que quede depositado el objeto. Podrá hacer uso del derecho de retención en tanto no se le pague la retribución que le corresponde."

   A pesar, de las regulaciones propias del Derecho Civil, por criterio de especialidad, la normativa que regula los bienes muebles del Estado, prevalece sobre el interés particular, por lo que la figura de la retención para el pago de deudas contraídas por El Estado, no opera en estas circunstancias.

   Por otra parte a manera de información ya este órgano consultivo ha evacuado consultas en las cuales se ha tratado el aspecto específico del llamado derecho de retención. Si bien se ha hecho referencia a aspectos diversos, pueden verse sobre el tema general del derecho de retención el C-007-90, y el OJ-011-97.

   Sin ánimo de calificar una conducta como probablemente delictiva, pues la competencia en tal sentido es dada a los Tribunales de Justicia, el Código Penal en el artículo 223 regula la figura de la Retención Indebida, el cual literalmente señala:

"ARTICULO 223.- Se impondrá la pena establecida en el artículo 216, según el monto de lo apropiado o retenido al que, teniendo bajo su poder o custodia una cosa mueble o un valor ajeno, por un título que produzca la obligación de entregar o devolver, se apropiare de ello o no lo entregare o restituyere a su debido tiempo, en perjuicio de otro. Si no hubiere apropiación sino uso indebido de la cosa, con perjuicio ajeno, la pena se reducirá, a juicio del juez. En todo caso, previamente el imputado será prevenido por la autoridad que conozca del asunto, para que, dentro del término de cinco días, devuelva o entregue el bien, y si lo hiciere no habrá delito, quedando a salvo las acciones civiles que tuviere el dueño."

   En tal sentido, es obligación de todo funcionario público que conozca la posible comisión de un hecho delictivo el denunciarlo a los tribunales de justicia (Ver artículo 281-A del Código Procesal Penal), los cuales serían los competentes para decretar la devolución del bien retenido por la empresa mencionada. No omito manifestar de nuevo que, los órganos jurisdiccionales deben evaluar la conducta a efectos de determinar la posibilidad de que se hubiera incurrido en algún hecho típico.

   Por lo tanto, la denuncia correspondiente puede hacerse sin la intermediación de esta representación legal del Estado, por lo que cualquier funcionario público en el ejercicio de sus funciones puede denunciar directamente, ante la sospecha de que algunos hechos de su conocimiento pueden ser conductas típicas.

SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

   Como hemos reseñado líneas atrás, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Nº7428 del 7 de setiembre de 1994, establece una enumeración de lo que se considera Fondos Públicos, la cual es sumamente interesante y por lo cual engloba la competencia del órgano contralor a los asuntos propios de los vehículos del Estado, cuando señala su artículo 9 sobre Fondos Públicos lo siguiente: "Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos."

    Como se puede notar no se hace distingo alguno en cuanto a la naturaleza jurídica de los bienes, es decir, bienes demaniales, patrimoniales, o cualquier otro sobre el cual se haya teorizado su particular naturaleza jurídica.

    El artículo 1 de la Ley Orgánica en plena concordancia con la Constitución Política señala a la Contraloría General de la República como el órgano constitucional de control de la Hacienda Pública, siendo que dicho órgano tiene competencia sobre los fondos y actividades privados. El artículo 8 de la ley señala las características de lo que se considera Patrimonio público, cual es la universalidad constituida por los fondos públicos y por pasivos a cargo de la Hacienda Pública.

    Por último y siempre en reseña de la competencia del órgano contralor tenemos la potestad de emitir dictámenes con carácter vinculante sobre las materias de su competencia, aspecto que se complementa con el artículo 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, en el Título que regula acerca del uso de los vehículos del Estado, cuando señala que la verificación y aplicación del cumplimiento de las anteriores disposiciones están a cargo de la Contraloría General de la República. Debemos recordar que el artículo 221 señala a los vehículos del Estado con una naturaleza jurídica de ser bienes públicos, afectados a un fin de interés público. En consecuencia, se emite el presente criterio sin perjuicio de lo que disponga el órgano contralor.

CONCLUSION

1-) Por disposición expresa de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la competencia para resolver asuntos referentes a los vehículos del Estado, le corresponde a dicho órgano, al ser catalogados los mismos como Fondos Públicos, y ubicarse dentro del concepto constitucional que se da de Hacienda Pública. En igual sentido la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, le confiere al órgano contralor la competencia para referirse a la materia propia de vehículos del Estado. No debemos olvidar la denominación de ser bienes públicos destinados a un fin de interés público. Por lo anterior la Opinión Jurídica que se emite se realiza sin perjuicio de lo que disponga dicho órgano.

2-) Los vehículos del Estado, no constituyen parte de los llamados bienes demaniales o de dominio público del Estado, como tales. Dichos bienes pertenecen a la categoría de Bienes Patrimoniales del Estado, que se encuentran afectados a la consecución de un fin de interés público, y son catalogados como Bienes Públicos que como tales no se asimilan a los bienes de los particulares, sino que revisten una serie de características especiales de protección y privilegios que superan el interés privado. La normativa que involucra la regulación de los vehículos del Estado es de Derecho Público, y además por disposición expresa legal los vehículos del Estado son inembargables. Además de lo anterior, los vehículos del Estado, se encuentran revestidos de controles mediante inventarios patrimoniales, así como también, su debida inscripción en el Registro Público de Vehículos Automotores.

3-) No procede aplicar, el derecho de retención del artículo 1195 del Código Civil, en tratándose de vehículos del Estado, siendo que la situación fáctica que motiva el presente análisis, podría caer en una figura delictiva del Código Penal llamado Retención Indebida, sin embargo, no calificamos la conducta ya que son los tribunales de justicia los encargados de valorar la tipicidad de los hechos.

Se suscribe, atentamente,

Lic. Ronny Bassey Fallas

PROCURADOR ADJUNTO.